关于推进人大监督与其他监督贯通协调的调研与思考

袁建辉 聂文鹏 刘俊杰

（浙江省人大常委会研究室，杭州，310025）

党的二十大提出要以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分。如何推进人大监督与其他监督有机贯通、相互协调，切实提升人大监督刚性和实效，成为当前人大工作者的热议话题。本文在简要总结相关面上情况的基础上，从贯通协调的重要性、可行性角度，研究提出创新深化人大监督与其他监督贯通协调的实践路径，以期为推动新时代人大监督工作高质量发展提供参考。

一、推进人大监督与其他监督贯通协调的现实意义

人大监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权，在推进国家治理体系和治理能力中发挥着重要作用。推进人大监督与其他监督贯通协调，放大人大监督功效，完善严密党和国家监督体系，是大局所需、大势所趋。

（一）习近平总书记和党中央有部署。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次强调要改革完善监督制度，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调。党的十九大报告中，总书记强调要把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。党的十九届四中全会上，又强调要以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。党的二十大上，再次强调要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调。习近平总书记在浙江工作期间指出，“人大及其常委会的监督，是作为国家权力机关最高层次的监督，也是最具法律效力的监督。”在中央人大工作会议上又强调，要更好发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，用制度的笼子管住权力，用法治的缰绳驾驭权力。

（二）健全严密法治监督体系有要求。严密的法治监督体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是加强对权力运行制约和监督的必然要求。2022 年浙江省委出台文件就加强严密法治监督体系建设作出部署，其中对推动健全有机贯通、相互协调的法治监督机制作出专章部署，明确要健全法治监督协调推进、线索研判、协同配合、成果共享、绩效评价等机制。建设严密的法治监督体系，就是要规范立法、执法、监察、司法机关权力行使，增强监督的严肃性、协同性、有效性。人大监督是依法监督，是法治监督的重要力量。要通过推动人大监督与其他监督贯通融合，使各项监督制度相互制约、相得益彰，确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使。

（三）增强人大监督刚性和实效有需要。全国人大常委会多次对推进人大监督与其他监督贯通融合作出部署、提出要求，在2021 年4 月出台的《关于加强中央预算审查监督的决定》中，强调要健全人大预算审查监督与纪检监察监督、审计监督的贯通协调机制。目前，人大监督专业力量不足、精准性深透性不强，存在“粗、宽、松、软”现象，不便监督、不好监督、不敢监督、不善监督的问题还比较突出，没有与其他监督真正贯通。要加快人大监督与其他监督的有机贯通、相互协调，善于借助和依托其他监督主体专业力量，发挥数字化改革牵引撬动作用，把其他监督的刚性元素植入人大监督中，加强整合优化，着力破解人大监督难题，切实增强人大监督刚性和实效。

二、实现人大监督与其他监督贯通协调的可行性分析

党和国家监督体系是以党内监督为主导，包含人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等多种监督主体。这些监督职责法定、目标明确，各有领域、各有所长。要深刻把握人大监督的性质特点，找准贯通协调的结合点，发挥各类监督的专责优势，增强人大监督效能，切实发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用。

（一）人大监督的性质特点。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。与其他监督相比，人大监督有以下鲜明特征。一是民主性。人大的监督权，是人民当家作主的重要表现形式，是人民通过各级人大对“一府一委两院”是否依法履职的一种监督[1]。二是全局性。人大监督主要是从制度上解决全局性问题，紧紧围绕党和国家工作大局，抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督。三是权威性。人大作为国家权力机关，是代表人民、以国家的名义进行的监督，是最高层级的监督，具有很强的法律效力，因而具有很大的权威性[2]。四是法定性。人大及其常委会监督的对象、内容、方式，都是依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序进行。

（二）人大监督与其他监督贯通协调的内在逻辑。“一府一委两院”都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，这是必须遵守的宪法原则、必须履行的法律义务。根据监督主体的性质特点，将人大监督与其他监督进行贯通协调，具有较强的理论基础和操作空间。

