浅议规范性文件制发与备案审查制度和能力建设

屈娅妮

（甘肃省庆阳市人大常委会，庆阳，745000）

规范性文件备案审查是宪法和法律赋予各级人大常委会一项重要的法律监督职权。全国人大常委会法工委主任李适时曾说过，“立法工作主要靠两条腿，一是具体的立法；二是法规（规范性文件）的备案审查。”加强规范性文件备案审查工作，是保障宪法和法律正确实施的重要途径，是维护国家法制统一的重要举措，是发挥人大监督职权的重要手段，是维护社会公平正义的重要制度，是推进全面依法治国的制度保障。

一、概念界定：规范性文件的定义和对备案审查制度的认识

关于规范性文件理论上的定义，没有统一的界定。目前比较统一的认识是规范性文件有广义和狭义之分。广义的规范性文件是指国家机关在其权限范围内依照一定程序制定的，涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的，可以反复适用的文件。包括法律性规范性文件和非法律性规范性文件。狭义的规范性文件是指国家机关制定的，法的范畴以外的，涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的，可以反复适用的文件①。

规范性文件虽然不是传统法学概念中的法律（广义的法律），但它是客观存在的，并且是有可能对人的权利义务产生影响的，在我国目前的公域之治中不可或缺。尽管规范性文件纷繁复杂、千差万别，形式也各不相同，但各类规范性文件有着共同的性质，那就是普遍性行为规则②。因此，可以将规范性文件定义为：是指在本行政区域内有关国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的文件③。对备案审查制度地位的认识，在实践中经历了一个不断深化的过程，起初认为，备案审查是实施立法监督，维护法制统一的重要手段④。后来发展认为，备案审查制度是国家宪法性制度。作为“符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计”，备案审查制度的主要功能在于确保法律、法规、规章、条例等规范性文件不得与宪法相抵触，确保下位法与上位法相一致，督促立法主体依法立法，维护国家法制统一。党的十八届四中全会明确要求“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”。党的十九大报告专门强调“推进合宪性审查工作”以及“推进科学立法、民主立法、依法立法”。党的二十大提出“完善和加强备案审查制度”的要求，这些目标为备案审查制度做了更加完善、科学、权威的认定。例如，朱力宇、张曙光教授认为：“从立法学的角度来看，‘备案’是指立法主体将其通过或批准的关系文件报特定主体登记存档，以备审查的制度。‘审查’是指对已经公布生效的规范性法律文件的合宪性、合法性进行检查和监督的制度和活动。”这就是对规范性文件备案审查制度一个较好的诠释。

地方性法规于1979年11月开始向全国人大常委会报送备案，自治条例和单行条例于1993年开始备案，行政法规是从《立法法》实施之日起（2000年7月1日）开始报送备案，全国人大常委会对备案的法规进行审查始于1982 年。甘肃庆阳市人大常委会规范性文件备案审查工作于2009 年9 月开始启动，2010年以来，庆阳市人大常委会共审查规范性文件780余件。

二、现实困境：规范性文件备案审查制度和能力建设中面临的困难和问题

监督法实施以来的多年实践表明，各个地方人大常委会在规范性文件备案审查实际操作中遭遇的三个难题，已经成为困扰和阻碍这项工作深入开展的主要障碍。

（一）审查范围界定难。困惑主要包括：（1）以形式要件还是实质要件作为备案审查范围的界定标准？（2）对地方党委和政府联合发布的规范性文件到底由谁来审查？（3）以政府办公室（厅）名义发布的规范性文件是否列入地方人大常委会的备案审查范围？（4）对地方人民法院和检察院发布的有关指导审判、检察工作的规范性文件，该不该列入审查范围⑤？由于以上困惑，对于报送来的规范性文件把握不准，在吃不准的情况下，造成了规范性文件迟报、漏报、不报、等报的现象，使得规范性文件备案审查工作人员积极性不高，工作上没有抓手，思路不清、目标不明，逐渐磨灭了工作热情。

（二）审查标准把握难。实践中，关于合理性审查标准没有统一，监督法第三十条规定的地方人大常委会有权予以撤销的规范性文件的“三种情形”⑥中，不适当的情形包括：（1）要求公民、法人和其他组织执行的标准或者遵守的措施明显脱离实际的；（2）要求公民、法人和其他组织履行的义务与其享有的权利明显不平衡的；（3）赋予国家机关的权力与要求其承担的义务明显不平衡的；（4）对某种行为的处罚与该行为所应承担的责任明显不平衡，违反比例原则的⑦。“其他不适当的情形”该如何理解？是指“越权制定”或“同法律法规相抵触”等违法而不适当，还是指不合理而不适当，或者两者兼指。具体工作中，合法性和合理性标准如何把握的问题，是先审合法性，还是先审合理性，或者二者同时审，具体标准和权限如何划分。

