乡村治理现代化面临的挑战与“政和”实践探析

摘要：乡村治理是国家治理的基石。自党的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化以来，乡村治理现代化已取得许多实质性的进展，但由于农村受到历史与现实等多种因素的影响，在具体的治理实践过程中，乡村治理现代化却往往陷入基层治理主体缺乏活力、产业基础薄弱、法制保障不足等困境，实现乡村治理现代化任重而道远。鉴于此，政和县经过探索，逐步走出一条以组织引领、产业兴旺、社会协同、文化支撑和法制保障为一体的“政和”路径。文章基于其治理实践深入研究乡村治理现代化“何以可能”，以期为我国当前的农村基层治理提供一些可行的案例参考。

关键词：基层治理；治理现代化；“政和”实践

文章编号：1674-7437（2023）10-0021-04     中国图书分类号：D422.6      文章标识码：A

作者简介：张秋华（1998-），女，汉族，福建龙岩人，在读硕士，研究方向为行政管理理论与实践。

党的二十大报告强调要全面实施乡村振兴，坚持农业农村优先发展坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动[1]。由此看出，乡村治理工作是党和国家工作的重点。正如习近平总书记所言：“即便我国城镇化率达到70%，农村仍将有4亿多人口。如果在现代化进程中把农村4亿多人落下，到头来‘一边是繁荣的城市、一边是凋敝的农村，这不符合我们党的执政宗旨，也不符合社会主义的本质要求”。[2]“两个一百年”奋斗目标，不仅需要城市治理体系和治理能力现代化，乡村治理体系和治理能力现代化同样重要，这是国家治理的双重变奏。要实现形神兼备的农业农村现代化，从“形”看，要有多元的特色产业作支撑，有现代的生产生活设施作基础；从“神”看，农民生产生活方式更加健康绿色，生态环境更加舒心治愈，文化事业更加繁荣兴盛，社会事业和公共服务更加普及贯彻，治理有序活力迸发。但乡村振兴在实现过程中仍遇到不少“藩篱”与阻隔。首先，农村发展的经济基础、制度建设、资源要素禀赋等初始条件不足，加之人才和资本外流，加大了城乡二元结构对乡村发展的限制。其次，乡村治理体系现有的规范性、程序性和协同性存在一定程度的脱节，并且在旧的制度框架下治理新问题，又会导致乡村治理在一定程度上出现“碎片化”现象[3]，主要表现为：基层党组织职能弱化，时常出现村“两委”职责不清晰现象；产业基础薄弱；人才外流导致现代化治理能力缺乏，甚至村民自治组织无法正常运转等。长此以往，旧问题得不到全面纠正，新问题不断涌现，又加重了制度负荷[4]。我国现有的乡村治理体系和治理能力现代化是中国现代之路上不可避免又必须面对和逾越的巨大高度，“政和”路径为破解该困境提供了思路。

1   文献综述

国内学术界对乡村治理的研究可分为五大类，分别是概念阐释、乡村治理相关理论研究、農村发展现实问题研究、治理困境原因探究与优化基层治理的对策。而对于乡村振兴下农村基层治理相关的研究则主要分为从基层治理主体方面对乡村振兴战略展开的研究和从基层党组织建设方面展开的研究。在基层治理主体方面，张喜东，高康楠等人（2018）[5]提出应打破政府唱“独角戏”的一元治理格局，通过农村企业引进高素质人才和先进治理经验帮助实现农村的有效治理。在基层组织建设方面，马淑艳（2019）[6]指出乡村振兴战略的实施应该先回答好谁负责推进和具体组织的问题，只有加强农村党组织的引领作用、村党支部书记的“领头羊”作用和构建好共建共享机制，才能取得更多更好的乡村振兴新成效。总体而言，现有研究从理论与实践，从微、中、宏观，运用多种视角对乡村治理问题作出了卓有成效的研究，但研究大多集中于概念阐释、理论构建，在运用个案研究论证乡村治理现代化实践方面还有待拓展。

2   案例介绍

政和县位于福建省北部闽浙交界处，南平市最东部。和大多数基层类似，政和县基层治理曾存在治理主体缺乏活力、部分村务“形式化”管理、产业基础薄弱、村财乏力等诸多问题。以乡村振兴为契机，政和县采用走访调查的方式，了解村民需求，听取村民意见，巧用“红、绿、特”三色文化资源，用“旅游+”的思维，成功创建1个国家4A级旅游景区，4个国家3A级旅游景区，1个全国旅游重点村，47个国家、省级历史文化名村，4个省级金牌旅游村，19个省级乡村旅游特色村，1个省级生态旅游示范区等，全域旅游蓬勃发展，获评“中国最佳生态康养旅游名县”。据统计，居民人均可支配收入从2018年的19 535元提高到2022年的25 918元，地区生产总值从2018年的698 730万元增长到2022年的1 126 489万元[7]。政和县乡村治理现代化“做什么”“怎么做”“靠什么”成为文章的研究重点。

