推进乡村协商民主的现实困境及其破解对策

〔摘要〕 协商民主在解决基层社会矛盾方面具有良好的适用性，是优化基层治理的重要途径。将协商民主嵌入基层治理，不仅能促进乡村治理机制不断完善，而且能推动基层民主政治向前发展。近年来，协商民主虽然在乡村治理中发挥了显著的作用，但仍面临着一些困境，如协商议题离散、村集体权益被弱化、重形式轻内容、监督作用受限等，迫切需要在健全协商民主体系、培育高素质协商主体、建设协商治理平台、完善协商治理机制等方面下功夫，力促乡村治理能力与治理体系现代化早日达至。

〔关键词〕 协商民主；乡村治理；乡村全面振兴；基层治理创新

〔中图分类号〕D422.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2024）05-0071-05

党的二十大报告指出，要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督〔1〕。协商民主作为全过程人民民主的重要表现形式，近年来在乡村治理中发挥了积极作用，有力保障了人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。同时也要看到，在乡村治理过程中协商民主的有效运行还面临着一些困境，需要进一步激发广大人民群众参与基层公共事务的热情，充分运用协商民主的制度优势，促使自上而下的乡村全面振兴政策供给与乡村治理内生需求融为一体，形成基层治理新动能。

一、协商民主促进乡村治理的内在机理

协商民主“既是乡村治理的重要内容，也是实现治理有效的关键路径”〔2〕。在乡村治理新时代，高效地将协商民主嵌入基层治理，既是新时代发展的要求，也是推动我国民主政治建设的重要内容，更是扩大公民参与基层公共事务、保障村民有序表达利益诉求的重要路径。

（一）协商民主以接地气的议题促进乡村治理机制不断完善

基层治理现代化既需要加强农村经济建设，确保农民安居乐业，也需要激发广大农民参与村庄事务的积极性，推动基层民主建设不断取得新成效。第一，基层协商民主可以规范基层选举程序，与选举民主聚合实现功能互补。经济发展多元化必然带来利益多元化，不同利益关系容易产生冲突和矛盾，特别是在确定基层选举候选人时，通过广泛酝酿、综合思考、通盘权衡后再确定的候选人更适合做基层组织的带头人，因此，协商民主运行机制在基层民主选举中可以发挥重要的协调、润滑作用。第二，基层协商民主可以提升基层自治水平。通过协商解决身边的事项，既有利于保证村民参与机会均等，还可以拓宽村民的利益表达渠道，更有助于培养村民民主权利意识及增强参与获得感。如在按照农村“三变”改革（即资源变资产、资金变股金、农民变股东）要求对集体资产进行核算过程中，多地采取公开+讨论的办法，对所有核算方案及细则进行公示，村内任何居民都可以提出不同意见与看法，可以相互争论，使最终形成的方案更加公平公正。第三，基层协商民主可以营造健康向善的乡风文明氛围。基层协商民主不仅可以实现广大村民最直接、最现实的民主诉求，而且能够通过协商有效化解农村社会矛盾，就近就地心平气和地解决农民身边事，对于构建和谐的乡风文明社会、开创农村民主建设新范式具有重要的现实意义。

（二）协商民主以其独特的运行机制推动基层民主政治向前发展

协商民主嵌入基层治理的独特优势在于具有“顶天立地”的特性。一方面，可以通过民主讨论、协商议题等方式将国家惠农支农助农政策精准地传递到基层；另一方面，可以通过“坝坝会”等讨论形式将老百姓的真实诉求表达出来，为国家进行下一步政策输出创造条件。具体而言，其独特的运行优势主要包括：一是协商民主主体趋于多元化。我国的协商民主发展有着悠久的历史。改革开放以来，随着我国经济社会的发展尤其是农村改革的不断深化，经济利益多元化促使主体表达差异化，基层协商民主主体在此背景下整体呈现出多样化、多层次等特征，表现为由单一的参与主体向社会各阶层共同参与演进。二是协商民主客体走向多域化。协商民主的领域十分广泛，凡是涉及人民共同关心和利益相关的议题，都可运用协商民主的方式进行集思广益。在我国农村，“村民通过民主决策决定涉及集体资产、土地、公共设施以及村委会政策等事项；民主管理面向协商民主的组织和制度等多方面进行自我管理；民主监督则是对包括协商民主本身等参与者、运行程序和议事范围的监督”〔3〕。三是协商民主机制日趋成熟化。协商民主与选举民主都是人民充分表达自己意愿的有效路径，协商民主的多层次发展促使全社会逐渐形成协商民主氛围：在中央层面，现已形成较为成熟的中国人民政治协商会议制度，是中国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式；在乡镇、街道、村庄及社区等基层社会领域实践了不同的协商民主形式，群众可以通过人大代表、政协组织和村民（居民）自治委员会等多种渠道表达诉求。四是协商民主的落脚点是为了增进农民的民主权益。对参与主体而言，实施协商民主可以充分保障参与者的各项权益；对社会治理而言，协商民主有效缓解了人民内部矛盾，有利于建设现代化治理体系。由此可见，农村基层协商民主“是中国民主政治在农村的具体落实和生动体现，是民主政治发展的迫切需要，也是农村民主政治发展的必然结果，是符合中国农村实际情况的重要民主形式”〔4〕。

