数字人大建设在发展全过程人民民主中的重要价值及其实现——广东数字人大建设的实践与探索

戴激涛 黄浩霖

（广东财经大学法学院，广州，510320）

一、问题的提出

以互联网、大数据、云计算、区块链、元宇宙为构成要素的数字时代极大地改变了人类现有的生活方式，数字化、信息化、网络化、智能化已然成为人类生存的新特征。“智能互联网确实凭借其众多的颠覆性创新，深刻地塑造、改变了当今社会，推动着经济结构、营销业务、商业模式和经营理念上的全面革新。”①人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体，坚持和完善人民代表大会制度应积极回应数字时代的新挑战，以实现全过程人民民主的高质量发展。面对数字治理的新要求，将数字技术广泛应用于人大制度建设，推动人大制度的数字化、智能化运行，充分发挥人大制度作为实现全过程人民民主重要制度载体的独特优势，既是数字时代加强人大自身建设的重要议题，也是运用数字技术更好支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的内在要求。

二、数字人大建设在发展全过程人民民主中的重要价值

党的二十大报告指出，加快建设“数字中国”②。数字人大建设是数字中国建设的重要组成部分，也是提升人大依法履职能力和水平、密切人大代表与人民群众联系的重要路径。“数字人大建设是以数字技术为基础，通过信息化手段来促进人民代表大会制度的现代化进程。”③大致说来，数字人大建设是指在数字正义理念指引下，通过运用数字技术与方法推进人大的信息化智慧化建设，实现人大工作的高效履职、协同配合的一个不断发展的动态过程。数字人大建设既包括通过建立健全“智慧人大”代表履职系统等人大组织运行机制的数字化议事、数字化决策、数字化监督等人大制度运作过程，也包括运用信息技术和数字化手段打破地域阻隔和时空限制，畅通群众利益诉求表达，建立健全人大代表、专家学者和社会公众有序参与人大工作的“数字通道”、落实“网上群众路线”等保证人民民主权利得以实现等方面的内容。推进数字人大建设，对于实现全过程人民民主的高质量发展，把人民当家作主具体地、现实地体现到人大各项工作上来具有重要价值。

一方面，数字人大建设为实现全链条、全方位、全覆盖的民主提供了强有力的技术支持。全链条、全方位、全覆盖，是全过程人民民主的重要特征，也是人大制度践行全过程人民民主的基本原则。全链条，是指人大制度运行的所有环节都应充分尊重、广泛吸纳民意；全方位，是指人大制度运行的全过程各阶段都应促进最广泛的公众参与、实现最广大人民群众的有序政治参与；全覆盖，是指人大制度运行的整个过程都应最大限度地发挥人民群众的积极性、主动性和创造性，构建起全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系。将数字技术和方法引入人大制度建设，有助于以数字赋能实现全过程人民民主高质量发展，夯实人大制度运作的信息化基础，将代表数据库、人大履职内容数据库、法律法规库、政务数据库等形成可视化图表，多方位、多角度、全场景地展现人大工作的数据库资源，形成全链条、全方位、全覆盖的代表数字化履职体系，从而不断提升人大工作质效和水平。2023 年3 月7 日，时任全国人大常委会委员长栗战书向十四届全国人大一次会议所作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》指出：“推进‘数字人大’建设。建成全国统一的备案审查信息平台，开通公民、组织审查建议在线提交平台。建成国家法律法规数据库……建成并启用全国人大代表工作信息化平台，提升网络视频会议、‘云听会’质量。开通全国人大机关专属政务微信，实现代表议案建议、调研成果转化全流程网上运行。”④其中，全国人大代表工作信息化平台有“全国人大政务平台”“中国人大网”“学习强国”等主要板块，每个板块都有内涵丰富、独具特色的代表学习和履职内容。由是观之，数字人大建设开辟了传统人大的履职空间，拓展了全链条、全方位、全覆盖的民主路径，提升了人大的工作效率，有助于使党的决策部署迅速落实到人大代表和人民群众之中。

