公私协力视角下社区养老服务外包机制研究

杨飘

摘   要：近年来，为了缓解人口老龄化带来的发展压力，提升社区居民养老服务水平，许多地方政府创新了社区养老服务模式，积极采取社区养老服务项目外包机制。聚焦合肥市居家养老服务新模式，运用公私协力理论，从中归纳出社区养老服务外包的协力运作模式，并反思模式中协力关系成功的因素、协力关系缔结的方式以及协力关系的主导者三个主要的问题，以期为今后社区养老服务外包机制的发展提供可以借鉴的实际经验。

关键词：公私协力；社区养老；服务外包

中图分类号：D669.6       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）17-0122-04

一、问题的提出

由于我国老年人口所占比例不断增大，对经济发展造成了巨大的压力，老年人的养老需求也由原先的能够满足基本的生活，向着追求更高质量的晚年生活转变。传统的依靠政府部门供给已经不能满足社区养老服务的需求，在这种情况下，社区养老服务外包机制应运而生。社区养老服务外包机制，是指有关政府部门向社会上具有合法资质的企业、机构或者组织购买社区养老产品和服务。这种社区养老服务新模式以专业服务和信息资源为支撑，不仅可以弥补政府部门公共资源供给不足问题，还能满足社区老年群体多元化的养老服务需求[1]。合肥市政府在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的指导下，致力于以公开招标的方式将社区内的养老服务外包给社会中的企业、组织或机构[2]，通过政府、社区、企业以及组织等各方的共同努力，取得了许多亮眼的成绩，但在具体运行过程中仍然存在人才短缺、面向模糊、角色不明确等诸多问题。

在人口老龄化趋势不断加深的背景下，社区养老已经成为当前研究的热点议题。目前，多数讨论集中于论述社区养老的需求现状、发展困境以及解决对策上，如蔡中华、安婷婷、侯翱宇（2013）通过对吉林市养老服务的调研发现老年人对于医疗服务、心理咨询、知识学习等方面的需求不断增长，但由于财政资金不足、法律监督体系不完善、地区发展不平衡等方面的原因使得当前社区养老服务仍旧难以满足老年群体日趋多元化的养老需求；曾娅琴、徐露卿（2021）通过对重庆市社区养老服务的调查和研究，提出要通过加强宣传普及、培养专业人才、完善法律监管体系等途径来实现“老有所养、老有所医、老有所乐”的发展目标。也有少数的研究者通过比较不同地区社区养老状况差异，以期提出更为科学的政策建议，如陈友华、吴凯（2008）的调研表明，南京市为了缓解养老问题带来的社会发展压力，为社区内的老人建立了专门的“托老所”，以此改善老年群体晚年的生活质量。但是，目前在我国广大农村地区，养老服务无论是专业人才的配备还是现代化设施的供给，都很难满足老年群体的基本需求；卜谦祥、巢飞（2011）研究指出，农村地区的社区养老服务长期处于一个知识普及率低、管理体制不完善、专业人才大量流失的处境中，阻碍了社区养老的良性发展。

由此可知，现有研究主要集中于社区养老服务的现状描述、困境分析、差异比较等方面，很少涉及到养老服务外包机制的研究。文章将焦点集中于社区养老服务的外包机制上，采取在公共事务议题上广泛运用的公私协力模式，以合肥市为例，探讨政府在促进社区养老服务发展中所采取的服务外包机制，从中归纳总结出重要的特色模式。

二、分析视角——公私协力的互动模式

公私协力模式（PPP）是20世纪70年代开始形成的一种行为模式，指的是政府采取竞争性招标的方式，在公共服务领域内选择资质齐全、能力出众的社会资本，双方按照平等协商的原则订立合同，由其提供所需的公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。经过几十年的发展，公私协力模式已经成为国内外公共管理领域中被广泛运用的一种模式[3]。公私协力互动模式是公民或第三部门参与公共服务的重要方式，政府一方面试图将民间“成本效益原则”带入政府服务功能中[4]，以弥补政府宏观调控的有限性；另一方面以诚心合作的姿态，邀请民间组织加入公共服务的供给之中，共享收益的同时也要共担风险和成本[5]，形成良好和谐的合作关系，以更好地运作社会公共產品或服务。目前学术界将公私协力模式分为补充型、互补型与抗衡型三大类型[6]。

