警惕文稿外包下的治理能力丧失

戴志华

（湖南省人大教科文卫委，长沙，410007）

当前，在地方立法、规划编制、规范性文件制定中，职能部门常和高校、智库、律师事务所合作，由合作方起草专家稿，再内部审稿、修改，在一定范围内征求意见，最后形成提请会议审议或研究的法规案和文件稿。这事如果干好了，是善于“借智”，是咨政服务。但在实际工作中，一些地方有越来越走偏的趋势，慢慢变成了职能部门发包，高校教授或行业专家承包，学生或临时工干活的文稿分包机制。

这种文稿分包制下的“蛋”，一是好练“屠龙术”，汇天下创新而抄之，光鲜亮丽，不接地气，不解决本地实际问题；二是练徒弟不练师傅，八稿十稿，都是最低层级的“社畜”在搞，凭名头揭榜的“专家”迟迟不出场；三是流程漫长，多元主体，多头组织，每次修改，浅尝辄止，难以持续深化；四是责任心瓦解，讨论修改稿件时，起草单位常以第三方心态居之，甚至成为承包方的“辩手”；五是文本质量堪忧，常见的逻辑错误、病词错句，在上会审议或研究时，堂皇登场，审议会变成了改稿会；等等。最终把责、权、利清晰分明的部门制，搅成了谁都负责、谁都不最终负责的众筹式。这样的文稿分包，直接损害着地方治理的核心能力——制度创制能力。长久漠视，必会导致地方治理的空心化、劣质化。

对地方而言，直接分配资源、管束行为的具体治理固然重要，也是衡量一地一域治理水平的直观标尺。但设计制度、厘清权益的立法活动和文件颁布，更具有基础性价值，是良法善治的“地基”。很难想象，一级地方政权，如果没有良好的定规立制、发号施令能力，还能做到有序管理、官安民宁。现代治理，特别是超大型国家体的治理，是人类历史上的超级难题，难以直接找到现成的治理模式和具体方式。但落实到一地一域、一行一业，在国家治理体系明确的基础上，并没有复杂到不可设计、不可操作的程度。特别是作为治理一线的职能部门和地方立法机关，本就是“庖丁解牛”的操作手，但为何不能进化到“何以为牛”“何以育良牛”的更高境界呢？这其中，恐怕有眼界受限、约束缺失、动力不足等内外交错的因素吧。

从历史的长镜头看，政权机关及主要施政者，本身就是政治性、政令性、法治性文件的第一起草者，所以才有“文章，经国之大业，不朽之盛事”的美誉。当年刘邦进驻咸阳，和关中百姓“约法三章”，为夺取天下最大限度聚合民心。毛泽东同志在新中国成立初期千头万绪、夜以继日的繁忙中，亲自领衔起草新中国第一部宪法，率起草小组在杭州潜心改稿77天，“搞宪法是搞科学”至今仍振聋发聩。习近平总书记担任浙江省委书记期间，在日理万机中主笔“之江新语”，撰写了232篇短论，为地方治理留下宝贵的政治智慧与科学方法。“办一县事，要有一省的眼光；办一省事，要有一国的眼光。”地方治理必须遵循治理的普遍规律和历史逻辑，可以在战略上咨询、战术上借鉴，但决不应把“立规矩”的大事假手于人，把法规案和文件起草这“第一棒”一包了之。

让起草工作回归本位，是作风、能力与机制的艰难改革。这需要公权者“我是谁、为了谁”的自我警醒，需要“必须为、如何为”的监督约束，还要有“为干事者撑腰、对尽职者重用”的激励保障。其中最核心、最关键的，是破除把写材料作为小部分老实人的“专利”，一支队伍里大多数人“不动笔墨”却怡然自得的现象。当年毛泽东同志告诫全党全军，“没有文化的军队是愚蠢的军队，而愚蠢的军队是不能战胜敌人的。”新的形势下，我们要战胜强国建设、民族复兴进程中一个个可见或不可见的“敌人”，攻克高质量发展中的一道道险关，必须把“拿起笔杆子”作为干部能力素质和作风建设的重要内容。这，不是期盼，是警策。