让政协成为探索“协商民主”的主角

王克己

每年3月，两会都是大陆民众关注的热点，政协会议也备受瞩目。有人概括全国政协委员在构成上有“三多”：老板多、明星多、冠军多，随之而来的是各种“雷人提案”和“奇葩言论”，一些委员的参政议政能力受到质疑。此外，随着反腐力度的加大，一些地方政协成为官员落马的重灾区。

基于种种负面新闻不时见诸报端，有人把政协称为“政治花瓶”，还有学者甚至建议撤销政协，认为根据中国《宪法》，政协既无代表普遍民意之责，又无为国立法之权，人大的职能完全涵盖了政协的职能，政协没有继续存在的必要。

然而，大陆著名党建理论专家、中央党校党建教研部主任王长江教授并不这样看，从2012年起，他连续五年担任全国政协委员。在他看来，政协现在处境有时会显得有点尴尬，是因为没有给它定好位，“明确政协职能，充分发挥政协的作用，是我国协商民主有序发展的一条最现实的路径。”

他在接受《凤凰周刊》采访时提出，推动国家治理体系和治理能力现代化的目标已经确立，只有挖掘现存基本制度的潜能，才能够最大化地抓住机遇、避开风险。“完全可以期待政协在协商民主的探索中成为主角，发挥更大的作用”。

政协问题的根本在于定位不明

记者：从政协委员的身份来看，他们主要由哪些人构成？

王长江：近年来，许多腐败分子从各级政协副主席的位置上被拿下，这种现象有一定的制度因素。我参加政协之后，发现政协里面虽然人员构成复杂，但数量大的主要是三部分人：

一是退居二线的官员。比如有些官员岁数过了，但还没获得该享有的待遇，进政协可以解决待遇问题。如果他过去是一个正部级官员，那就让他当全国政协副主席，享受副国级待遇；如果过去他是正局级，那就让他做地方政协委员，可以干到63岁退休。

二是各个行业的佼佼者。因为在某个行业做得非常出色，有一定的社会影响力，政协就会把他吸收进来。所以，政协里面的演员、歌手、体育明星特别多，道理就在这儿。一个文工团只有几百号人，但可能有好几个都被吸收到政协里来。

三是在学界较有名气的学者。因为研究某个领域的学问，获得了比较高的学术地位，有了进入政协的资格，就跟过去的名士差不多。从这个角度来说，现在的政协承续了过去政协的一些传统。这部分人研究的问题涉及到方方面面，他们进入政协之后，能够建言献策，使得政协有一种咨询的功能。

记者：这三类人在政协会议上的表现是否差异巨大？

王长江：没错，因为他们的水平参差不齐。学者们可以提出一些治国理政的建议。虽然由于我们的政治运行有很多非正式规则，学者们提出的建议有时难免带有书生气，但总体来说，他们还是在为整个国家的建设作正向思考，在自己所属的领域，说话还是内行的、有分量的。

一些退居二线的官员，由于过去长期从事某项工作而在提建议方面有专长、有见地。但也有些人热心于视察、调研或者拉关系、走门子，或者热衷于参加一些文体活动。

还有一些人，因为专业所限，缺乏参政议政的能力，很难对国家大局说出什么东西。在他们那里，“政协委员”说白了就是一种荣誉。由于这些年政协对委员有提案的要求，结果使这些人很为难。即使在全国政协会议中，也会有一些雷人提案，很多提案都是这些人提的。有的明星，虽然在本行业十分耀眼，但很多都是从小开始接受专业训练，连系统、完整的国民教育都未完成。如果要他们从全国的角度去思考政治问题、给公权力运行提建议，也确实太难为他们了。

记者：可见，政协委员的结构存在不少问题，你认为该如何改进？学者葛剑雄说，明星委员完全是“花瓶”，他们参加政协能够起到统战作用就行了，只需要给他们一个政协委员的名誉就够了。如果有什么重大庆典，可以请明星们来参加，但平时参政议政就别叫他们了。

王长江：我认为，如果真的要让政协发挥作用，首先要解决的还不是它的构成问题，而是政协的定位问题。如果还是把政协定位为一个统战组织，那么当然需要吸收明星加入，至于他们有没有参政议政的水平并不重要，因为统战没有这方面的要求。

关于政协定位，在毛泽东看来，即使被称为最高权力机关的人民代表大会，也没有决策权。他说过，全国只能有一个政治设计院，就是党中央政治局，不能有两个政治设计院。邓小平后来也说过，政协就是人民团体，不是权力组织。应该承认，政协的这种定位和他们当时对体制的设计是合拍的。在计划经济的大框架下，政协也不可能起到什么作用，能够存在就不错了。

但现在时代变了，要走一条有中国特色的社会主义民主政治的道路，需要把协商民主和选举民主并列，让协商民主成为中国特色社会主义民主的重要形式。

选举民主是协商民主的前提

记者：我们该如何看待协商民主和选举民主的所谓并列关系？

王长江：首先选举民主是所有民主制度都有的，是我们必须去推进的。我们想把民主做得更好一些，觉得光有选举民主还不够，还要加上一个协商民主，这是中国特色。选举民主和协商民主都是很重要的形式，完全可以并列。