在补充型协力模式中，政府自身提供的公共服务和产品无法完全满足社区老年人养老需求，则由资质齐全的企业、组织或者机构来提供，他们与政府部门之间的社区养老服务供给呈现一个动态变化趋势，当政府承担更多的产品和服务供给的责任时，对于通过服务外包解决社区养老问题的需求也会随之减少。在互补型的模式中，政府使用财政资金购买社区养老服务，相关企业或组织机构与政府签订合同后向社区提供养老服务，其所承担的社区养老服务供给的规模也会随着政府财政投入力度的加大而相应的增大。在抗衡型模式中，一方面，政府部门通过制定法律法规，出台政策文件来约束和规范社区养老服务承包方的行为；另一方面，承包方也可以督促政府及时承担公共责任，明确行业规范，抵制不正当竞争，为社区养老服务和产品的提供营造一个和谐公正的社会环境。

三、合肥市社区养老服务外包机制的主要内容

（一）购买由企业或组织提供的社区养老服务人员培训课程

当前，我国社区养老服务资源有限、服务能力不足的情况与多元化、个性化的养老需求之间存在尖锐的矛盾，由于社区养老工作任务繁杂、工作要求高、工资收入普遍偏低、社会地位得不到认可、没有可靠的职业晋升渠道等问题，导致社区养老领域人才流失严重，大部分工作人员服务水平有限，专业化程度低[7]。为了提升社区养老服务人员的专业技术水平，合肥市部分地区政府委托相关企业或组织开发养老人才线下培训班以及远程视频课，如《国家基本职业技能培训包数字化课程：养老护理》《养老知识护理基础知识初级、中级、高级和技师》。以此强化社区养老服务人员专业技能，提升社区养老服务的整体水平。这种方式的重点在于强化社区内原有养老服务人员的专业技能和服务水平，而非由企业或组织直接提供专业化的养老服务，相对而言，财政资金投入较少。

（二）购买由企业或组织提供的专业化社区养老服务和产品

合肥市相当一部分地方政府将本该由社区承担的部分养老服务责任对外公开招标，通过市场化竞争的方式，将社区养老服务直接以签订合同的方式承包给能力出色、资质齐全的企业、组织或机构来完成。例如合肥市包河花园社区养老中心曾以10年1 774.56万元的租金，面向全国所有相关企业和组织机构公开招标。对于这种方式，社区相关工作人员表示，社区养老服务外包是今后养老服务发展的一大趋势，它可以作为一种提升社区养老服务水平、缓解政府发展压力的有益的尝试。

（三）与民间组织合作协助社区内养老服务的再设计

当前合肥市许多社区内存在养老服务环境差、设备有限以及配套设施不完善等问题，导致社区很难满足老年日益多元化的社区养老服务需求。相当一部分社区的主管人员积极向相关政府部门递交申请，政府通过合理编列财务预算，结合相关的专业单位、组织或者机构，如合肥市包河区久久红养老服务部、安徽省老年基金会、合肥市思语康复中心等民间组织，通过养老服务评估和专业咨询等措施，来改善社区养老的整体环境和器具设备，完善相关配套措施，以此提升社区养老服务的整体水平。

