生态环境公益诉讼惩罚性赔偿相关问题研究

冷 遥

一、问题的提出

惩罚性赔偿是加害者对受害者实施某种行为造成了受害者损害,受害者可请求加害者承担超出其实际损失的赔偿金制度。一般认为传统的损害赔偿责任作为一种民事责任承担方式,仅具有补偿性;惩罚性赔偿作为一种特殊的民事责任形式,在某种程度上突破了这种传统理论,盖因所需惩罚之违法行为,仅通过损害赔偿责任无法有效平衡个体之间失衡的利益,只有通过惩罚性赔偿才能更好的制止上述违法行为,以实现社会的公平正义。因此,惩罚性赔偿的功能价值首先是补偿被侵权人所遭受的损害,然后对侵权人进行加重的惩罚性赔偿,以防止其将来再犯。

惩罚性赔偿的规范功能价值对环境民事公益诉讼具有十分重要的意义。我国民法典的编纂和出台给生态环境损害惩罚性赔偿制度提供了契机,将生态环境损害惩罚性赔偿制度纳入《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)是我国环境侵权民事责任体系的重大改革,通过设计惩罚性赔偿规则,强化对生态环境损害的预防作用,也是对现实中社会治理需求以及司法实践客观需求的有力回应。《民法典》第七章侵权责任编中增加了三条关于“惩罚性赔偿”的具体规定,其中第1232条对污染环境破坏生态领域规定了“惩罚性赔偿”条款,赋予了被侵权人请求对环境侵权人惩罚性赔偿的权利。

二、惩罚性赔偿适用生态环境民事公益诉讼的理论基础

《民法典》侵权责任编纂的一个重大亮点就是第1234条、1235条为环境侵权民事公益诉讼提供了实体法依据,但惩罚性赔偿请求权能否适用于环境侵权民事公益诉讼,在学界中还面临着争议和挑战。环境侵权民事诉讼按照法益保护的不同分为民事私益诉讼和民事公益诉讼,惩罚性赔偿作为侵权责任中的特殊民事责任适用于民事私益诉讼是没有争议的,因为侵权责任法原本就是对民事私益的保护,有传统的法学理论支撑。但是能否适用于民事公益诉讼,在学界中则有不同观点。有学者认为侵权责任编涉及的“损害”应当特指民事权益损害,不包括生态环境本身。也有学者明确反对将惩罚性赔偿请求权适用于环境公益诉讼,认为惩罚性赔偿原则上不适用于公益诉讼,主要适用于私益遭受侵害的情形,一是“被侵权人”的文义表述表明受害人是特定主体,而公益诉讼中难以确定具体的被侵权人;二是从体系解释来看,惩罚性赔偿等规定在公益诉讼之前,表明是针对私益损害的情况,而非公益损害[1]。有学者持肯定意见认为,生态环境损害惩罚性赔偿请求权的归属主体是特定被侵权人,但这不意味着依法有权提起环境公益诉讼的国家机关或者有关组织不能提出惩罚性赔偿诉讼请求[2]。在司法实务界,也存在肯定性观点,认为民事公益诉讼原告在生态环境案件中有权请求惩罚性赔偿[3],从体系解释的角度进行分析,认为1234条和1235条作为侵权责任编的最后两条是关于生态环境公益诉讼的特殊规定,前面的条款是环境污染和生态破坏责任的一般性规定,在特殊规定没有规定的情形应当适用一般性规定,惩罚性赔偿作为一般性规定并没有局限于民事私益诉讼[4]。由于《民法典》对该问题语焉不详,因此,引发对该问题的讨论,理论界和实务界至今还没有就该问题达成共识。

