海洋生态环境监督的探索与启示——温岭人大与检察院协同开展“检海行动”

蔡瑛

（浙江省台州市温岭市人大常委会，温岭，317500）

“八八战略”中指出：要发挥浙江的生态优势，创建生态省，打造“绿色浙江”。发挥浙江的山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展，努力使海洋经济和欠发达地区的发展成为浙江经济新的增长点。温岭市地处浙江东南沿海，三面临海，拥有1079平方公里海域面积，317公里海岸线，是全国渔业大市，海洋是温岭经济发展的优势所在、潜力所在。历年来温岭市人大常委会牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，密切关注海洋生态环境问题，把生态文明贯穿海洋强市建设始终，创新监督形式，丰富监督载体，助力海洋生态环境保护，推动海洋强市建设。

一、“检海行动”的开展背景和内容

近年来，温岭市人大代表有关海洋生态环境保护和发展海洋经济的议案建议呈明显增长趋势。如何实现科学保护、污染整治和价值转化，做到对海洋利用有度、开发有序的精准监督，是摆在温岭市各级人大代表面前的重大课题，也是职责所在。2021年，温岭市人大常委会联动温岭市检察院探索开展持续五年以“保护海环境，代表有作为、检察勇担当”为主题的“检海行动”，监督助推市政府及其相关职能部门、沿海镇人民政府切实履行海洋生态环境保护职责。“检海行动”主要围绕“五大专项行动”开展活动。一是污染情况调研。全面评估污染现状，重点摸清现存污染源、污染单位、污染行为，形成问题清单、责任清单、措施清单“三张清单”，画出温岭全市域检海行动“作战图”，为深入推进“检海行动”找准靶心、盯住要害、精准发力。二是环保意识提升。结合“八五”普法规划要求，全面落实“谁执法谁普法”普法责任制。发放海洋保护倡议书、悬挂横幅、张贴警示标志，宣传海洋生态保护知识，加强重要点位的氛围营造，推动海洋环境保护意识深入人心。有序推进全国人大代表郭文标民间海上救助站作为公益诉讼检察创新实践基地主题展厅的建设。三是海岸环境检查。协同推进海岸线巡察工作，组织人大代表对近海、海岛、海滩等开展不定期随机视察，形成海岸线严密监控网，一旦发现污染行为立即通知相关职能部门现场执法，实现“代表吹哨、部门报到”，吹响环保“集结号”。创新督查方式，畅通投诉渠道，在人大代表联络站设置举报点，接受群众举报，推动构建“共建共治共享”的治理新格局。四是海洋资源保护。建立信息平台共享等相关机制，关注市场流通领域海产品质量安全及非法捕捞现象，促成海产品生产、流通、消费环节的深度合作和打击合力。助推开展诉前赔偿与刑事附带民事公益诉讼相结合的方式，推动非法捕捞海产品刑事案件犯罪嫌疑人赔偿渔业生态资源修复资金，恢复海洋生态环境。五是船舶行业提升。深入推进以船舶修造行业周边环境综合整治为主线的海岸沿线生态修复工程，为船舶修造行业环保升级出谋划策。

为有效推进每年度的“检海行动”，年初，温岭市人大常委会通过代表联络站、基层单元数智平台等广泛吸收人大代表和选民的建议意见，并与市检察院进行对接，初步确定重点监督事项。温岭市人大常委会召开“检海行动”工作对接会，和市检察院联合发布年度工作方案，松门、石塘人大代表小组根据要求制订跟踪监督方案，市政府相关职能部门制订实施方案。年中，松门、石塘代表小组和市检察院按照年度工作方案开展实地走访常态性监督。温岭市人大常委会相关工委分别就年度监督主题开展专题调研，分别出具相关调查报告。温岭市人大常委会组织开展“检海行动”专题视察活动，通过现场查看点位、集中专题汇报，对全市“检海行动”阶段性工作进行总结梳理，深入查找短板弱项，形成问题建议清单交市政府统筹整治。年底，召开“检海行动”年度工作总结评议会，由市政府及相关职能部门汇报年度工作情况，市检察院说明需加强整改问题，常委会组成人员及部分代表提出建议意见，松门、石塘代表小组对各相关职能部门的年度工作进行满意度测评。

二、“检海行动”的创新实践和成效

温岭市人大常委会积极探索与检察院的联动监督机制，创新实践“检海行动”这一监督形式，形成监督合力，提升监督实效。温岭市人大常委会推行“基层人大+人大代表联络站+人大代表”监督方式，展现人大代表依法监督的质量、分量、能量。温岭市检察院立足法律监督职能，推行“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”海洋检察模式，促进依法治海、护海、用海。