3   乡村治理现代化的“政和”实践

3.1   加强组织引领是推进政和治理的内生动力

党建聚合力，奏响最强音。政和县基层党组织通过加强自身建设，将党的领导制度这一优势转化成乡村治理效能，在党政科层制体系的整合下，原本条块间的行政指令转化成为不同级别党组织间的政治命令和政治任务。通过这种形式，治理信息能快速传递，打破基层部门间协同不畅的壁垒，形成党建引领下的扁平化治理体系，有效地提升了乡村治理过程中所需的资源调配速度和信息共享效率[8]。此外，政和县基层党组织通过改变大小事务包揽的单向度治理方式，实现实质性议事民主的回归，引导村民认识自身在乡村治理中的主体性。在具体事务的商议上，先由村民层级广泛商议，在达到一定共识后再交由党员代表、村民代表、新乡贤等思考和评估，最后由村“两委”进行表决，构建起村民主动议事、多方集思广益、党组织保障兜底的群策群管治理格局。

3.2   发展产业兴旺是推进政和治理的力量源泉

强国必先兴农，兴农必先兴业。政和县打造“党支部+合作社+公司+农户”的新型农业生产经营方式，让产业链中增值最多的部分回到村民手中，有效盘活农村集体经济与资产。支持中小微企业参与政府采购，给予企业电费融资贴息，补助制造业龙头企业开展管理培训，推动优化贷款利率，切实帮助企业纾困解难和赋能增效。同时，推动工业企业技改创新，加大专精特新中小企业培育力度，支持企业入规升级、投资建设工业标准厂房，加快工业化与信息化融合发展，支持工业设计中心和企业技术中心评级，统筹“三茶”高质量发展，推动绿色产业高质量转型升级。针对旅游业，出台门票优惠措施，鼓励全县旅游企业参加重点旅游客源地推介营销活动，促进文旅市场消费回暖和潜力释放。

3.3   多元社会协同是推进政和治理的有效路径

政和县注重“多元协同治理”，坚持“政府主导、村民主体、政策推动、机制创新”的工作导向，实行“三联”网格化工作机制，即镇驻点领导联系村“两委”干部、村“两委”干部联系党员（志愿者）、党员（志愿者）联系群众，并创建了三级网格体系，一级网格长由科级以上干部挂职，二级网格长由下派书记担任，三级网格由村“两委”干部、党员先锋以及热心群众参与，形成条块衔接、上下联动的治理体系，加大了村民对村务的有序参与，打通干部与村民的“最后一公里”距离。同时，注重财政引领，按照“政府为主、社会捐筹、村级自筹”的原则，广泛筹集资金，发动当地龙头企业、新乡贤等社会各界参与到乡村建设中，深入开展村企共建活动，使得村民成为乡村振兴与乡村治理现代化的建设者和受益者。

3.4   文化道德宣传是推进政和治理的重要支撑

政和县拥有中共政和第一支部旧址等多处红色文化遗址，也是“廖俊波精神”的发源地，红色文化拥有潜移默化地影响当地百姓拼搏奋斗的力量。政和县以红色文化为根基，建设党员教育平台，累计接待全国各地党政机关、企事业单位开展主题党日、党性教育活动1 000余批次。另外，政和县政府还注重乡风文明建设，推进移风易俗，引导广大群众自觉维护村容整洁，引导村民人人有戒律、事事守规矩、处处作表率。注重关心困难群体，加强对村内老龄人口的关心与慰问。在疫情防控期间，通过发放退烧药、提供健康咨询服务等多种方式为群众提供及时有效的健康服务。同时发挥乡贤资源优势，推进“回归经济”建设。

3.5   加强法治建设是推进政和治理的根本保障

政和县着力创建“网格+警格”“村警+天网”“园区+公安”“林长+警长”融合联动的“四合模式”，分别对应社区、乡镇、经济开发区、森林资源等基层治理的主要领域；着力创建“枫桥式公安派出所”，在全县124个行政村推行“一村一警务助理”运作机制，同时，将“天网”与“村警”有机结合；建成高清视频监控网，实行24小时视频巡查，改“等警上门”为“主动介入”；全面推行“林长制”工作，建立四级林业警长，严打涉林违法犯罪。在南平市平安建设考评中获得“七连优”（2016-2022年度），获评福建省第四轮第二批平安县（市、区）、“福建省平安建设先进集体”。