笔者认为上述问题的争论焦点是在于环境民事公益诉讼的惩罚性赔偿请求权基础的路径是否通畅。这种争论同样发生在环境民事公益诉讼发展初期,就理论基础而言,学界对环境公益诉讼形成了不同的理论基础,比如环境权论、诉权论、私人检察长理论、公共信托理论、检察监督理论。这些理论观点有的是基于借鉴国外基础上形成的理论,有的是寻求传统诉讼的基础理论,有的是基于我国的国情以及制度优势的理念,并未达成共识。在环境损害类案件中,由于环境损害结果的二元性既包含对人身财产的私益性损害,同时也包含对生态环境的公益性损害,基于对公共利益的保护,不应恪守或禁锢于传统理论之中,而应适度放宽原告资格的范围,即“于诉权理论的考察,公共利益可以通过扩大诉权主体范围加以保护”[5],以进行最大限度的司法救济。因此,笔者认为惩罚性赔偿能否适用民事公益诉讼实质上是探讨民事公益诉讼中惩罚性赔偿的主体适格问题。

首先,从立法者的法条进行文义解释,立法者在条文中并未明确规定惩罚性赔偿仅适用于私益诉讼,也未对公益诉讼适用惩罚性赔偿进行限制,司法解释更是明确了惩罚性赔偿可以适用于公益诉讼;且侵权责任编新增的公益诉讼修复和赔偿条款,也是基于更好的保护生态环境的角度考虑,因此,在民事公益诉讼的主体已拥有合法原告资格的情况下,其理所当然地可以在民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿条款。

其次,生态环境利益的权利主体是社会大众,生态环境利益受损,该权利的行使无法通过公民个体的方式去实现,惩罚性赔偿的功能价值与民事公益诉讼的目的都是基于对生态环境的最大限度保护,符合民事公益诉讼的制度设计和价值。在司法审判中适用该条款能够更好地维护社会公共利益的情况下,民事公益诉讼适用惩罚性赔偿无疑能够更好地贯彻落实习近平总书记的生态思想,也符合《民法典》绿色原则的立法原意。

再次,公益诉讼在审判实务中已经开始转变为职权主义倾向,这种变化是法院基于保护社会公共利益的考量,可以主动介入公益诉讼案件中进行职权性选择适用,这点完全不同于传统审判中的辩论主义。比如按照《民事公益诉讼司法解释》第九条的规定,法院不再局限于原告的诉讼请求内容,而是可以根据社会公共利益的损害情况,对原告的诉讼请求进行变更或增加。也就是说,在应当适用惩罚性赔偿的情况下,如果原告并未提出该诉讼请求,法院可以依据该条直接适用惩罚性赔偿。同理推之,在公益诉讼案件中,原告也应当有权提出惩罚性赔偿。此外,该解释的第十四条赋予了人民法院环境民事公益诉讼案件的主动调查权等规定也体现出积极主动的职权主义色彩,是完全有别于环境私益诉讼的,这种风格转变的根本目的在于更好地保护社会公共利益。

最后,在司法实践中,需要在民事公益诉讼中增加惩罚性赔偿请求的选择权,以贯彻实施《民法典》的绿色原则。最高检在2021年7月颁布的《人民检察院公益诉讼办案规则》第九十八条规定进一步明确了环境保护领域案件可以提出惩罚性赔偿的诉讼请求,可以说是对《民法典》第1232条惩罚性赔偿条款的有力呼应。

综上,在环境民事公益诉讼中的原告资格已经放宽对环境公共利益进行最大限度的保护和救济的情况下,增加检察机关及相关社会组织的主体资格适用于惩罚性赔偿属于合理顺延。惩罚性赔偿在公益诉讼中的司法适用不必纠结于传统理论的禁锢。故笔者认为惩罚性赔偿请求权应当适用于环境民事公益诉讼,而且也有相关司法解释作为依据。

三、生态环境公益诉讼惩罚性赔偿标准的适用问题

赔偿标准如何确定,《民法典》并无具体规定。司法实践中,确定惩罚性赔偿数额的通常做法是按照实际损失数额或侵权所获得的利益作为计算基数,设置固定比例、比例范围或最高限额的方式进行确定倍数。具体有以下几种方式:一是固定比例法,比如《食品安全法》规定不符合食品安全标准的食品承担10倍价款的惩罚性赔偿,《消费者权益保护法》规定欺诈行为承担3倍惩罚性赔偿责任,都是采用的固定比例的方法。二是设定比例范围的方式,比如《商标法》在1倍以上5倍以下确定惩罚性赔偿数额;《专利法》规定了在1倍到5倍内确定惩罚性赔偿数额,并将赔偿额上限提高至500万元。三是最高限额比例的方式,比如《消费者权益保护法》规定商品或服务存在缺陷导致人身损害的侵权行为承担3倍以下的惩罚性赔偿。

