县域学前教育普及普惠创设实践案例

张蓝尹

【摘要】进一步提高学前教育普及普惠水平是《“十四五”学前教育发展提升行动计划》的主要目标，海南省要在2024年完成约50%区县的评估和认定，区县政府职能部门需要高度重视，提前布局，及时找准切入点、确定工作方法。

【关键词】学前教育;普及普惠;督导评估

本案例涉及的样本市2022年地区生产总值为38.8亿元，常住人口为11.12万（其中户籍人口10.4万人），常住人口中3～5岁适龄幼儿3051人，共有幼儿园19所（其中公办园12所、民办园7所，民办园中有3所普惠园）。为了做好学前教育普及普惠创设和迎评工作，样本市组建了专家组全程提供咨询指导服务，在海南省组织的第一轮评估中，相关工作成果已获得初步的肯定。本文基于样本市的创设实践案例，简要阐述样本市在工作规划、现状梳理、整改措施、迎评准备等方面的主要做法，以供其他区县借鉴参考。

一、工作规划

1.指标分析

在专家组的指导下，样本市将评价指标分为“客观指标、主观指标”两大类（如图1所示）。客观指标基于实际数据计算，是督导评估的“前置条件”，只有在满足前置条件的情况下才能进一步执行后续的评估认定程序；主观指标是在客观材料的基础上，组织专家实地核查后给出评定结果，实地核查内容包括查验客观数据是否真实，工作措施是否落实等。

图1评估指标体系和认定流程

2.任务分解

样本市将工作任务分为两大类，一是“前置条件整改”，任务是“摸清家底”，定向整改；二是“专项指标整改”，任务是“整理材料”，监督执行。

前置条件整改包含“三项面积”“师资队伍”“材料整理”三项任务，工作内容包括对各幼儿园现状开展全面调研，“一园一策”制定整改方案，落实推进各项整改措施，汇总整理佐证材料。相关工作分别由“督导、基教、人事”等部门负责。园舍条件和师资队伍涉及的客观制约因素较多，该部分的整改难度较大，也是重点工作内容。

专项指标整改包含“党建、布局规划、财政投入、教师待遇、安全防控、监管督导、科学保教”等七项任务，涉及“党委、政府、发改、财政、建设、民政、市监、公安、教育”等多个部门，主要工作内容是对照政府保障、幼儿园保教质量两项评估指标的要求，收集整理政策法规文件、工作落实情况、工作总结报告，作为迎评的佐证材料。

由于教育事业统计报表的统计项未能完全覆盖评估指标，并且相关数据滞后，样本市决定在每学年初（9月份）开展一次基于网络平台的专项调研，汇总辖区所有幼儿园的客观数据，对照指标要求梳理分析处理，找出发展短板后，逐项研究制定整改措施。

二、现状梳理

1.统计报表

数据统计报表以年度为单位，以便体现各年度的发展变化和整改效果。每年度的统计报表包含1张总表、14张分表。总表包含辖区所有幼儿园的客观数据，每项数据均根据指标要求计算出偏移量，偏移为正时表示该项达标，偏移为负表示该项未达标。通过总表，幼儿园的发展现状可以一目了然，总表中关于三项面积的部分内容如表1（见下文）所示。

从表1可以看出，样本市有3所幼儿园三项面积不达标，其中“幼儿园01”的活动用房缺少312.7平方米，“幼儿园05”的总建筑面积缺少10.7平方米，“幼儿园08”的游戏场地缺少284平方米、总建筑面积缺少839.8平方米，据此就可以制定针对性的整改措施。

统计报表要对评估指标有明确的理解。例如：三项面积要求“2017年后规划设计的幼儿园，游戏场地生均4平方米，活动用房生均8.17平方米，建筑面积生均10.44平方米”。按照相关文件标准，2017年以前规划的幼儿园生均建筑面积分为三档：“180人为9.9平方米、270人为9.2平方米、360人为8.8平方米”，如果统一按照10.44平方米的标准来计算，可能会增加不必要的基建负担。基建工作投入大、周期长，势必影响工作推进，在新生人口减少的趋势下，还会造成资源浪费。