（一）建立代表建议和检察建议的双向衔接转化机制

2022年5月，浙江省人大常委会作出了关于进一步加强新时代检察机关法律监督工作的决定，明确要求健全人大代表建议与公益诉讼检察建议的“双向衔接转化”工作机制。温岭市人大常委会和市检察院通过建立日常联络机制、问题线索转交办理机制、人大检察联合督办机制、检察建议落实报告机制等，为人大建议与检察建议的双向衔接转化提供支持，推动海洋生态环境保护工作做深做实。

一是融贯代表建议与检察建议互通。温岭市人大常委会对于在日常和大会期间收到的海洋生态环境保护类议案建议，可能涉及海洋公益诉讼检察职能的，及时抄送温岭市检察院。温岭市检察院对抄送的建议能否转为公益诉讼案件的意见及时报送温岭市人大常委会。发出涉海公益诉讼检察建议后，温岭市检察院从检察建议中梳理出能够借助人大监督推动系统治理、综合治理的对策建议。人大代表建议+检察建议，共同推动解决海洋生态环境保护问题，促成人大监督工作和公益诉讼检察工作双赢多赢共赢，实现高质量发展。

二是助推代表建议成为检察重大监督事项。通过充分挖掘代表建议中的涉海公益诉讼案件线索，切实将代表建议转为检察机关重大监督事项案件化办理。如人大代表在建议中提到渔业安全生产形势严峻，拖虾渔船使用电脉冲惊虾仪造成安全事故频发。针对该问题，温岭市检察院迅速跟进调查，通过走访、询问、现场检查，向渔业作业人员、渔区人大代表及群众了解渔船使用电脉冲惊虾仪的情况，查找电脉冲惊虾仪非法制售点线索并进行摸排，发现制造、销售、维修、使用、随船携带电脉冲惊虾仪等现象极为普遍。在充分掌握事实和证据后，向职能部门发出诉前检察建议，推动全市开展电脉冲惊虾仪专项整治。在整治过程中，温岭市检察院及时向人大代表反馈最新整治成果，并邀请人大代表参与执法，进行共同监督。

（二）以2022年度为例的“检海行动”监督实效

2022 年度“检海行动”重点监督事项由温岭市人大常委会指定松门、石塘代表小组负责实施，温岭市人大常委会相关委办、市检察院负责指导，监督助推市政府及其相关职能部门、各沿海镇人民政府履行海洋生态环境保护职责。一年来，松门、石塘两个代表小组开展“检海行动”36 次，人大代表参与368人次，整改问题并建议整改反馈63 处；温岭市检察院单独或联合人大代表开展“检海行动”55次，发出诉前检察建议4份。

一是海洋油污治理显现成效。助推建立海域污染防治机制、开展常态化防污染执法监管、渔港渔船污染物防治“三色码”管理制度。推进船舶污染物数字化治理。“海洋云仓”投入运行，借力物联网+区块链技术，实现船舶污染物收集处置一站式、全流程智慧数字化治理，覆盖全市6 个渔港港区。截至2022 年底，“海洋云仓”已接收渔船数3253 艘，渔船共有效纳污申报7894 次，实际接收7598 次，收集含油污水1956.5 吨、生活垃圾3.8 吨、废机油0.11 吨。船舶排污污染海洋环境整治案入选浙江省人民检察院、浙江省生态环境厅联合发布的全省生态环境和资源保护典型案例。

二是近岸海洋垃圾整治效果初显。人大代表小组通过座谈会、约谈等形式督促镇政府建立长效保洁制度，对海岸线实行全天候保洁。以开展生态环境整治百日攻坚行动为契机，人大代表通过“随手拍”、实地走访、联络站接待等途径收集海洋环境整治有关意见建议。温岭市沿海镇全年累计清理近岸海洋垃圾1700余吨，海岸线环境得到极大改善。人大+检察联动监督促进近岸海洋垃圾污染整治获评最高检典型案例。

三是船舶修造行业环境明显改善。2019 年以来，温岭市船舶修造行业因环保问题两次被长江流域规划办公室警示曝光。“检海行动”深入助推以船舶修造行业周边环境综合整治为主线的海岸沿线生态修复工程，建议进一步加强港区保洁清理频次和力度；强化污水池、危固房、污水管网等巡查及运维管理；加快环保漆替代步伐，落实奖补政策；及时打捞处置废弃船舶及沉船；形成航道、河道长效管理机制。目前，全市已有13家船企通过台州市级整改验收，整治工作取得了阶段性成效。

四是入海排污口有效整治。督促台州市生态环境局温岭分局对人工和自然岸线开展全面排查，形成最终需保留的190 个入海排污口清单和“一口一档”溯源信息表。按照“取缔一批、合并一批、规范一批”的要求，助推违法和设置不合理两类入海排污口动态清零，开展有排放标准的入海排污口整治，共取缔封堵12个设置不合理的入海排污口，清理14个农村生活散排口，规范化整治61个入海排污口。