然而,生态环境的损害后果不同于消费者食品安全问题所造成的损害,食品的价格较低,即使适用10倍惩罚对企业也来说也是九牛一毛,不痛不痒;但生态环境损害所造成的损害不仅包括对生态环境所造成的破坏性损失,还包括生态环境的修复费用,而有些生态损害造成的修复费用远远高于破坏性损失。如备受关注的泰州天价环境公益诉讼案中,法院判处被告承担环境修复费用高达1.6亿元,被媒体称为天价赔偿案。鉴于生态环境的种类繁多,包括大气、土壤、水、植被等不同生态系统,且生态系统之间具有脆弱的连结性,损害后果具有持续性和潜伏性,侵权人对不同的生态系统所造成的损害后果很难进行精准量化。值得高兴的是,《解释》中的第九条、第十条对计算基数及考量因素予以具体性规定,这些规定都为人民法院提供了审判依据。

虽然有了具体法律规定,但从当前司法实践的做法来看,各地司法机关在确定生态环境公益诉讼惩罚性赔偿金额时仍较为保守。有些法院尝试性的适用惩罚性赔偿以更大限度地保护社会公共利益,也存在适用标准不统一等问题。比如江西省某人民法院参考《消费者权益保护法》《食品安全法》规定,以所受损失的1至3倍确定惩罚性赔偿,判处被告按照环境功能性损失费用的3倍承担环境污染惩罚性赔偿,惩罚性赔偿约占赔偿金额的6%。而安徽省某人民法院则判处被告按照生态环境修复费用的3倍承担破坏生态惩罚性赔偿金9万余元,惩罚性赔偿金额约占赔偿金额的3.4%[6]。浙江省某法院判令被告在跨区域倾倒危险废物污染环境案中共同赔偿158万元,其中环境污染惩罚性赔偿金31.56万元,惩罚性赔偿约占赔偿金额的24%[7]。从这些司法实践中,我们可以看出法院在审判中一般采用虚拟治理成本法来确定生态环境修复费用,但是关于惩罚性赔偿数额的判定基数以及倍数确定,各地法院的做法不一。有些法院以生态环境损失为基数,有些法院以生态环境的修复费用为基数,有些是计算综合损失的基础上进行计算,通常法院是以环境损失作为计算基数,但在环境损失远高于环境修复费用时,有些法院则倾向于以环境修复费用为基数,存在就低不就高的适用倾向。另外,通过比较案件中惩罚性赔偿占赔偿金额的比例,可以发现惩罚性赔偿金与生态损害赔偿的金额呈现负相关的关系,即在赔偿金额越大的案件中,惩罚性赔偿金额所占比例越小,在赔偿金额不高的案件中,惩罚性赔偿金额占比越大。

惩罚性赔偿金额的确定是一个非常复杂的问题,从国内外的立法与实践看,很难对其进行十分具体的量化,仅能确定影响赔偿金额的若干考量因素。在实践中需要注意的是,惩罚性赔偿是一种加重赔偿,其目的是在弥补损失的基础上对侵权进行处罚以防止再犯,达到警示教育的目的。因此,提高侵权赔偿数额是加大侵权惩处力度的手段之一,但是不能简单地认为赔偿数额越高则效果越好,惩罚性赔偿数额过高,过度加重侵权人的损害赔偿责任,法律效果将大打折扣。但如果金额过低,又无法发挥对生态环境损害行为的震慑预防作用。

四、结语

环境就是民生,习近平总书记强调“用最严格制度最严密法治保护生态环境”。惩罚性赔偿是对绿色发展理念的积极响应,要充分发挥好惩罚性赔偿的功能定位,让环境公益诉讼在生态环境保护中发挥更大的功效。当前生态环境公益诉讼惩罚性赔偿机制还需在司法实践的过程中发现问题、总结经验,在探索中不断完善。