大型活动应急演练机制研究

摘要：当前我国大型活动快速增量的同时，大型活动中应急演练机制的建设却存在滞后，在演练过程中暴露出演练主体层级单一、重“演”轻“练”的现象、演练评估环节薄弱、标准化演练规范体系不健全等问题，制约了应急演练技能的发挥。各级应急主管部门可通过培育多层级、全覆盖的演练主体力量，形成实战导向的情景编制及演练控制机制，构建主体专业、内容精确的演练评估机制，健全标准化的演练规范体系予以完善，以期形成与当前大型活动应急管理需求相适配的应急演练机制，为大型活动的安全、有序进行提供坚实保障。

关键词：大型活动；应急管理；应急演练；机制建设

中图分类号：D631.3 文献标志码：A 文章编号：2095-2031（2024）06-0078-06

一、问题的提出

2022年10月29日，韩国首尔梨泰院一场近10万人参与的万圣节聚会发生人群踩踏事故，事故共造成159人死亡，196人受伤，这一严重后果也让大型活动中的应急管理工作再次进入公众视野。随着经济的不断发展，近二十年来国内举办大型活动的数量与日俱增，规模不断扩大且种类愈加丰富。2015年前后，我国年均举办各类大型群众性活动已超1.4万场，近3亿人次参加，但在大型活动数量和规模快速增长的同时，应急演练机制的建设却相对滞后，在演练主体力量培育、演练控制、演练评估等方面存在短板，难以满足新形势下大型活动的应急管理需求。在此背景下，收集、梳理现有研究成果并结合大型活动应急管理现状，针对当前我国大型活动应急演练中存在的问题提出完善对策，进一步优化大型活动应急演练机制具有重要意义。

二、国内大型活动应急演练现状分析

自2007年国务院《大型群众性活动安全管理条例》和2009年《突发事件应急演练指南》发布以来，全国各省市相继出台地方应急管理条例和应急演练指南，应急预案编制成为各级应急主管部门的常态化工作，应急预案编制和演练实施更加普遍，大型活动应急管理工作得到了全面加强，但在相关工作推进的过程中，也暴露出当前大型活动应急演练存在的一些问题，这些问题制约了大型活动应急管理效能的进一步提升。

（一）演练主体层级单一导致演练效能受限

从当前国内大型活动举办的情况看，除活动规模不断扩大外，活动地点也呈现出多元化趋势。过去大型活动的举办地大多是大中型城市，如今中小型城镇乃至基层乡镇承办的大型活动日渐增加，还出现了一些跨区域举办的大型活动。这一变化在扩大优质文化资源受众范围的同时，也对大型活动应急管理提出了更高的要求，往往需要多地区、多层级应急主管部门共同作为才能确保大型活动安全、顺利进行。但从应急管理实践看，在大型活动应急演练过程中，演练主体层级单一的问题较为突出，不同层级、不同地域的应急主体间缺乏沟通协同，无法实现演练效能对大型活动的全面覆盖。具体来看，当前的应急演练以市、县（区）两级主体为主，国家、省级主体作为不足，基层应急演练主体的培育工作亦未受到重视。

一方面，国家和省级应急演练主体功能发挥不足，全国性、跨区域的大型活动演练比较缺乏。随着当前大型活动的规模不断扩大、影响力不断提升，许多大型活动已不再仅限于某一城市或某一地区，不同地区以主分会场形式联合举办的跨区域大型活动早已屡见不鲜，这些跨地区活动的安全、平稳进行需要多地公安、医疗、应急管理等不同主体的协同保障。此外，某些急难险重突发公共事件仅靠当地应急处突力量往往难以处置，也需要调集多个地区的应急处突和医疗救护力量支援，依靠跨地区应急力量协作完成应急处突任务。但目前各地的应急演练计划大多限制在市、县一级，无法检验和锻炼地区之间的应急协调能力，一旦发生需要不同地区、不同部门应急主体协同应对的突发事件，应急主体间无法及时沟通、形成联动，必然会延误应急处突时机进而造成更大的人员及财产损失。