二、新时代推进乡村协商民主的现实困境

基层治理过程中广泛运用协商民主机制，既是提高村民政治参与能力的必要手段，也是推动农村民主政治发展的必然要求，对于实现乡村治理体系与乡村治理能力现代化至关重要。在推动乡村全面振兴具体实践中，基层协商民主发挥了显著的作用，但仍面临着一些困境。

（一）利益多元化易导致协商议题的离散

吸引村民参与基层协商的一个重要因素是协商议题与自身利益紧密相关。如果协商议题与村民之间有强相关的物质利益关系，村民直接参与的广度和深度就越明显，反之，如果相关协商议题与村民的利益关联性不强，则可能导致村民对协商民主的消极应对，使得协商民主机制在推动社会治理过程中难以发挥有效作用。调研发现，有相当一部分农村没有经营性收入，集体资产的缺失使得村民对集体利益的关注普遍持漠视的态度，加之村民之间的社会经济状况存在差异，导致人们对公共利益乃至基层公共事务的认知也截然不同，由此形成不同的基层治理理念和行为规范。虽然村民们同处农村大环境，利益多元化使得村级协商民主难以凝聚中心议题，即便形成了协商民主议题，利益的弱相关性使得参与群体很难在较短时间内形成效果明显的协商结果，太多的时间与精力淹没于无休止的争论之中，加剧了基层公共事务处置的离散可能。

（二）重私利轻公益倾向导致村集体权益被弱化

在基层协商民主实践过程中，不少村民倾向于注重当前利益，而忽略集体长远利益，有的地方出现了利用协商的合法程序损害公共利益的情形，甚至有部分村庄违反规定简化了管理程序、弱化了集体利益、虚化了集体股权。如有一些村庄在“三变”改革过程中对集体资金进行清资时，村基层组织在政策理解和宣传上不到位，按照村民的意见“一人一股”，将全部股金量化到村民身上。这种“不设集体股，一人一股，按人平均”的股权量化办法，实质上属于虚化集体股权的操作模式，易导致村集体权益在民主协商过程中因“程序化的协商”而被弱化，离散了村民与村集体未来发展的关系。

（三）个别地方存在重形式轻内容现象

近年来，各地在推进协商治理实践过程中，结合地方实际形成了一些有影响力的经验模式，提升了基层治理的实效。同时也要看到，一些地方在学习先进模式过程中，不顾及本地经济发展、风土人情、区域特点及历史传统等实际情况，存在牵强套用先进模式的情形。我国幅员辽阔，各地农村资源禀赋各有不同，治理机制创新理应具有多样性，各地在将协商民主政策运用于基层民主建设时应注重实际运行效果，而不是照搬所谓的“先进模式”，更不能因刻意追求自己的独特模式而让基层协商民主空转。协商民主在基层之所以具有强大的生命力，主要缘由在于其运转的核心始终围绕农村发展的民生大事，使不同利益主体平等参与、各抒己见，促进各自利益最大化。然而，一些地方在将协商民主机制嵌入基层治理过程中，存在协商程序不够完善等情形，特别是在村“两委”与村务监督委员会合议、村组干部和党员商议等环节，存在群众参与数量太少、参与广度狭窄、参与深度有限等瑕疵。因此，良好的协商机制需要注重实际运转效果，重实效才能达到通过协商民主解决农村社会矛盾的目的。

（四）协商民主监督作用受限

程序完善是民主监督的重要组成部分，有效的协商民主体系是由健全的协商程序所构成的。近年来，村干部微腐败现象逐渐进入人们视野，对基层协商民主的发展产生了一定的负面影响，究其缘由，对“村权”缺乏有效监督是微腐败产生的重要源头。近年来，随着乡村全面振兴战略的逐步推进，群众的公共需求日益增加，而与之相对应的系列制度建设却未能完全跟上，使得基层治理实效因欠缺民主监督而打了折扣。比如，有的村落在对集体资产进行清产核资时，将主要工作交给乡镇农委会、农经站来完成，村民代表参与的广度和深度均不足，普通百姓更是对具体过程了解甚少，导致村民对村集体资产的来源及数量存在一定的争议，进而严重影响农村后续改革顺利推进。应当说，制度建设是推进民主监督的根本保障和重要条件，有效的乡村治理需要借助协商民主制度和工作程序来加强监督，推进协商民主体制化、多层化、制度化发展。协商民主是涉及民生利益的大事，协商民主组织者应通过完善农村基层协商民主监督机制，将农村基层协商民主开展情况作为村务监督委员会的监督内容，并畅通村民监督渠道，汇聚起各方主体监督合力，确保基层治理取得实效。