（四）通过补贴增加非营利性组织提供社区养老服务的诱因

非营利性组织具有民间性和自治性，不以盈利为目的，通常所处理的是绝大部分公众所关注的事件。这类组织的非营利性决定了它不必像企业一样，以追求利益为动机，规模小、数量多、活跃领域广泛等特性，使得这些组织可以提供更加多样化、个性化的社区养老服务。但由于组织经费不足，很大程度限制了非营利性组织提供社区养老服务的能力。因此，近年来合肥市政府通过发放补贴的方式，既保证了非营利性组织自身的稳定发展，也激励其为社区提供更多更好的养老服务，主要包括低息贷款、降低税率以及直接发放补贴等多种形式。政府的财政补贴很大程度上成了非营利性组织生存和发展的必要条件，二者构成了一种相依并存、共担风险共享收益的关系。一方面，政府的财政补贴扶持非营利组织的生存与发展；另一方面，来自非营利性组织的志愿性养老服务的供给也减轻了政府的经济负担[8]。

（五）通过立法要求承包社区养老服务的企业或组织落实责任

目前，社区养老服务外包获得快速发展的同时，难免存在不公平竞争、公共责任落实不到位等现象，甚至还存在打着不以盈利为目的的口号，背后却大肆谋利的情况。因此，合肥市政府通过出台政策文件，制定相关的法律法规，与外包企业或组织的不当行为形成抗衡，积极承担监督和管理责任，保障社区养老服务健康发展。

据此，合肥市政府不仅制定了具体的监管政策，建立了明确的质量评估体系，还要求相关部门各司其职，确立质量标准，将标准作为质量管理、质量评估、质量考核的依据。同时，评估结果也会成为日后承包社区养老服务的准入门槛，从而激励承包者不断改善养老服务质量，提升服务水平。除此之外，民政部门会定期对承包者的运营服务情况进行检查，并给予相应的奖惩；物价部门负责对养老服务和产品的定价和收费进行督查，使得社区养老服务外包机制呈现出管理規范化、标准化和法治化的趋势。

四、合肥市社区养老服务外包机制的协力模式分析

（一）协力流程

通过上述对于合肥市社区养老服务外包机制具体内容的分析，可以将其分为以下几种类型：第一类是由政府出台相关办法规定，拨付相当额度的财政资金，通过公开招标的方式，主动寻求私营企业的资源力量来解决社区养老服务供给的问题，中标的企业与政府签订项目合同，按合同要求提供相关的服务和产品。第二类是社区负责人向政府部门提出申请，主管部门负责审核和发放预算资金，结合相关的专业单位、组织或者机构，通过养老服务评估和专业咨询等措施，以此提升社区养老服务的整体水平。第三类是政府对于愿意协力配合参与社区养老服务供给的非营利性组织，给予一定水平的财务方面补助诱因[6]，吸引其主动承担一部分社区养老服务的责任，与政府部门合作促进社区养老服务水平的提高。

但不论何种类型的协力运作模式，最后的运作流程都要回归到政府相关法律法规以及监督评估之下，政府对社区养老服务合同的招标、签约以及服务履行等事项要进行全过程的约束，以保证外包合同内容及时、高质量地完成。它贯穿于整个社区养老服务合同履行的全过程，是保证相关合同能够有效运作的前提[9]。

（二）协力形成的动因

在社区养老服务外包机制之下，政府、企业、组织之间形成了一种可以取长补短的合作伙伴关系。一方面，当前政府系统内部一定程度上存在着部门林立、人员庞杂、职责不明等诸多问题，且在公共服务的供给上，多使用行政手段，这就容易导致办事环节烦琐，整体服务效率低下。这样一来，政府使用财政资金，将社区养老服务和产品承包给社会力量，不仅能够实现由传统僵化低效的行政干预向精简高效的现代化管理方式转变[10]，同时政府还可以释放更多精力专注于社区养老服务的监督管理和绩效评估上。另一方面，政府财政资金的投入，可以吸引越来越多的社会组织积极主动地加入到社区养老服务的供给当中，利用自身的组织管理优势和专业优势，为社区老年群体提供更加优质的养老服务和产品。除此之外，社会组织可以通过市场竞争的方式获得生产机会[11]，依靠政府的财政投入和补贴，缓解资金缺乏、融资困难等问题，以确保自身的正常运作。