另一方面，以社区、乡镇为代表的基层演练主体力量薄弱，国务院演练指南中将演练主体级别明确为县级以上，但在应急管理实践中县级公安机关、应急管理部门等应急主体对社区和乡、镇一级的大型活动的管理普遍较为薄弱，大多仍停留在报备审批层面，而未直接参与基层社区大型活动的应急管理指导工作。与之相应的是，基层乡镇以及农村社区存在着大量基层群众自发举行的文娱民俗活动，这些活动参与人数巨大，符合规范性文件对大型活动的定义标准，但其组织者往往并不具备应急管理背景，对于活动中可能出现的突发事件缺乏预见、防范、处置的能力，在缺少上级应急主体指导的情况下难以胜任基层大型活动中的组织、引导、控制等工作。应急演练是提升大型活动组织者、参与者应急能力的有效途径，但当前乡镇、农村社区应急主体力量缺失直接导致应急演练工作无人负责，大型活动组织者的应急能力长期得不到培训提升，为基层社区大型活动的进行埋下了巨大的安全隐患。

（二）重“演”轻“练”现象普遍导致演练与实战脱节

应急演练能够通过对大型活动中潜在风险的情景模拟，检验应急主体的技能水平、明确其应急职责并发现应急预案的不足之处。情景模拟是应急演练功能实现的主要方式，实战性是情景模拟的基本要求，演练组织者应根据实际工作中的情景来设计，而不能凭空捏造、脱离实际。当前大型活动筹备过程中重“演”轻“练”现象仍较为普遍，“剧本化”演练时有发生，应急演练的实战性有待加强。其中，重“演”轻“练”的问题主要发生在应急演练的组织者身上，并集中表现为演练组织者思想认识错位与演练情景编制简单化两方面，在思想认识上，一些地方仅仅将应急演练当作一项行政任务对待，在组织演练过程中重形式而轻内容，缺乏对大型活动中应急演练防范、化解风险功能的重视。在演练内容上，当前大型活动应急演练中情景事件的编制比较简单，大多还停留在对单一类型突发事件的处置上，并未考虑到大型活动实际进行过程中突发风险的复杂性，特别是对可能连锁发生的次生风险缺乏预见，不符合突发事件发生发展的客观规律。还有一些地方的演练情境编制仅仅是套用上级演练预案或对既往案例进行改编适用，而由于时空条件的变化，这些案例与当地实际情况往往大相径庭，导致演练情景与实际不符、演练流程与实战脱节。

“剧本化”演练的问题更多存在于应急演练的参演人员中。一些地方的大型活动应急演练过程中，演练控制人员、应急处突人员、评估人员等事先均已获悉演练的具体流程和应对措施、考核标准，在演练过程中按照预先设定的“剧本”行动，按部就班地完成对突发事件的应急处置。这一“剧本式”的演练，虽然能够明确参演人员的应急职责，起到一定的宣传教育作用，但没有突出突发事件的突发性、紧迫性和复杂性，使应急演练在突发紧急状态下检验应急处突技能水平、完善应急预案不足这两项最重要的功能被削弱，同时也容易使参演人员和应急主管部门错误判断自身应急能力而产生懈怠思想，与应急演练警示应急主体、提升其应急处突能力水平的初衷背道而驰。

（三）演练评估机制薄弱导致演练效能检验失真

演练评估是应急演练的重要环节，具有评价应急主体能力水平、发现应急处突流程潜在问题以及改进应急演练方案等重要作用。虽然当前各级人民政府所制定的应急演练指南中均强调要做好大型活动应急演练的评估工作，但却并未对演练评估作出具体的要求。在应急演练评估过程中，演练指南过于宽泛、模糊的规定直接导致了评估主体不明确、评估内容及标准不明确两类问题的出现，严重影响了应急演练评估结果的真实性和可靠性。

在评估主体方面，现有的演练指南等指导性文件中并未明确规定演练评估主体的准人要求，导致在应急演练评估主体的选择上具有较大的模糊空间。不同地区在应急评估主体的选择上也有所差异，经济发达地区往往具有充足的资金保障和专业化的市场主体力量，因此常倾向于将演练评估工作承包给第三方评估机构和评估技术人员，以政府购买服务的形式获取社会专业力量的支持，而经济较不发达的地区则更多由公安机关负责应急演练的评估工作。从实践情况看，以上两种做法均存在一定不足。对前者而言，还应进一步明确政府在演练评估环节对社会主体专业资质、评估流程的审核监管职责，否则将难以保证评估主体的专业技术水平，进而降低评估结果的可信度。对后者而言，公安机关法定职责并未包含演练评估职能，公安民警大多也不具备专业的演练评估能力，将公安机关作为大型活动应急演练的评估主体既增加了其非警务活动的压力，也无法确保评估流程的专业性与结果的准确性。