另一方面，数字人大建设为实现最广泛、最真实、最管用的民主提供了多样化的互动平台。最广泛、最真实、最管用，是全过程人民民主的显著特征，也是人大制度在践行全过程人民民主中的价值追求。最广泛的民主，是指人民享有广泛的民主权利，民主主体具有广泛性。最真实的民主，是指人民实现当家作主的主体地位，行使国家权力有制度、法律、组织和物质的保障，能够确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。最管用的民主，是指我国社会主义民主既发扬民主，又正确集中，能够把党的主张、国家意志、人民意愿紧密融合在一起，能够维护人民根本利益、增进民生福祉，有效解决人民群众的急难愁盼问题，不断实现人民对美好生活的向往。众所周知，人大工作涉及诸多事项和内容，比如选举、立法和监督等各方面工作，因此，数字人大建设必然涵括上述领域，如直接选举用到的选民登记系统、监督人大代表和人大机关履职的绩效考评系统、民生实事服务系统、规范性文件备案系统等等，都可以引入数字技术和方法，在提高人大工作效率的同时，充分保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权得以实现。特别是在扩大人民有序政治参与、确保人民民主权利实现方面，数字人大有助于增强代表联络功能，构筑起人大代表联系群众、服务人民的“数字桥梁”，通过数字赋能与代表履职尽责的深度融合，帮助人大代表积极回应社会关切，有效解决民生难题，做到民有所呼，我有所应。

三、以数字人大建设赋能全过程人民民主的实现：广东人大的探索与实践

习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中指出：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”继续推进人民代表大会制度理论和实践创新，应“坚持以人民为中心，坚持国家一切权力属于人民，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民平等参与、平等发展权利，发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主”⑤。广东人大始终高度重视人大智慧化信息化建设工作，在党的领导下不断提升人大工作的数字化应用水平，在推进数字人大建设的过程中，一直坚持以人民为中心，以人大代表为主体，以数字人大建设赋能全过程人民民主高质量发展。

第一，坚持党对人大工作的全面领导，加强对数字人大建设的顶层设计，全面、系统、精准地部署数字人大建设工作。2012 年7 月3 日，广东省人大常委会组织召开机关信息化建设工作领导小组第一次会议，研究部署推进人大信息化建设工作。2018年4 月，广东省人大常委会办公厅印发《关于开展“推进县乡人大工作年”的指导意见》，提出鼓励各级人大用新媒体等信息化平台加强代表工作。2022年1 月22 日，广东省第十三届人民代表大会第五次会议修订通过的《广东省人民代表大会议事规则》第二十二条明确规定：“省人民代表大会会议运用现代信息技术，推进会议文件资料电子化，采用网络视频、电子化报到等方式为代表履职提供便利和服务。”2023年3月30日，广东省第十四届人民代表大会常务委员会修订通过的《广东省人民代表大会常务委员会议事规则》第十七条明确规定：“常务委员会会议运用现代信息技术，推进会议文件资料电子化，采用网络视频等方式为常务委员会组成人员和列席人员履职提供便利和服务。”上述规定，有助于优化人大会议组织安排，运用数字技术提高人大议事质量和效率。此外，《广东省人民代表大会常务委员会议事规则》还总结了近年来人大会议的创新形式，明确了“遇有特殊情况，经主任会议决定，常务委员会组成人员可以通过网络视频等方式出席会议”，这就为数字人大建设提供了明确的规范依据和法治保障，为人大代表与时俱进履职提供了更好的技术支持和数字平台。

第二，以人大代表为主体，推动代表线上履职平台的制度化建设。2013 年8 月，广东省人大开始建设“代表履职支撑保障体系建设之一——在线交流平台”。建设在线交流平台主要是为了解决基层省人大代表与省人大常委会在线交流的问题，平台应用实践包括代表的远程参会和学习，如列席省人大常委会会议全体会议和分组审议，远程参与立法、监督有关工作会议和活动，各地根据情况组织各级代表远程收听收看省人大代表学习培训班讲座；远程参与重点建议办理情况通报会，远程参加法规宣讲大会，等等。2015 年3 月，广东省人大启动“代表履职支撑保障体系建设之二——大数据服务平台”建设，以移动互联网、云计算和大数据技术为基础，以“易操作、能交流、可共享、好推广”为目标，为代表履职提供更好的服务和保障。大数据服务平台聚焦代表履职需求，开设了代表履职沟通、议案全程跟踪、数据需求定制、文件导航浏览、文件综合查询、法律法规查询、网络舆情订阅、人大会议保障、群众问卷调查等多项功能。人大会议闭幕后，人大常委会和代表还可以通过该平台实现随时随地零距离的沟通交流。实践表明，“广东人大大数据服务平台”开创了“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的工作方式，为充分发挥人大代表的主体作用提供了有效的技术支撑和机制保障，不仅让代表之间履职沟通更方便、议程全程跟踪更省时，还能实时通过群众问卷调查深入了解民意，有效提升了代表的履职效率和人大会议的办会效率。