一是监督目标具有一致性。无论人大监督，还是其他监督，都是在党的统一领导下，坚决保障宪法和法律的贯彻执行，聚焦社会热点难点，助推法治政府建设，促进经济社会高质量发展，努力让人民群众感受到法治可信赖、公正可预期、权利可保障。目标的高度一致，为人大监督与其他监督贯通协调提供了良好前提条件。

二是监督对象具有交叉性。人大监督的对象是由人大产生、对人大负责的国家机关和国家工作人员[3]。纪检监察监督的对象是国家各级权力机关、行政机关、司法机关、监察机关、党政机关中的公职人员；行政监督的对象是国家行政机关及其公务员；司法监督的对象不仅有公安机关、国家安全机关、检察机关、审判机关，还包括行政机关；审计监督的对象包括各级人民政府和部门、国有金融机构、企业事业单位、法律行政法规规定的其他单位和行政机关的工作人员；群众监督的对象是各级国家机关及其组成人员；舆论监督的对象是各级国家机关和公职人员[4]。这些监督对象具有一定的交叉，为人大监督与其他监督贯通协调提供了重要基础。

三是监督内容具有契合性。人大监督包括工作监督和法律监督，主要是对“一府一委两院”执法、监察、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保依法行政、依法监察、公正司法。纪检监察监督主要是对公职人员政治品行、行使公权力和道德操守情况进行监督检查；行政监督主要是对监督对象遵守法律、法规、规章和行政命令决定等情况的监督；司法监督是对公正司法和依法行政情况开展的监督；审计监督主要是对被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行的监督；群众监督和舆论监督的内容是不限定的，国家机关、公民法人和其他社会组织都在监督的范围之内[5]。这些监督内容具有一定的契合，为人大监督与其他监督的贯通协调提供了关键支撑。

四是监督方式具有互补性。根据监督法，人大及其常委会监督的主要形式有7 种，分别是听取和审议专项工作报告，计划、预决算审查监督和国资管理情况监督，法律法规实施情况的检查，规范性文件备案审查，询问和质询，特定问题调查、撤职。纪检监察监督属于专责监督，主要有查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等方式[6]；行政监督主要有报告工作、执法监督检查、审查批准等方式；司法监督主要有检察建议、侦查监督、审判监督、行政执法监督等方式；审计监督主要有审查账表、审阅资料、现场检查等方式。这些监督方式具有一定的互补，有利于释放双向倍增法律效应，为人大监督与其他监督贯通协调提供了有效载体。

三、当前人大监督与其他监督贯通协调的基本情况

中央对各类监督贯通协调作出部署以来，各级人大把推进人大监督与其他监督贯通协调作为提升人大监督刚性和实效的突破口和主抓手，在实践中探索，取得了积极进展和初步成效。

（一）全国人大常委会层面。从目前了解到的情况来看，全国人大常委会思想上高度重视，虽然没有出台人大监督与其他监督贯通协调的综合性文件，但在《关于加强中央预算审查监督的决定》《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》等文件，以及全国人大常委会领导多次讲话中作了相关部署要求。尤其是2020年全国人大常委会机关党组专门建立了与纪检监察监督、巡视监督贯通协调的任务清单，明确要求建立健全贯彻党中央重大决策部署的落实措施配合、与监察体制改革和反腐败领域的立法协同、人大对监委的监督、法律实施程序衔接、情况通报和线索移交、加强预算决算和国有资产管理监督协调配合、信息沟通和成果共享、全国人大机关与国家纪委监委机关信息沟通等八方面机制，为贯通协调工作破冰解题、开辟快车道。

（二）省市人大层面。省级人大开展这项工作比较少，目前只有广东省人大常委会出台了《关于推动人大监督与纪检监察专责监督贯通协调工作方案》；内蒙古自治区党委政法委等五部门联合制定《关于加强党委政法委执法监督、检察机关法律监督、人大司法监督、纪委监委专责监督衔接工作的若干规定》；北京、吉林、广西、贵州等地正研究推进这项工作。相比较而言，市、县两级人大行动更为迅速，积极性比较高，比如苏州市出台《关于加强人大监督与纪检监察监督贯通协调的实施意见》南通市制定《关于建立人大常委会执法司法监督与检察机关法律监督贯通协调机制的意见》；广州市围绕守好国有资产，建立人大国资监督与预算决算审查监督、审计监督、纪检监察监督相衔接的有效机制；江苏徐州市泉山区、四川宣汉县、贵州天柱县等地积极探索实践，做法各有特色。