三、破解困境的对策建议

协商民主作为推进基层民主政治建设的重要抓手，是乡村治理的基础平台，相关组织者在推动乡村全面振兴过程中，需要挖掘协商民主参与基层治理的契合因子，力促乡村治理能力与乡村治理体系走向现代化。

（一）以党建为引领健全基层协商民主体系

党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，关键在党”〔1〕。新时代乡村治理，需要强化党建引领，将党的领导贯穿基层协商民主工作全过程，通过协商民主的方式处理基层公共事务，探索全过程人民民主的基层实践机制，即“通过政党引领、民意融入、多元参与和有效监督等结构性要素的运转来支撑和实现人民当家作主”〔5〕。基层党组织有深厚的群众基础、严格的组织系统和强大的领导力，是聚集各种乡村治理力量的组织保证，在基层协商治理的诸多环节，基层党组织要发挥战斗堡垒作用，为实现协商治理规范化和常态化提供组织保障。

基层协商民主体系并非由基层党组织单维度构成，需要构建以自治为主体、法治为保障、德治为基础的综合体系。村民自治有利于提升村民积极性，让村民参与涉及自身利益的相关议题，通过协商调和实现自身利益。基层协商治理需要在法治框架下进行，因为村民自治有多个参与主体，参与自治的村民文化素质差异较大，彼此的诸多利益取向达成共识面临着诸多困难。为了规避“多数人的暴力”，法治便成为保障协商民主发展的必要条件，将法治引入基层协商民主可以解决村民自治实践中的一些不确定性风险。在新时代基层协商治理过程中，还需注重挖掘优秀传统文化的合理内核，努力将乡贤文化与家风建设培育为基层协商民主的道德感化力量，因为“德治是将积极的道德影响政治的作用方向和方式，同时，道德也规范着社会成员的社会行为”〔6〕15-16。在基层协商民主实践中，应以德治助推农村思想道德建设向集体理性回归，努力探寻利益实现与道德约束的契合路径。

（二）培育具有较高素质的协商主体

首先，培育村民的自治能力。村民是基层协商民主的当然参与主体，由于各地经济发展不一，教育资源参差不齐，村民个体发展存在巨大差异。因此，推动基层协商民主建设的首要环节是加强形式多样的宣传教育，通过对村民进行党的农村政策、协商民主方式、焦点议题梳理等方面知识的宣传，逐渐提高村民的参与意识，使其能够正确理解国家政策并提出自己的诉求，从而避免不稳定的短期利益和过于个人化的要求，促使村民的自治意识得以提升，逐渐拥有独立的理性判断能力。

其次，构建“中间人”的桥梁作用。在乡村治理实践中，基层干部与广大群众之间的关系是否畅通，事关基层治理效能的实现程度。党的基层组织作为乡村治理的“主心骨”，扮演着思想引领者、发展带头者、组织协调者、权力监督者等重要角色，是保障农村社会治理有序的组织保障。基层党组织在基层协商民主实践中发挥着重要的引领作用，但并不意味着其可以决定村庄的一切事务，村民可以根据自身需要和实际情况自主协商决定村庄事务，二者作为乡村治理实践的内生主体，加强彼此之间的信任与沟通十分必要。在基层协商治理过程中如果二者之间存在信息阻隔，势必导致基层党组织难以真正听到村民诉求，而村民又不知晓国家的相关政策，最终影响公共利益的实现。因此，要加强作为实现基层协商民主重要桥梁的“中间人”培育，使其既能将基层党组织的提议以通俗的语言和方式传达给村民，又能及时准确地表达村民的合理诉求，高效率促进农村社会协商治理。

再次，明晰组织者的角色边界。基层协商民主的组织实施离不开乡村能人的牵线搭桥，但乡村能人的主张不能凌驾于村民之上。为了有效促进协商民主活动开展，对协商民主组织者的职权职责进行划分显得十分必要，应明确界定组织者的权力范围，以便于组织者和村民建立长久有效的联系，促进协商议题的民主决策，进而达到协商民主的积极效果，维护村民与村集体的长远利益。

（三）建设可持续发展的协商治理平台

首先，在充分吸纳民意的基础上进行协商对话。党的二十大报告指出，要“健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展”〔1〕。农民作为乡村改革与建设的主体力量，其建议具有强烈的内生发展意愿。当今基层治理应充分尊重农民的发展需求，通过建设具有高度协商性的乡村共治平台，及时采纳村民的合理意见，在协商的基础上集思广益，使党委、政府真切了解群众的急难愁盼，加快解决实际民生问题，着力提升协商成果转化的水平。