第三，坚持以人民为中心，通过网络平台广泛听取人大代表和群众的意见建议，充分运用数字技术打造“线上代表联络站”，不断扩大人民有序政治参与。人大代表联络站是人民有序政治参与的重要载体，是人大代表开展理论政策宣传、联系群众、学习交流、述职评议的一线平台，是践行全过程人民民主最重要的基层单元。2022年11月，广东省人大常委会办公厅制定并印发《关于进一步推进全省人大代表联络站标准化规范化常态化建设的意见》和《广东省人大代表联络站代表联系群众反映意见和要求的处理办法》，为促进代表联络站的规范运行提出了明确的工作指引。上述政策文件为数字时代更好保障人大代表联系群众，推动解决群众急难愁盼问题，建立群众意见建议分类分级闭环处理机制，形成人大代表联系群众、听取意见、推动解决问题的闭环机制提供了规范依据和行动指南。较之线下代表联络站，线上代表联络站更便捷、更灵活、更高效，社情民意更畅通，群众扫码就能通过网络平台与代表直接对话，打通了人大代表与群众联系的“最后一公里”。目前，广东全省已建成1.2 万个代表联络站和700 多个网上代表联络站，确保人民主体地位得到切实尊重、人民意志得到更好体现、人民权益得到有力维护⑥。由此可见，“线上代表联络站”是广东数字人大建设的又一重要成果，通过人大代表与人民群众线上的直接交流，不仅可以为群众提供精准、及时、高效的帮助，而且也为人大代表履职提供了全方位的支持，有助于代表联络站的数字化、规范化、长效化建设，进一步丰富了人大代表联系人民群众的内容和形式。

四、全过程人民民主背景下推进数字人大建设的思考

推进数字人大建设，对于数字中国建设有着特殊意义，这不仅因为人大是中国式民主现代化的重要制度密码，而且在数字人大建设过程中有助于促进数字社会的共治共享共建。“数字社会的关系结构决定了其内在机理是去中心、扁平化、无边界，基本精神是开放、共享、合作、互利。”⑦在全过程人民民主背景下推进数字人大建设，应在明晰数字社会治理的相关原理基础上，秉持开放共享精神，充分挖掘有助于人大制度高效运行、代表更好履职尽责、人民群众与代表更好互动的数字资源，在法治轨道内确保数字技术的规范行使，更好回应数字时代对人大制度建设提出的新要求。基于广东数字人大建设的实践，在全过程人民民主背景下推进人大的数字化建设，可从理念和制度两个方面具体展开。

在理念层面，数字人大建设应坚持数字正义理念，在对标党的二十大报告提出的“全面发展全过程人民民主”对数字人大建设具体要求的基础上，以人民为中心、以人大代表为主体，促进数字人大建设的系统化、协同化和融通化。“数字正义是一个关于法律作用极易促使个人参与处理以及解决纠纷的理论”⑧，尽管数字正义内涵十分丰富，但其追求的基本价值是：通过规范数字技术使用，达致人权保障、法治国家和社会正义的理想状态。一方面，数字人大建设不仅仅是数字技术在人大制度运行中的广泛使用，而且在使用过程中应关注人的主体性和主体价值的实现，这就要求在使用数字资源、运用数字技术的过程中，人大应在发展全过程人民民主中充分发挥主导作用，始终坚持人民的主体地位，切实尊重和维护人性尊严，将人权保障的宪法原则贯穿于各项工作之中。尽管作为法律主体的人已经呈现出从“经济人”向“数字人”的转变，但人权保障的国家义务原理依然适用数字人大建设的全过程，“数字人”权利的实现离不开国家法治的保障。通过对数字资源的分析和挖掘来发现信息和规律，数字技术和方法可以帮助决策者作出更明智的决策、纠正错误偏好、促进人权保障。另一方面，数字人大建设还需要发挥人大机关、人大代表、社会组织和人民群众各自的优势和协同共治作用，通过数字技术建立各种合作机制，促进跨领域、跨行业的普遍对话和集体行动，有效提升数字资源的公共治理价值。实践表明，数字技术的广泛应用不仅可以实现人大工作的信息化、智能化和自动化，提高议事、决策和监督的效率，而且通过数字化的监督平台和信息公开制度，让群众更容易了解人大的工作进展和委员履职情况。同时，数字正义理念还有助于引导人们更好地在数字环境中与他人进行合作共享，不断提高人大制度整体运行的效率和协同。