（三）浙江人大层面。总的来看，全省各级人大在同级党委的领导下，通过出台文件、试点试行、召开会议等方式，稳妥有序推进人大监督与其他监督贯通协调工作。比如，省人大出台了《关于建立完善与省公检法司机关工作联系机制的意见》，建立了人大财经监督与审计监督贯通协同、人大监督与纪检监察监督贯通协调等机制，正抓紧制定人大监督与行业监督、社会监督贯通协调等规范性文件；宁波、丽水、海盐、越城、上虞等地建立“人大+监委”“人大+检察”“基层单元+共享法庭”监督模式；嘉兴在全市范围开展人大财政监督与审计监督“四同联动”试点；金华通过“在线监督+暗访调研+电视督政”持续推动民生实事办好办实。一些乡镇人大在强化监督政府工作力度和效果上进行了探索创新，开创了基层人大监督工作新局面。比如，上虞区谢塘镇创新建立“1+X”人大监督模式，“1”即镇人大、镇纪委、监察办联合组建监督办公室，由镇人大主席兼任主任，镇纪委书记、监察办主任、人大副主席兼任副主任，负责对政府工作监督的组织协调和问题反馈；“X”即围绕政府重点工作、重点工程组建若干个代表专业监督小组，“点对点”对政府工作开展精准监督，及时通报监督发现的问题，并以清单形式送有关部门整改，整改结果与考核挂钩，让人大监督长出“牙齿”。

由于缺乏制度规范的指引和上级人大的示范，当前这项工作处于摸索阶段，没有真正实现人大监督与其他监督的数据贯通、工作协同、成果共享。

四、创新深化人大监督与其他监督贯通协调的实践路径

打通人大监督与其他监督内在联系，构建系统集成、高效协同监督体系，是新时代打开人大刚性监督新路径的必然选择。要在党内监督主导下，建立健全人大监督与其他监督贯通协调的工作机制，积极推动在监督内容上贯通、监督方式上对接、监督资源上整合、监督成果上共享。

（一）找好监督内容“结合点”。要聚焦贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央重大决策部署，聚焦党委中心工作，聚焦人民群众急难愁盼、牵肠挂肚的问题，找好监督最佳结合点，充分发挥各自优势，凝聚人大监督的强大合力。一是监督议题征集要“广泛”。人大在编制年度监督计划时，在充分吸收传统六大途径征求到的意见建议基础上，要认真分析研判“一府两院”、纪检监察、审计、财会、统计等部门在工作中发现的问题和认为应该重点关注的领域。同时，还要充分运用主流媒体、人大微信公众号、数字应用场景等平台载体，广泛征集人大代表和人民群众对监督选题的意见，确保人大监督议题选得好、选得准。二是协同监督项目要“会商”。人大要提前介入、及早谋划，对各类监督主体提出的工作计划，主动提出意见建议，及时将人大监督要求融入相关工作中。人大制定年度监督工作计划，要会同“一府一委两院”充分研究、充分论证、充分会商，明确协同监督项目。对列入协同监督的项目，要明确参与主体的监督重点、介入时间、方式方法、成果运用等事项，确保联合监督联到实处、督出实效。