在评估内容及标准方面，当前相关指南中虽然规定了演练执行情况、预案合理性与可操作性、指挥人员指挥协调能力、参演人员处置能力、设备装备适用性、演练目标实现情况、成本效益分析等作为演练评估内容，但从具体条文看，现行相关规范缺乏可供评估人员在实务中参考的具体标准，评估标准过于模糊使得评估人员在实际评估过程中不得不根据自身的视听感知进行评估。这种依据视听感知所进行的评估，往往受评估人员的主观影响大，难以保证评估结果的客观性与有效性。

（四）标准化演练规范体系不健全形成演练协同壁垒

自党中央、国务院统一部署“一案三制”建设以来，我国应急规范体系逐步建立，在国家层面出台了《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律和规范性文件，各省也在国家应急演练规范的指导下制定了相应的应急演练指南。如湖南省应急管理厅2011年印发的《生产安全事故应急演练指南》，北京市突发事件应急委员会2011年印发的《北京市突发事件应急演练实施指南》，江西减灾委办公室与安委会办公室2022年印发的《江西省灾害事故应急演练实施指南》等。自2003年“一案三制”建设首次提出以来，经过二十年发展，我国应急管理规范体系无论是在规范层级还是在数量、分布上均有了明显的提升。但从整体上看，当前各地、各部门出台的应急演练指南在制订时缺乏统筹，尚未形成不同地区、不同部门、关联行业间通用的标准化演练规范体系。标准化演练规范体系不健全导致大量同质化演练规范文件的重复制订，造成应急资源和行政资源不必要的浪费，在跨地区、跨部门的应急演练中多种指南的同时存在将使来自不同地区、不同部门的参演人员无所适从，在演练组织机构设置、流程安排等环节造成混乱。

目前，应急演练规范体系在标准化方面的不健全主要包括两个方面。一是演练规范的制订缺乏统筹。国家和地方政府在应急演练行政法规、规章、指南等规范的制订过程中缺乏统筹，不同层级、不同地区政府及同级政府内的不同部门在制订应急演练规范时往往各行其是，在演练流程、组织机构、标准设置、权责分配上存在不同程度的差异。这些差异成为应急管理主体跨层级、跨区域、跨部门协作演练的壁垒，限制了多主体协同演练的实现。二是细分标准尚未健全。在大型活动的应急演练中，往往涉及应急照明、通信、通风、消防等大量专业设备的运用，在大型活动的应急管理中这些设备、产品的质量是否符合标准、安装使用是否正确规范直接关乎应急处突效能的实现，也是应急演练过程中需要重点检验的对象。要想实现对相关应急产品、设备的准确检验，就必须有与之相对应的细分标准作为演练评估的参考。在全国标准信息公共服务平台以“大型活动”“应急演练”等作为关键词进行检索，仅获得与显示系统、气象等相关的四项标准，说明当前我国相关细分标准仍处于缺位状态，尚不能全面覆盖大型活动应急演练需求，亟需应急主管部门牵头各相关部门、行业协会等予以完善。

三、大型活动应急演练机制的完善建议

大型活动当前已成为社会生活的重要组成部分，在丰富人民群众精神生活的同时也对大型活动主管部门的应急管理能力提出了更高要求。针对当前大型活动应急演练中存在的不足，应急主管部门应当从演练主体、演练实施、演练评估、演练规范等四个方面进一步优化，更好提高应急演练的实战效能。

（一）培育多层级、全覆盖的演练主体力量

随着大型活动规模的不断扩大和活动地点的日益多样，过去主要依靠市、县（区）一级主体主导的应急演练活动已无法满足当前大型活动应急管理的需求。在此背景下，要加快推动不同层级应急演练主体的多元、同步发展，进而形成“国家（省）－市－县（区）－社区”多层级、全覆盖的大型活动应急演练力量体系，进一步促进我国大型活动应急管理能力的整体提升。具体看，当前市、县应急主体建设已较为完善，多层级应急演练主体力量的培育应更多关注国家（省）与基层社区两级应急演练主体的建设。

首先，要进一步发挥国家（省）级应急演练主体在跨地区大型活动应急演练中的统筹作用。公安部、应急管理部等国家应急主体以及各省公安厅、应急管理厅等省级应急主体作为跨地区应急演练主体，应充分发挥自身的统筹调度作用，积极协调辖区内跨地区、跨部门联动的大型活动应急演练。对此，一方面可以效仿德国跨州演练项目，定期举办以提升地区间应急协作能力为目标的常态化演练活动；另一方面，也可以通过出台国家（省）级指导性文件对下级部门的应急演练工作提供科学、权威的政策性指导。此外，应重点推动地区间协作机制的建立健全，牵头下辖各级应急主管部门打破在应急信息共享、应急资源调度方面的壁垒，保证大型活动中的突发事件发生后，各相关地区、部门能第一时间完成应急资源整合联动，妥善、高效地处理好突发事件。