4   政和路径对于推进乡村治理现代化的经验启示

4.1   党建引领与联村共建相结合是保障

建强乡村战斗堡垒，夯实基层执政之基。我国仍处在社会主义初级阶段，社会特别是农村社会的自组织能力较弱，客观上要求基层党组织要努力成为农村社会治理的引领者、培育者、协调者、掌舵者、示范者、服务者[9]。在党建引领乡村治理现代化的过程中，要加强党的组织建设，充分发挥基层党支部统筹协调乡村发展的各类优势、特色资源[10]。发挥党员在群众中的模范带头作用，在一定程度上可以有效解决乡村治理的碎片化风险。此外，还需不断加强党内法规制度建设，通过党内制度严肃党的组织建设和基层领导班子队伍建设，激励党员干部提效能、树正气、抓落实，树立为人民服务的思想理念，避免治理过程中出现形式主义与“精英俘获”行为[11]。

4.2   产业兴旺与科技护航相结合是动力

产业兴旺，是乡村治理现代化强劲而有力的动能。习近平总书记强调，产业振兴是乡村振兴的重中之重，要坚持精准发力，立足特色资源，关注市场需求，发展优势产业[12]。实现产业兴旺，要结合农村各地区资源禀赋条件，选准特色主导产业，对传统农业、手工业进行全链条、全流程的数字化改造，并借助“大数据”及人工智能实现农村特色产业与互联网平台深度融合[13]。围绕当地资源想方设法谋划好项目，让村民有活干、有钱赚。实施“互联网+小农户”计划，鼓励农户挣脱“传统小农经济”的掣肘，向现代生产经营方式转变。此外，政府可以通过培养一批具备较强科技文化素养与农业现代化创新发展要求的新型职业农民队伍，推动农业生产形式得到进一步转变，形成业态完整、特色突出、优势互补的农村产业体系，激活乡村振兴的“一池春水”[14-15]。

4.3   政府主导与社会协同相结合是保障

乡村治理体系和治理能力现代化进程中，横纵向职能部门间各自为政影响了资源共享和合作共赢，大大降低了乡村振兴实效。比如，纵览全国各类网站，关于乡村治理方面的资料少之又少，上下级政府也“吝”于将相关资料拿出共享、普及与推广[16]。同时，在生产承包责任制的背景下，广大农民由集体经营转为个体单干，促成生产力和生产关系变革的同时，也產生了不可忽视的另一面，即农民的小农意识与个体单干的分散经营不利于农业的现代化与集约化。单纯而言，信息封闭与壁垒只是个人主义、单位主义或是地方保护主义所致；往深处挖掘，仍可归咎于封闭保守观念和现代公民意识缺乏的结果。因此，乡村治理体系和治理能力现代化必须走出狭小视角，在多元协同、资源共享、优化共赢中获得更大的发展空间和巨大动能。

4.4   文化道德与乡村治理相结合是支撑

运用风俗习惯和道德浸润引导村民参与公共事务，约束自身行为，是文明实践与乡村治理良性互动的新模式。德治具有渗透力、感染力、影响力。抓实“德治”可遏“不正之风”。首先，探索“德者有得”机制，激发当地村民的治理积极性，凝聚起乡村治理的持续动力，提升村民文明素养，以德治为行为教化的“内驱动力”。其次，丰富乡村文化生活。以文化人，以文育人，大力开展各类活动，提高村民之间的向心力与凝聚力。再次，发展公益慈善，强化互帮互助的思想与行动。最后，利用“回馈家乡”心理吸引优秀青年及乡贤回村建设，积极承担建设家乡的社会责任[17]。

4.5   法治建设与治理实践相结合是根基

法律具有稳定性、长期性。从古至今，中外的政治家在治理江山社稷的途中纷纷建立法律以保障“政令畅通、政通人和”。在当代中国，要想实现国家治理的现代化，也必须“以法安天下”。在乡村治理中，要充分发挥法律的规范作用，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护等方面的作用，对农民进行普法宣传活动，引导他们养成办事依法、遇事找法、解决问题用法的良好习惯[18]。此外，还要善于结合中国传统文化精神和熟人社会特点，针对许多民间小“闹剧”，可“中西结合”，一方面使用中国的协商处理法，另一方面辅以西方的法治方式，实现协商议事和普法强基的同频共振[19]。

5   结束语

推进乡村治理现代化是一个系统化的过程，是五大层面共同努力的结果。政和县通过“党建+”模式、治理单元划分（网格模式）、多元协同、需求满足、治理事务嵌入等体制机制创新，在推进乡村治理制度化、规范化与精细化的同时保障了乡村治理的主体性、集体性与先进性，有效激发乡村治理的活力。“政和路径”的有益启示，要推进和加强党的基层组织建设；促进和推动产业兴旺，注重挖掘乡土传统和本地特色、发掘区位主导产业，构建农业增效、农民增收、农村发展的乡村治理新格局；加强乡村文化建设，厚植乡村治理社会资本，形成治理合力，增强“法治”与“德治”的有机协调。

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