（三）协力形态

合肥市政府在社区养老服务外包机制中的协力模式主要是以互补型为主，政府与社会上的各类企业和组织并非是一种上下级关系，而是平等的、相互依赖的合作伙伴关系。地方政府通过发放福利、基金的方式来增加社会力量参与社区养老服务供给的诱因，通过公开招标、签订合同的形式，委托相关的企业或组织提供养老服务和产品，由于私营企业和非营利组织能够弥补政府在社区养老服务供给方面的不足。由于非营利组织具有很强的志愿性质，他们期待政府能够与其共同承担起改善社区养老环境、提升养老服务水平的责任，因此同时也具有补充型的成分。政府则通过制定法律法规、建立质量评估体系，对于服务承包者的行为进行全方位、全过程的约束，承包者也可以督促政府及时明确行业标准和规范，抵制不正当竞争，为社区养老服务和产品的提供营造一个和谐公正的社会环境。因此，社区养老服务外包机制中的协力模式也具有一定的抗衡成分。

五、合肥市社区养老服务外包机制中的协力模式运作的反思

（一）协力关系的成功——所获得来自对方的支持充足与否

合肥市政府从宏观的政策入手，运用财政资金，对外公开招标，与社会中的各类组织、企业建立起了长久有效的合作运作机制，这是未来社区养老服务发展的可行方向。而社会组织和企业以互补的方式与政府进行互动，政府部门对它们在资金、人员、资源等各方面的支持是否充足，民间组织是否愿意积极主动地配合，并且能够推动社区养老服务的健康发展，是协力模式运作能否正常、高效运转的重要因素之一[8]。如果政府不能按照合同正常提供多方面的支持与帮助，必将导致企业和组织的工作积极性降低，效率下降，不利于社区养老服务水平的提升。

（二）协力关系的主导——是政府部门还是社会力量

当前，社区养老服务外包已经逐渐成为政府治理社区的一种有效工具。通过服务外包机制，政府可以将做不好以及做不了的社区养老服务的生产职能转交给社会中各类优秀的私营企业以及民间组织。国内外的公共服务外包各种实践研究表明，外包机制优势的发挥主要有赖于政府在其中的主导作用。一方面，外包机制可以有效地节约成本，大幅提高社区养老服务的质量，同时还能将政府部门从琐碎小事中解放出来以便进行宏观调控。但这并不意味着政府责任的外包，各地区政府应当扮演好社区养老服务的财政资金供给者、重大决策规划的设计者、优秀承包方的遴选者、机制运作全过程的监督者等众多角色，不仅要实现对社会中各类资源的整合和利用，更重要的职责是要解决好社区养老服务“包什么”“包给谁”“怎么包”以及“包后怎么办”这四个关键问题。另一方面，政府部门虽然在协力关系中处于主导地位，但与承包项目的社会力量并不是上下级的关系，政府购买社区养老服务的过程中，二者应是一种相互合作、平等协商的关系，不再将政府置于绝对权威和垄断的地位。

（三）协力关系的过程——持续的沟通和检查

在正式签订项目合同之后，政府部门与承包方应该积极主动地就各自在协力关系中的运作细节、担负的职责、发生的问题等一些事项，力求通过各种途径及时了解详细事宜。双方在关系缔结之后，所获信息的不同步很有可能导致对彼此的信任缺乏，致使协力模式难以正常运作，从而进一步导致社区养老服务和产品供给质量下降，老年人的基本权益无法得到应有的保障。因此，为了保证社区养老服务外包机制中协力模式的高效运转，需搭建起政府部门和企业沟通的桥梁，为问题反馈和诉求传达及时扫清障碍，以此提升两者之间的沟通效率。还应加大监督管理的力度，严厉打击项目合同内的违规问题，努力构建有利于促进社区养老服务质量提升的政企关系。

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[责任编辑   刘   瑶]