（二）建好调研检查“对接口”。要聚焦监督的重要环节，完善对接联系载体，丰富调研检查手段，充分发挥其他监督的优势和特点，使人大监督更加吃透法律精神、摸清短板不足、找准问题症结。一是强化信息互通。要根据协同监督议题的性质特点，确定专门联络人员，定期通报人大监督工作中相关信息，方便参与主体掌握人大监督进度、适时了解监督情况、更好开展监督工作。探索建立联席会议、重要文件信息报送等机制，及时传送与人大监督工作有关的报告文件，及时研究探讨监督中遇到的新情况新问题，及时通报人大代表和人民群众反映的意见建议。二是强化协同联动。人大在调研检查时，要善于借用、依托各类监督主体所辖下属中介组织、第三方评估机构等专业力量，或聘为人大咨询专家，发挥其专业优势；必要时可以邀请“一府一委两院”、不是代表的专家学者参加，便于全面了解情况。各参与监督主体要准确把握监督协同的关键和重点，立足本职发挥优势，协同开展相关监督，确保监督工作同心同向、同频同力。三是强化数字贯通。依托互联网、大数据、人工智能等现代信息技术，建好用好财经数智、法治政府建设、生态环境等监督系统。加快与公权力大数据监督、全域数字法院、浙江数字检察、金审工程等场景贯通、平台贯通、数据贯通，一屏掌控相关情况，一键智达意见建议，确保人大监督更加精准有效。

（三）弹好审议整改“协奏曲”。要坚持问题导向、效果导向，紧紧抓住提升审议和整改的质量这一关键，互通信息、互补优势，力争“审”出问题的根源症结，“议”出解决问题的对策建议，“改”出推动工作的实绩实效。一是听取审议要全面准确。会议审议时，既要“听”“一府两院”的工作报告，又要“看”人大专工委的调研报告，也要“查”纪委监委、审计等部门的建议报告，确保信息掌握全面准确。比如，在开展法治政府建设情况监督时，在听取政府专项报告、政府组成部门主要负责人履职情况报告的基础上，可视情要求相关方面提供相应的纪律作风、审判、法律监督、审计等情况报告和干部的基本信息和舆论风评等，还可邀请纪委监委、审计、新闻媒体等部门相关人员到场听取意见、回答询问，提升组成人员的审议质量。二是线索移送要规范及时。要明确线索移送的内容和程序，对人大专题审议和整改落实时发现的突出问题和典型问题，及时移送有关方面。纪委监委在日常监督、专项治理、巡视巡查、处理群众信访中发现贯彻实施法律法规不到位打折扣，司法监督中由个案监督发现的类案问题，审计监督查找出的问题等，也要及时反映给同级人大常委会。三是整改落实要优势互补。人大审议意见要以清单形式转送给有关方面抓好整改落实，对一些事关群众切身利益的难点痛点堵点、改革发展中的深层次瓶颈问题，不是一两年就能解决的，必须扭住不放，坚持反复抓、连续抓、一抓到底，必要时可通过立法、决定等形式予以固化规范。在抓落实过程中，要发挥其他监督主体的专业优势，比如派驻纪检监察组具有近距离、全天候、常态化的特点，探索把所驻单位落实人大审议意见责任纳入纪检监察监督范畴，督促有关方面对照问题清单逐一对账销号，切实推动相关问题解决。

（四）打好成果共享“组合拳”。要坚持互促互进、共融共赢，打好共享组合拳，切实增强人大监督的权威性和威慑力。一是注重与纪检建议相结合。人大在研究处置移送的问题线索等工作中形成的监督成果，必要时可通过纪检监察部门提出纪律检查建议书等形式，形成再监督再落实机制，切实推动相关方面解决问题、改进工作。对相关监督主体落实整改不力、弄虚作假的，可纳入政治生态和法治政府建设的重要内容。二是注重与审计成果相结合。要借助审计力量，运用审计监督成果，将审计发现的普遍性问题作为开展经济工作、预算审查、国有资产管理等监督的重要依据。充分运用专项报告、审议意见等形式，监督审计查出问题整改落实，提升审计监督实效。三是注重与舆论风向相结合。要积极借助主流媒体，依托人大自有媒体，开展宣传报道，使人大监督故事深入人心，飞入寻常百姓家。对人大监督发现的典型违法案例，及时与党委宣传部门对接沟通，在有关媒体特别是主流媒体上及时曝光，借助舆论扩大人大监督的社会影响力。对人民群众反映强烈的问题和新闻媒体曝光的典型事件，要及时纳入人大监督范围，积极回应社会关切。四是注重与绩效评价相结合。开展专题询问、满意度测评、工作评议的结果，应及时转送同级党委组织部门，作为年度考核、推荐评优、干部考察的重要依据，充分发挥考核“指挥棒”作用。