其次，要进一步推动乡镇、农村、居民社区等基层社区应急演练主体培育，县级应急主管部门可在同级人民政府的支持下，在城市居民社区和农村社区中依托居委会、村委会等基层自治组织建立基层应急演练队伍，指导制订基层社区应急演练主体招录、培训、管理细则，并由县财政应急专项资金承担基层社区应急演练经费和应急演练人员薪资费用，推动基层社区应急演练力量规范发展。社区应急主体成立后，应发挥好在基层大型活动应急演练中的上传下达作用。对上应当密切关注当地宗教和风俗活动动态，及时发现并向县级应急主管部门上报即将发生的大型活动，统计相关活动的参与人数、活动路线、流程等，请求上级部门派员指导应急演练工作，辅助上级人员排查风险、制定预案。对下则应当积极宣传和引导基层群众参与演练，帮助社区居民提升应急意识与应急技能，在基层大型活动中尽可能减少突发事件造成的人员财产损失。

（二）形成实战导向的情景编制与演练控制机制

应急演练最终应服务于大型活动的应急处置实战，实战性是大型活动应急演练的基本属性。针对当前“重演轻练”“剧本化演练”等与实战化演练要求相背离的情况，应紧紧抓住应急演练过程中情景编制和演练控制两个环节予以完善，使应急演练尽可能贴近大型活动中应急处突的实际需求。

形成实战导向的情景编制机制是提高应急演练实战性的基础。演练情景是根据大型活动过程中突发事件发生发展规律所设计的事件链，也是应急演练活动的逻辑起点，演练情景是否贴近应急处突实际直接决定了后续演练是否具备实战效能，贴近实战的演练情景能够迅速营造紧张的演练氛围，对演练主体提出应急处突挑战，检验特定突发事件发生过程中相关组织和人员的应急处突能力：反之，若演练情景脱离实际，便容易导致应急演练的简单化和剧本化。要形成实战导向的情景编制机制，首先应全面掌握大型活动中可能存在的风险因素，在风险评估的基础上开展演练情景的编制工作。这一环节可按确定风险因子、风险因子权重分析排序、编制演练情景的流程进行。在应急演练计划编制初始阶段，策划组人员应当通过实际调研、梳理过往事故案例等汇总潜在风险源数量、种类等基本信息，对活动现场、活动过程中潜在的风险源进行排查，利用层次分析法、故障树法等分析方法计算出各风险源发生的相对概率和危害程度，确定风险因子清单。在获取风险因子清单后，联系大型活动应急管理专家，通过德尔菲法对大型活动中的风险因子进行权重分析排序，进而得出大型活动中风险因子的权重排序表，将权重排序靠前、发生概率大、风险危害高的风险源按照大型活动发生发展规律编人演练情景。确保演练情景关注大型活动中的关键事项，将有限的演练资源集中于高危风险的模拟处置中，在不增加应急资源投入的情况下通过强化应急演练的针对性来提高应急演练效能。

实战导向的演练情景编制完成后，下一步需要形成以脚本信息注入展开的演练控制机制，进一步推动应急演练控制机制向实战导向转变，演练控制是应急演练过程中，控制组人员根据演练控制手册要求，在不同时间节点对参演人员发布事件信息或指令，引导情景事件按演练计划发展，避免演练偏离原定情景路线的活动。在过去的大型活动应急演练中，一些地方的演练控制更多是依据演练控制手册进行的机械式引导，演练流程按部就班而忽视了风险事件实际发生时的突发性与不确定性，导致“剧本式”演练的出现。与之相反，实战导向的演练控制机制通过注人演练脚本信息实现，脚本信息是演练情景事件的启动信号，不同脚本信息所引发的情景事件各不相同，具有较大的随机性。脚本信息既可以通过传统的无线电、广播形式、书面文本等方式注入，也可通过电话、传真、互联网等方式实现。其注入不依固定顺序，大大增强了演练情景事件的突发性和不确定性，能够弥补“剧本式”演练的不足，使演练更加符合大型活动中突发事件的发生发展规律。在演练过程中，由演练控制组人员根据控制手册要求在演练过程中随机选定注入方式、事件内容向参演人员发布情景信息，模拟突发事件处置过程中可能出现的各种变化及其他衍生事故，不断推动和引导参演人员根据控制组发布的情景信息灵活应变，根据现场实际情况作出应对决策并进行有效处置，直至突发事件完全处结。在应急演练控制机制中，借助情景信息的导人推动突发事件不断发展，能够模拟应急处突现场各风险因素交织、衍生事件多发、突发性强等特点，在拟真化的演练情景中更好锤炼参演人员在突发事件中的应急处突能力，