五是开展涉海执法案卷质量评查工作。温岭市人大常委会法制和监察司法工委组织温岭市检察院、市司法局等单位及具有法律背景的市人大代表，抽取温岭市港航口岸和渔业管理局近两年部分行政处罚和行政许可案件开展质量评查，形成《关于温岭市港航口岸和渔业管理局行政执法案卷抽查情况的报告》，对八方面23类问题提出精准建议。

六是数字赋能打造协同监管平台。为进一步推进“检海行动”走得更精更细更实，实现海洋污染监测实时化、目标监管精细化、管理方式长效化的目标，以涉海数据中心和海洋环境保护场景、海洋资源保护场景、水产品安全场景、行刑衔接等数字化场景为核心，建设温岭市“检海行动”协同监管平台，致力打通数据壁垒，不断提升海洋数字化监管水平。并初步打通了“检海行动”协同监管平台与人大基层平台的相关数据，真正把党的二十大提出的“健全吸纳民意、汇集民智工作机制”实践于“检海行动”中。

三、“检海行动”的问题与不足

“检海行动”是温岭市人大常委会对于海洋生态环境保护的探索和创新，在实践过程中，没有他山之石可以借鉴。探索过程中还存在一些问题和不足，需要在接下来的工作中不断加以完善、解决。

一是责任单位的合力需进一步加强。从履行海洋环境保护职责来看，各责任单位存在不平衡的情况。《关于开展2022 年度温岭市“检海行动”工作的通知》明确各责任单位需要根据市人大常委会部署，分别制订工作实施方案，但先后仅收到部分单位的实施方案，其余责任单位并未上报。涉海行政主管部门之间、与沿海镇政府之间都尚未形成有效的工作合力，长效机制欠缺、财力物力人力保障不足等方面问题存在。

二是联动监督的融合需进一步提升。虽然“检海行动”探索开展了人大监督和检察监督的联动，但实践中还是以人大监督为主导，以人大对检察监督的支持为主，检察机关对人大依法履职的支持手段和形式还不多。联动监督主要还是重在框架搭建，制度化、规范化程度不高，有些监督环节尚未有效衔接和贯通，还需努力形成统一、高效、协调的合力机制。

三是民意收集的渠道需进一步畅通。在确定年度监督重点后，由于时间的限制，人大常委会和检察院在联动监督中还存在情况掌握不全面、问题发现不精准、信息共享不畅通等问题。虽然在涉海区域的人大代表联络站都设置了举报点，但收集的有效线索不多。数智平台在联动监督中的作用还未得到充分发挥，群众参与机制还不够完善。

四、“检海行动”的工作启示

（一）践行全过程人民民主才能取得更大的监督实效

民情民意收集处理是人大践行全过程人民民主的重要内容，温岭市人大常委会始终把关注民意、维护民利、改善民生作为人大履职的切入点。一是重视代表联系选民工作。依托人大代表联系群众最广泛、最直接、最深入的优势，及时掌握基层实情和群众呼声。充分发挥松门、石塘的市人大代表生活在渔区、了解渔业、熟悉渔民的长处，紧盯区域性焦点热点问题，真实把握和提炼民情民意，形成海洋生态环境保护方面有深度、高质量的建议意见。二是不断拓宽人大代表收集民情民意渠道。制定《温岭市人大践行全过程人民民主基层单元民情民意处理办法》。线上，选民直接扫描“代表码”随时可以反馈建议意见。线下，人大代表通过视察调研、执法检查、评议暗访、接待选民等多途径收集建议意见。三是坚持以人民为中心。将人民群众反映最强烈、最关心、最现实的利益问题作为监督的重点。在监督中多听取人民群众的意见，接受人民群众的监督。以人民群众的满意度来检验监督实效，以维护群众利益取信于民。

（二）在创新中把握好联动监督机制原则

党的二十大报告指出“完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调”。目前，党和国家监督体系分为党内监督体系、国家机关监督体系和社会监督体系三部分。作为党和国家监督体系中占有重要位置的人大监督，与其他监督既有联系也有区别，加强人大监督与其他监督协同联动很有必要，也切实可行。近几年来，温岭市人大常委会积极探索人大监督和其他监督联动的有效途径，推动人大监督与审计监督、司法监督、监察监督、舆论监督等贯通联动，不断延伸监督触角，拓展监督范围，提升监督实效。在推动人大监督与其他监督协同联动过程中，一直把握好以下原则：一是坚持党的领导原则。严格遵循“党委领导、各方联动”这个核心原则，加强请示汇报，积极争取市委重视支持。紧紧围绕市委中心任务和政府重点工作，科学谋划和安排部署各项联动监督工作，确保监督工作与市委中心工作同心同向，同步同力。二是坚持法治原则。坚持依照法定职责、遵守法定程序，在法治框架下有序开展联动监督。一方面要严守权力边界。联动监督主体不得超越法定权限行使职权，更不能擅自将自身权力委托其他机关行使。另一方面要遵循法定程序。联动监督过程中不能因协同配合需要而违反既有法定程序，坚持杜绝不符合法律规定的形式出现。