在制度层面，数字人大建设应加强数字技术对立法、监督、重大事项决定和代表履职等一体化应用建设，更好运用数字技术保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，确保人民当家作主的实现。“多流程的民众参与需要人大通过新兴数字技术的运用和流程重塑，优化人大与民众之间的互动渠道与互动方式。”⑨数字时代人民群众的诉求表达方式更为多元，人大代表在履职时面临着如何通过优化与群众的沟通机制来回应民众诉求的新挑战，而数字时代的“去中心化”特点改变了传统的信息生产与传播的模式，人民群众从信息的被动接收者转变为积极参与者，信息的生产、发布、转载与反馈几乎可以同时完成。通过数字化途径，人民群众可以随时随地与人大代表进行协商讨论、互动交流，“和保护、相互制约的协商合在一起，广泛性和平等就成了民主的主要成分”⑩，人民群众的有序政治参与在数字技术支持下得以充分实现。鉴于数字资源基础平台建设在数字人大建设中的核心地位，强化数字资源“一网共享”等数据库建设是推进数字人大建设的重点所在。首先，在法治轨道内完善数据共享机制。健全数字人大建设的规范体系和制度机制，定期组织召开人大建设数据库资源共享协调小组会议，加强公共数据供需对接。加快构建覆盖上下一致、标准统一、动态管理的公共数据资源目录，加强公共数据分类分级、脱敏、加密和授权访问管理。其次，以法治方式推进公共数据归集。推动各级人大以法治方式通过逻辑接入与物理汇聚等形式，按照物理空间或行政区域将涉及人、事、物的各类“条数据”，封装成统一标准的“块数据”，将数据直达基层部门，有助于对数据进行整合、归纳、收集，实现人大数字资源价值最大化。最后，在技术层面提升数据共享交换水平。人大常委会各工作委员会、人大专门委员会应彼此加强联系互动，共同探索全面数字化发展新路径，不断优化人大数据库资源“一网共享”平台，强化跨部门数据比对分析能力，完善人大数据资源共享交换体系，持续优化公共数据纠错机制，不断提升人大代表履职服务民众的数字化、智能化水平，以实现全过程人民民主的高质量发展，不断巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。

总之，数字人大作为数字技术深入融入人大制度建设和工作开展的全新场景，在以数字技术赋能实现全过程人民民主高质量发展过程中，占据了重要地位，发挥着独特作用。建设数字人大，不仅要将数字理念、数字思维和数字意识融入提升人大工作质效全过程，而且应坚持以人民为中心的价值追求，在数字人大建设的各项具体工作中，充分体现人民意志，保障人民权益，激发人民创造活力。

注释

①马长山著.迈向数字社会的法律[M].北京:法律出版社,2021:155.

②习近平著.习近平著作选读（第一卷）[M].北京:人民出版社，2023:25.

③戴冠福.全过程人民民主视域下数字人大的建设路径[J].人大研究,2023(7).

④栗战书.全国人民代表大会常务委员会工作报告[N].人民日报，2023-3-7(1).

⑤习近平.在中央人大工作会议上的讲话[J].求是,2022(5).

⑥李小健.广东:全过程人民民主的生动实践[J].中国人大，2023(11).

⑦大数据战略重点实验室著，连玉明主编.数权法2.0：数权的制度建构[M].赵蕾等译.北京:社会科学文献出版社，2020:3.

⑧【美】伊森·凯什,【以色列】奥娜·拉比诺维奇艾尼著.数字正义[M].北京:法律出版社,2019:4.

⑨宋菁菁,王金红.数字人大建设何以促进全过程人民民主发展：创新路径与前景展望[J].学术研究，2022(2).

⑩【美】查尔斯·蒂利著.民主[M].魏洪钟译.上海:上海人民出版社，2009:13.