但是，有时我们对问题的认识是混乱的。由于强调协商民主，有人就说，协商民主可以取代选举民主；还有人说，今后中国可以设计一种以协商民主为主、选举民主为辅的政治模式。我认为这两种说法都有问题。因为，即便协商民主的地位再高，我们再重视它，它也只能是选举民主的一个补充，任何时候都是如此。为什么？因为选举民主讲的是授权，而协商民主讲的是授权以后怎么办，两者是完全不一样的。

如果“权力是谁给的”的问题没解决，何来后来的“怎样民主地使用权力”的问题？只有先经过选举民主，解决了民主授权的问题，后面的协商民主才能发挥更大的作用。形象地说，选举民主是前面的一个“1”，协商民主是后面的一大堆“0”，如果没有前面的“1”，后面画再多的“0”也没有用。

记者：你所理解的协商民主是怎样的？

王长江：协商民主是许多长期实行民主政治的国家在探索的制度形式。我们知道，长期以来，西方比较关注的是授权民主，即选举民主。在我看来，选举民主和协商民主的最大区别就在于，选举民主讲的是人们通过选举的方式把公权力交给少数人，由他们来完成整个行使公权力的过程；协商民主讲的则是，人们发现，如果把所有的问题都交给少数人来决定，往往不但问题解决不好，还有危险，人们应当直接参与到一些重大问题的解决中去，这种参与就叫“协商民主”。我们说协商民主是对选举民主的补充，就是这个意思。选举民主有缺陷，需要用协商民主来弥补这个缺陷。

“民主协商”这个词我们很早就有了，因此，我们搞协商民主有自己的优势。当然，我们也要看到，从本意而言，协商民主主张人们对政策问题进行协商，而不是都交给选出来的人去决定，带有直接民主的性质，但我们的协商还主要是政府主导的。一是制度化不够，二是还有很多空白点，从主张到现实还有相当远的路要走。

记者：那么，你认为协商民主的制度体系该如何设计？

王长江：在过去苏联模式和计划经济体制下，别说政协，就连人大也发挥不了什么决策作用，现在我们要实现国家治理现代化，所以需要合理的制度设计。我们现在也越来越清楚地认识到，在任何民主制度当中，很重要的一条原则是分权，决策权、执行权、监督权不能由一个人或一个机构来担当，否则，权力的运行就是不科学的、不受节制的，也是不健康的。权力运行会出现紊乱，导致权力滥用和腐败丛生。

在分权的理念下来思考政协的作用，恐怕就会得出和过去不一样的结论。我们过去害怕把权力分给其他机构，以为这等同于削弱了党的领导。现在，如果我们承认党领导下的公权力也需要分权，那么，在这种分权模式中，怎么给政协定位，这恐怕是一个需要认真思考的问题。

在2014年的全国政协会议上，我曾提过一个方案——我们不搞西方的“三权分立”，但可以把咨询权、决策权、执行权和监督权相对分开。主管咨询的部门，就做好咨询工作，给决策者提供各种各样的咨询服务，比如给决策者同时提供几套方案，再由决策者来做选择。决策之后，就可以由执行机构去执行，而这个执行机构又会受到监督机构的监督。如果我们能做这样的分割，让各个部门都有自己不同的位置，各司其职就好了。

有人会说，政协不是权力机关，不能做决策。但是，政协可以为决策者提供咨询。我们可以把主要的咨询权交给政协，让政协提出解决问题的方案。比如，我们现在推进改革需要进行顶层设计，那就可以请政协从全局的角度来做这件事情，对每个问题都至少拿出三套方案，供决策者选择。我们过去做决策，有时候一拍脑袋就决定了，一句话多少亿就下去了，没有经过认真咨询、调研，带来一大堆后遗症，这怎么能行呢？对于任何一个关系国家发展的重大问题，我们必须要有多个解决方案，还要有预案，现在能不能考虑让政协在这方面起作用？

我们既然要搞协商民主，还把它放在这么重要的位置上，如果不给政协明确的职能，受到影响的就不会只是政协，弄不好还会造成人们对我们整个制度的质疑。这一点，特别需要认真对待。

政协应更关注政治协商

记者：在理想的协商民主里，政协可以发挥怎样的作用？政协委员不是人民选出来的，他们参与协商有没有合法性不足的问题？

王长江：协商民主的概念比较大。在我国，协商民主如果真的发展起来，会涉及方方面面的问题，如政府内部的协商、政府和社会的协商、社会内部的协商、政党之间的协商、执政党和民主党派的协商，等等。从这个角度讲，政协只是可以发展和挖掘的协商平台之一。

但和其他平台不同，这个平台是实实在在存在的，是有历史沉淀和积累的。它已经先走了一步，在今天发展协商民主的大环境下，可以发挥更大的作用。简单地说，如果民主发展有两条路，一条是体制内的，在现有的制度框架内有序发展；另一条是体制外的，需要突破基本制度本身，是一种无序的发展。而且，由于无序发展成本过高，有序发展就成为首选。那么，充分发挥政协的作用，就是我国协商民主有序发展的一条最现实的路径。