（三）构建主体专业化、内容精确化的演练评估机制

演练评估是检验应急演练效能的重要环节，科学规范的应急演练评估机制需兼顾演练评估主体与评估内容的同步完善。在评估主体方面，应当尽快厘清应急演练评估环节中，应急主管部门与专业社会力量的关系，明确演练评估中专业社会力量评估为主、应急主管部门监管为辅的职能定位。由应急主管部门对相关组织、企业和个人参与应急演练评估的资质认定、选任聘用等作出明确规定，在此基础上由大型活动组织方聘请符合准人标准的专业社会评估机构或专家负责应急演练过程中各项数据的评估工作，由公安机关等应急管理部门负责审核相关评估机构的资质并提高准入门槛，政企联动共同提高演练评估效能。

在评估内容方面，应当设置更加具体精确、更具指导性和实操性的评估指标，力求相关指标覆盖全面、科学合理。评估指标应便于评估人员客观地进行记录分析，以帮助评估人员在消除主观感受对演练评估结果的影响，最大限度保证演练评估结果的客观性、准确性，对应急演练起到反馈指导作用。具体评估指标可使用三级指标评估量表指示，将评估指标分为主因素层、因素层和要素层三级，主因素层以应急演练的前中后流程阶段为划分依据，因素层以各阶段应急演练的策划、实施等细分任务为划分依据，要素层则以各任务中参演人员的具体表现为划分依据。在构建起覆盖全面、内容科学的应急演练评估指标体系后，应进一步制定与评估指标相对应的评估参考标准，由现场评估人员、参演人员、演练领导小组依照参考标准分别对大型活动应急演练各流程要素的实现情况进行综合评估，按权重加权计算后计入评估量表，形成演练评估意见。

（四）健全标准化的应急演练规范体系

针对当前国内应急演练规范体系标准化建设不足的问题，应当同时抓好标准建设的大小两个方面。大方面即法律法规与部门规章、意见等指导性文件的标准化制订；小方面则是应急演练领域的细分标准设置。在统筹指导文件标准化制订方面，应由国家应急主管部门牵头，组织应急领域的专家学者研究制定应急演练的基础性、通用性标准，对大型活动应急演练的组织机构、实施流程等基础要素进行规定，并在《国家突发公共事件总体应急预案》《突发事件应急演练指南》等全国性规范文件中予以体现，作为各省、市制定地方性法规和应急演练标准的基础。同时应允许各地在此基础上，根据本地区大型活动应急演练的实际情况进行灵活改编，形成可供所辖各地区、各部门应急主体共同遵循的演练指导规范，进而打通不同层级、地区、部门应急管理主体间的演练协同壁垒，在跨区域、跨层级应急演练中最大限度保障演练活动的灵活、流畅运转。

应急演练设备、产品标准的制订与一般行业标准不同，其中既需要应急设备、产品等相关行业内部人员的专业知识支持，还需要应急管理主体的严格行政监管，应当由应急主管部门牵头，组织领域内专家、相关设备和产品的生产厂家在充分研判和广泛征求意见的基础上共同制定。在完成应急演练设备、产品等细分标准制订工作后，应当推动应急演练细分标准与应急演练法律规范、指导性文件的有效衔接，将与大型活动应急演练相关的细分标准吸收进现行法律规范性文件当中，实现应急演练标准化规范体系大小两个方面的紧密结合。对此可以参照美国《国土安全演练与评估计划》做法，以附录的形式将应急演练过程中所涉及的应急设备、应急产品标准以表格或清单的形式吸收进法律规范性文件中。将相关标准对应急设备、产品在质量参数、配置安装、规范使用以及维护保养等方面的要求，在应急演练指南中予以体现，在演练培训、演练实施和演练评估等环节中予以落实，进一步提高应急演练各流程的专业化、规范化水平。

四、结语

大型活动是城市乃至国家对外展示形象的名片，做好大型活动应急演练工作具有其重要意义。需要注意的是，大型活动应急演练机制的构建和完善是一个长期的过程，未来还需要相关领域学者与各级应急管理主体久久为功，根据不同时期大型活动的变化趋势以及突发事件的发生发展特点不断优化，才能从根本上保证大型活动应急演练机制长期有效，确保各类大型活动的安全、有序进行，更好满足人民群众日益增长的精神文化需求。

责任编辑：张艳