分表则是按照评估指标，从总表中拆分而来，与各项指标的佐证材料集中存放，以便参评时查阅对照。

2.一园一策

“一园一策”是根据分析结果为各幼儿园生成的说明文档，供幼儿园了解达标情况，根据建议先行整改，包括“园舍条件、班额、教职工配备、教职工待遇、党建工作、公办园编制”等内容。例如，若幼儿園的三项面积不达标，建议幼儿园减少招生、分流幼儿、改扩建、扩租；如果教师未全员持证，建议幼儿园增聘、改聘教师，或制定措施在明确的时间段内协助教师考证上岗等。

幼儿园的规范管理、安全防控、教师培训、科学保教等方面的内容，整合在责任督学的常规督导工作中，要求责任督学实时反馈存在问题，提出整改意见，做好工作记录。

3.过程材料

过程材料是体现政府履行发展学前教育职责的重要载体，包括且不限于：学前教育改革发展规划、学前教育布局规划、财政拨款标准及扶持政策等方面的相关文件、工作日志、总结报告等内容。

从实际情况来看，区县基层科室对材料归集工作普遍不够重视，尤其缺少规范的工作记录和总结报告，也就难以体现各项措施的落实过程和实施效果，折射出工作的随意性。在普及普惠创设专项工作中，如果有意加以规范，不失为转变工作作风的一个契机。

样本市在工作过程中特别加强了材料整理工作，采取的措施有：（1）专项工作均需要有正式文件依据，若有缺失应及时补发；（2）相关讨论和决策的会议记录规范留存；（3）专项工作的责任科室至少需完成一份阶段性或年度工作总结；（4）实时收集责任督学、幼儿园提供的工作过程材料，并加以提炼、整理和存档。样本市制作完成的迎评材料中，除了统计数据、自评报告外，还包含了近3年的政策文件、工作总结等内容，在同期参评的区县中脱颖而出。

三、整改措施

1.普及普惠水平

根据《2021年海南省县域学前教育普及普惠发展监测报告》和样本市的最新调研情况来看，海南省大部分区县普及普惠三项指标都已经达标。因此新建、改扩建幼儿园的需求不迫切，少了基建的压力，普及普惠创设的难度也会相应下降。

2.园舍条件

在普及普惠水平达标的情况下，区县（尤其是发达城区）的整改压力主要集中在园舍条件方面。园舍条件的重点是三项面积，其隐性制约了在园幼儿数。幼儿园为了三项面积达标，最简便的方法是减少招生，但减少招生可能会影响已经达标的普及普惠水平；折中的做法是合理分流，采用随机抽签、一对一商谈等方式，将超出的幼儿合理调配到周边园所，或者采用若干园所“结对共享”的方式，相互之间调配运动场地、活动用房和总建筑面积，折中做法受幼儿园分布和家长意愿的制约，还可能影响社会认可度；小区配套园、新建园和改扩建是最直接的方法，但除了建设成本和建设周期增加外，还有规划选址等客观限制。在人口增长变缓和人口流动增加的大环境下，欠发达区县的压力会逐年减小，不宜优先考虑基建，而发达城区的压力则会在一段时间内保持不变，可以提前规划，建设小规模、多点位的小区配套园。

样本市的园舍条件压力较小，主要集中在1个公办园和2个民办（普惠）园，因此采取了减少招生的整改措施，在2023年实现三项面积达标。本项整改经验仅对经济状况相似的区县有参考价值，对发达城区而言，还是要将重点放在小区配套园和新园建设规划层面。

园舍条件还包含图书和教玩具配备情况，这两项指标的达标值各省有所不同，国家申报平台建议生均图书4册；《海南省幼儿园装备规范（试行）》则是按等级标准，生均分别为10册（I级）、6册（II级）和3册（III级）；教玩具标准分别为83种（I级）、69种（II级）和56种（III级）。图书、教玩具数量不足的幼儿园，通过集中采购、园所调配等手段，样本市在短期内就完成了整改。