至于说政协成员不是选出来的，那没关系，英国上院的议员也不是普选选出的，香港的太平绅士也没通过选举。况且，正因如此，政协才无法充当权力机关。只是要保证他们大多数是社会精英，是人们普遍认可的智者，能代表社会的良心，体现对国家和民族的担当。

记者：刚才你提到，可以考虑把一部分咨询权交给政协，但其实政府本身就有很多咨询机构，即官方智库，比如国务院参事室，他们是专业研究问题并提出对策的。而全国的政协委员，绝大多数都不是全职的，平时也不会把全部时间都用来研究国政问题，那政协怎么能胜任这个咨询工作呢？

王长江：要回答这个问题，首先要回答政协的协商，是什么协商？其实应当主要是政治协商。我们现在的协商，绝大多数都不是政治协商，而是对策协商、行政协商。“政协”的全称是“全国政治协商会议”，它的主要任务不应只是在政府做完一个决策之后，来论证它的正确性或者建议怎么使它得到更好的执行。

特别是在改革时代，政协要研究的，是整个政治大的架构格局，如党和政府怎么融通？政府和老百姓怎么融通？国家和社会怎么融通？怎样建立一个科学的政治运行系统和公权力运行系统？政协应该考虑的是这些问题。但是，这些问题现在恰恰没有成为政协的主要议题。政协现在关注的问题，多数是执行范畴的，就是看一个政策执行过程中，会出现什么问题，怎样落实决策。这其实属于行政协商和更低层次的事务性协商，政协应该更多关注政治协商。

可能有人会说，政协既然要掌握咨询权，也算是掌握了一种权力，那政协就成为权力机关了。因此，应该把现在的政协改造成一个权力机关，“两院制”的提议便由此而来。能不能把政协变成一个参议院？说到参议院或上院，英国的上议院是最具有代表性的。它由贵族组成，而这些贵族是由英王任命的。但是，毛泽东和邓小平都说过，政协不是权力机关，所以，在很多人看来，如果我们不突破这一点，那政协就无法成为行使权力的组织。

依我之见，可以先放下这个很难的问题，来思考另一个问题：尽管政协不是权力机关，它可不可以也能履行这些职责？我觉得也是可以的。我们现在讲国家治理现代化，政府要变成有限政府，职能应该受到限制。这意味着，政府不再是行使公权力的唯一主体。在现代国家治理理念下，许多过去被管理的对象，也纷纷成为国家治理的主体，行使公权力的主体应该是多元化的。这些主体中，也包括社会组织。

过去很多由政府做的事情，有相当一部分可以交给社会组织来做，等于过去是政府自己行使这些权力，而现在则是花钱购买社会组织提供的服务。那能否设想一下，政府把咨询权完全委托给全国政治协商会议这个巨大的社会组织，让它来承担咨询工作，而政府只需要“购买”它的咨询服务就行了。如此一来，政协是作为一个社会组织履行了一部分权力机关的职能。我们能不能从这个角度让政协起作用、扩展政协的功能？

落实民主党派的监督职能

记者：政协里还有很多民主党派，你怎么评价它们的表现？从现代政党的角度来看，你认为它们还可以做怎样的改进？

王长江：我认为民主党派应该改变现在的这种参政党角色，去切实地履行政协的另一部分职能，即监督功能。在中国，共产党是执政党，民主党派被定义为参政党。那民主党派怎样参政呢？情况往往是，在一个省或市县里面，给民主党派人士一个副省长、副市长或副县长的位置，这就算参政了。这种参政方式值得商榷。你担任的是政府部门里的一个副手，作为个人是有了地位，但作为政党，仍然无法发挥独立作用。我认为应该反思一下这种模式。其实，要让不具备掌权资格的民主党派单独履行监督职责，这是有可能的。一旦参与其中，反倒失去了监督作用。

所以，可否这样设想：如果真的要让民主党派发挥监督功能，最好不要体现在获得执行权上，不要通过掌握这些权力来体现参与。我们可以像新加坡的人民行动党一样，制定一系列规则，把他们放在给执政党挑毛病的位置上，让他们有切实的监督权。当然，可以通过各种法律和政治道德规范突出其建设性，而不是突出其攻击性和破坏性。这样的话，起监督作用的部门相对独立，能形成一种各党派之间的相互监督、长期共存的关系。

在西方，政党之间的监督都是自觉的，因为我一旦把你监督垮了之后，我就可以上台，所以每个政党都千方百计地严厉监督另一个党。有人就会担心，如果民主党把共产党监督垮了怎么办？它也想取而代之怎么办？我们可以给民主党派定个位，可以吸收一点中国传统政治文化。我和新加坡国立大学的何包钢教授讨论过这个问题，我们有共识：就让民主党派专司谏官之职，职责就是挑毛病，但不能以搞垮搞臭执政党为目的。相反，执政党不好了，也意味着民主党派没尽到责任。

所以，说到协商民主，我觉得确实可以让它成为我们政治中很重要的一种形式，但如果想要达到预想的效果，就必须想办法让它充实起来。