其次，进一步优化自治结构。发轫于20世纪90年代末期的温岭“民主恳谈会”，开创性地将协商民主与基层社会治理相结合，随后各地形成了特色各异的基层协商民主形式，各地的治理创新探索有力地推动了我国基层协商民主的发展。同时也要看到，有些地方不顾实际情况盲目套用成功模式，影响了基层治理的实效。因此，在乡村治理新时代，各地应优化自治结构，努力探寻适合自身的基层治理模式，形成有利于当地可持续发展的一系列程序模式，以协商民主推动村民自治多样性、灵活性发展。比如，成都市D县在“三变”改革过程中，多数行政村纷纷成立了名副其实的集体经济组织，通过设立理事会、监事会、社员代表大会等组织架构，推动基层自治管理程序逐步走向规范。

再次，建立公平公正的透明信息栏。村民知情权是确保协商民主良好进行的重要条件，有利于保障村民自治的真实性和有效性。网络信息服务平台在信息保存、通知传递、快速便捷等方面比传统信息公开方式更为高效，村民通过网络信息服务平台上的信息栏可以在第一时间了解村级事务，如可以通过微信群在手机上查看村务、党务、财务情况及低保评定、政策补贴等，极大地保障了群众的知情权、参与权、监督权，提高了群众的满意度和获得感。同时，组织者也可以通过网络信息服务平台信息栏上的留言及问卷调查，及时掌握和了解村民的思想动态和生产生活情况，实事求是、力所能及地为群众解决实际困难，为协同共治创造和谐的氛围，推动协商民主与村民自治的融合发展。

（四）完善持续高效的协商治理机制

首先，加强制度建设为推进基层协商民主提供保障。协商民主是涉及民生利益的大事，协商民主组织者应注重基层协商制度建设，通过逐步完善协商计划、集体确定协商议题、科学遴选协商代表、及时反馈协商结果等工作机制，促进基层议事规则走向科学规范，确保基层群众获得看得见、摸得着的协商绩效，推动基层协商民主走向体制化、多层化、制度化。在实践中，应努力做到以协商思维解决基层治理难题，为广大村民探索新型民主实践形式提供制度保障，助推协商民主与选举民主的有机融合。

其次，加强民主协商推动乡村治理科学决策。以民主的方式实现善治，推进乡村治理体系和治理能力现代化，是推动中国式农业农村现代化的重要抓手和动力引擎，也是推进乡村全面振兴的核心内容和重要路径。新时代乡村治理创新的主要着力点，在于如何确保村民通过协商的方式参与到基层事务的科学决策之中。广泛协商、多个主体、工具运用、结果计算和多重保障等都是科学决策的具体要求，其中多维度的民主协商是确保基层决策科学的前提与基础。乡村治理难题的有效解决，需要通过集思广益以获取科学决策的理性思维，这既符合村民的利益诉求，也有利于减少决策结果的推进阻力，为有效解决基层治理过程中的矛盾与纠纷提供有效途径。

再次，加强民主监督提高治理效能。有效的乡村治理需要借助协商民主制度和工作程序来加强监督。在协商民主推动村民自治过程中，监督反馈机制缺乏是影响治理效能的重要原因，因此，在探索协商民主契合基层治理路径时，健全监督反馈工作机制是非常重要的环节。近年来一些农村在“三变”改革过程中充分发挥理事会、监事会、社员代表大会的独特作用，加强了对村集体投资方向的监督，有效促进了集体资产的保值增值。在当前乡村治理实践中，一方面应通过完善农村基层协商民主监督机制，将农村基层协商民主开展情况作为村务监督委员会的重要工作内容，畅通村民监督渠道，汇聚起各方主体监督合力，以确保基层治理取得实效。另一方面，应建立健全内部利益制衡机制，使村民能及时知晓协商议题处理的进展及结果，对村集体的发展拥有决定权，同时对村干部的侵占行为有明确的防范措施，以促进农村民主政治的健康发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2022-10-26（01）.

〔2〕王永香，李忠鹏.中国农村基层协商民主制度变迁研究〔J〕.求实，2024（02）：18-31.

〔3〕陈家刚.社会主义协商民主制度建设的重点与路径〔J〕.党政研究，2017（04）：15-17.

〔4〕宋连胜.农村基层协商民主的时代价值〔J〕.理论探讨，2016（06）：23-24.

〔5〕范红福.全过程人民民主的实践形态与运行机制〔J〕.天津行政学院学报，2022（05）：11-19.

〔6〕王浦劬.政治学基础〔M〕.北京：北京大学出版社，2014.

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