3.师资队伍

师资队伍主要评估两个内容，一是“专任教师比例”，要求“县域内幼儿园专任教师总数与在园幼儿总数之比不低于1∶15”；二是要求“全员持证上岗”。师资队伍的参考指标包括“两教一保”，即每个班配备至少2个专任教师和1个保育员，或者“保教人员与幼儿比≦1∶9”。由于专任教师比例是在县域层面的合计，在班额达标的情况下，同时班级满足“两教一保”，该项必然是达标的。

从实际情况看，该项难点在于全员持证上岗，尤其是民办园普遍难以达标，需要较长时间整改，因此区县必须提前布局。

样本市采用的整改措施有两个，一是招聘特岗教师，同时也解决了公办园缺编的问题；二是出台规定，要求民办园在一年内协助在岗教师通过资格考试并获得证书，或者改聘持证的新教师。

4.规范管理和科学保教

规范管理方面，重点在于保障教职工待遇，落实常规的督导评估工作，加强安全风险防控；科学保教方面，重点在于做好“小学化”治理，同时还要积极探索幼小衔接，促进儿童健康成长。做好这两项工作，是提高社会认可度的重要抓手，要与责任督学工作职责紧密结合，常态化开展。

在教职工待遇方面，评估办法主要强调“落实公办园教师工资待遇保障政策，确保工资及时足额发放、同工同酬”“参照公办园合理确定民办园相应教师工资收入，没有拖欠工资和有效投诉”，同时要求“各类幼儿园依法依规足额足项为教职工缴纳社会保险和住房公积金”。从样本市的调研情况看，公办园教师最低工资在2600～6600元之间，有2所公办园的社保公積金缴纳人数不足100%；民办园教师最低工资在2100～5000元之间，只有1所民办园的社保公积金缴纳人数为100%。由于该项指标无量化标准，样本市将重点放在推进公办园人员管理改革和民办园潜在的劳资纠纷防控方面，出台对应的政策文件，并与民办园年检结合，加强风险管控。

在科学保教方面，样本市的工作重点有三：一是做好师资队伍建设，在已完成全员持证上岗的基础上，加强园本培训和基地培训管理，保证教师年度继续教育合格；二是加强师德师风建设，各幼儿园均建立了师德教育、考评、奖惩机制；三是落实《幼儿园教育指导纲要》，规范学前教育机构办学行为，制定“课程改革的实施意见”，下发“保教质量评价指南”。

四、迎评准备

迎评准备是普及普惠创设工作的里程碑，进入这个阶段，标志着两项主要工作已经完成，一是前置条件中的客观统计数据已经达到标准要求（或者正在整改），二是专项整改工作已经初步落实，具备完整的材料支撑体系，可以整理公示自评结果，为省级评估和国家认定打好基础。迎评准备的相关工作主要由督导室牵头完成。

1.抽样自检预评

预评估是自评的工作内容之一，区县可以自行组织或聘请域外专家开展，除了审查统计报表和佐证材料，主要是随机进行实地核查，核查内容包括核对客观数据是否真实准确，园所管理是否科学规范，各项工作是否有效开展等。

2.自评报告公示

在预评估意见的基础上，可以结合统计数据和佐证材料，编写自评报告，报请区县人民政府审核通过后，在媒体上公示自评结果。

3.评估反馈整改

省级评估由省人民政府教育督导委员会办公室组织，采用材料复核、实地评估、社会认可度调查的方式进行。省级评估结束后，将向区县反馈整改意见，做出评估结论。评估结果经省教育厅、省人民政府审议通过后，再提请国家认定。

从样本市的实践经验来看，区县要做好学前教育普及普惠创设工作，需要提前规划、明确分工、细致调研、针对整改、系统整理，既要做好事情，也要做好展示，既有数据支撑，材料又要过硬，督导评估认定工作就会水到渠成。

【参考文献】

[1]中华人民共和国中央人民政府网.中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见[EB/OL].（2018-11-07）[2023-10-20].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/15/content_5340776.htm.