（三）纠错程序实施难。实践中由于缺乏明确的纠错法律制度，使纠错程序的实施举步维艰，最突出的问题有：（1）如果制定机关不依法向地方人大常委会报送规范性文件，该如何处置？（2）备案审查机关发现规范性文件有不适当的情形后，是直接予以撤销，还是先让制定机关自行纠正？如果先让制定机关自行纠正，如何自行纠正？（3）审查纠错的期限如何合理确定？（4）审查期间规范性文件的效力问题。从备案审查机关发现问题到规范性文件被撤销需要一个过程，此过程中，规范性文件是否继续在原范围内施行？（5）一旦规范性文件被修改、废止或被撤销，此前因受这个规范性文件调整而受损的公民、组织的合法权益是否该得到修正？具体如何修正？这也就是文件溯及力的问题。正如博登海默在《法理学、法律哲学与法律方法》中指出的那样，法律是一个带有许多大厅、房间、凹角、拐角的大厦，在同一时间里想用一盏探照灯照亮每一间房间、凹角和拐角是极其困难的，尤其是当技术知识和经验受到局限的情况下，照明系统不适当或至少不完备时，情况就更是如此⑧。规范性文件备案审查工作就像在一个黑房子里找光源，是否有问题，问题在哪里以及如何解决都是一个未知数。

三、制度反思：规范性文件备案审查制度和能力建设问题的成因

导致规范性文件备案审查遭遇上述难题的主要原因有三个方面。

（一）概念上的混乱。“规范性”一词不具有排他性，无论立法性文件还是非立法性文件都具有规范性，只是二者制定机关、法律地位和效力不同。因此，在使用过程中往往需要根据具体的目的、讨论范围，加上前置定语进行具体限定。《监督法》第五章“规范性文件备案审查”部分对规范性文件概念上采取广义范围，认可立法性文件属于规范性文件，但是就其调整规则上又将其让渡给《立法法》，也就是对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，直接依照立法法的规定进行，而对属于非立法性文件的县级以上人大常委会作出的决议、决定，以及本级人民政府的决定、命令的备案审查进行了具体规定，并对最高人民法院、最高人民检察院司法解释的备案审查也作出规定，这显然是在广义上使用规范性文件的概念⑨。

（二）立法上的缺陷。虽然此前有关规范性文件备案审查的制度设置，在宪法、地方组织法中均早有体现，但都缺乏系统的规定。立法法虽然对备案审查程序作了具体规定⑩，但所调整的范围仅限于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，除此之外的其他规范性文件未纳入调整范围。全国人大常委会法工委有关权威人士解释为是指除宪法和法律外的“两类文件”⑪。虽然依此可以断定，监督法所规定的应报人大常委会备案审查的规范性文件，既包含了属于法律范畴的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章，也包含了非法律范畴的其他具有约束力的非立法性规范性文件和“两高”的司法解释。但是，“其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等”，究竟是指文种还是个集合概念，界定标准是以形式要件为主还是以实质要件为准，所有这些都没有明确。

（三）体制机制不健全。“徒法不足以自行”，虽然我国以法律的形式确立了规范性文件备案审查制度，但是法律的实行必须以良好的制度为保障。审查规范性文件是一项技术性很强、知识涉及面很宽的工作，尤其要求审查的主体熟悉相关法律法规，具备开阔的眼界，才能站得高看得远，提出符合实际的审查意见。而从目前常委会组成人员和机关办事机构及工作人员的知识、专业、精力等情况来看，审查工作体制机制还不健全，办事机构不完善，制度规范、运行机制有待进一步梳理和明确。报送机制、备案机制和审查机制都还没有理顺，对于有件不备或者改变名称逃避审查的行为缺乏刚性约束机制，对于主动审查和被动审查的机制和措施还不具体，对于推动制定机关自行纠正和人大依法撤销程序还不完善。

四、未来展望：关于加强规范性文件制发与备案审查制度和能力建设的几点建议

（一）强化组织引导，在思想认识上再提高。要切实将规范性文件备案审查工作摆上应有的重要位置，列入重要议事日程，在思想上更加重视，在宣传上加强引导，在工作上加大组织推进力度，通过召开推进会、座谈会、联系会、研讨会等方式，深入宣传此项工作的重要性、必要性和紧迫性，进一步增强审查主体的责任意识和使命意识，进一步向监督对象阐明备案审查的目的意义、法律依据和操作规程，全面提升对此项工作的认知水平和参与热情，为备案审查工作深入有序推进创造条件。此外，要利用微信公众号、网络、报纸、杂志等媒体，加大备案审查工作的宣传力度，努力营造人人积极参与的良好氛围。

（二）建立健全制度，在工作措施上再细化。2015年《立法法》修改，进一步完善有关备案审查的规定，增加有关主动审查的规定，明确规定常委会工作机构可以提出书面研究意见，增加向审查建议人反馈的规定等，这些法律规定还需要进一步细化工作程序，特别是操作程序上要简明具体，便于掌握和实施。同时，要结合工作需要，制作统一的规范性文件的报告格式和审查格式文本，利用格式文本这一形式，固定有关工作程序，使这项工作更加制度化、规范化。要结合工作实际，依据新修正的《立法法》，对原有的备案审查办法及时进行修改完善。要进一步建立健全规范性文件制定、报备、公开制度，严格依照法定权限和基本程序制发规范性文件，并依照规定报备审查要建立工作考核、奖惩的相关制度，确保备案审查工作任务落到实处。

（三）理顺体制机制，在工作推进上再规范。完善报送备案机制，通过开展对制定机关报送备案情况、备案审查文件的实施情况和存在问题等进行监督检查和抽样审查等多种方法途径，督促文件制定机关按照有关规定和要求，及时报备，做到不漏报、不瞒报。进一步理顺法工委与人大常委会其他工委以及各部门之间的关系，针对市、县（区）没有专职工作人员的问题，明确各县（区）至少有一名专职工作人员的硬性要求，配齐配强各级备案审查工作人员，并为其顺利开展工作提供必要的办公场所和信息化管理设备，切实将工作落实到人，确保工作有人干。进一步完善常态化清理机制、公示机制、通报机制等，形成更加合理、有序、流畅的一套机制，让工作在机制体系中有序运转。

（四）密切衔接联系，在备案审查质效上再提高。备案审查工作注重程序性、协同性和整体性，要进一步加强与党委、“一府两院”和上下级人大的交流、衔接，把所有规范性文件都纳入备案审查范围，做到“有件必备”。要进一步加强对省人大常委会的请示和对县（区）人大常委会备案审查工作的指导，共同探索和解决规范性文件备案审查工作中的一些重点和难点问题，提高工作质效。要进一步加强制定机关与审查机构之间在报备、审查、反馈、纠正等方面的良性互动，确保审查实效。要依法维护公民、法人和其他组织的合法权益，畅通群众参与渠道，积极回应社会关切，努力营造法制统一的社会环境。

（五）狠抓业务培训，在专业水平上再提升。规范性文件备案审查工作涉及面广、任务繁重，是一项政策性、法律性、专业性很强的工作。要继续组织相关人员认真学习规范性文件管理办法和相关的规范性文件备案审查实施办法等规定，深刻领会其主要内容和精神实质，特别要熟悉和掌握规范性文件制定和备案审查的具体要求，并将有关规定细化落实到规范性文件制定和备案审查工作全过程。要通过培训、考察、学习借鉴外地人大常委会的做法等方式，积极开展工作交流，总结推广先进经验，不断丰富完善备案审查工作方式方法，进一步提高备案审查工作质量⑫。

注释

①孙少衡.规范性文件的内退及其种类探析[J].楚天主人,2010（1）.

②姜明安著.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社、高等教育出版社,2007:213.

③《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》（2008年11月28日甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议通过,2015 年11 月27 日甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议修正,2021年11月26甘肃省第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议修订）[Z].第二条.

④李飞著.中华人民共和国各级人民代表大会监督法释义（第1版）[M].北京:法律出版社,2008:101.

⑤周松玉.地方人大规范性文件备案审查的现实困境与制度完善[J].人大研究,2016（9）.

⑥三种情形分别是：（1）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（2）同法律、法规规定相抵触的；（3）有其他不适当的情形，应当予以撤销的.

⑦乔晓阳著.中华人民共和国立法法导读与释义[M].北京:中国民主法制出版社,2015:300.

⑧【美】博登海默著.法理学、法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京:中国政法大学出版社,2004:217.

⑨刘达昌.完善规范性文件备案审查制度若干问题探讨[J].人大研究,2021（5）.

⑩《立法法》[Z].第八十九、九十、九十一条.

⑪杨景宇著.监督法辅导讲座[M].北京:中国民主法制出版社,2006:132.

⑫王红霞.新形势下加强规范性文件备案审查工作的实践与思考——以天水市人大常委会为视角[J].人大研究,2017（9）.