城管服务外包引出城管权力扩大问题分析

段彤

摘 要：从 2007年底开始，深圳市宝安区西乡街道率先在全国实行“城管外包”，解决了城市管理长效机制薄弱、管理人员不足、执法矛盾尖锐等问题。之后，城管服务外包蜂拥而起，郑州、长沙、宁波、成都、大连、烟台等城市纷纷实行了城管服务外包。城管服务外包虽然解决了城管部门存在的人员不足、经费紧张、长效管理机制薄弱的问题，并且一定程度上缓解了暴力抗法、暴力执法的情形。但是，城管服务外包过程中也出现了许多新的问题。2015年云南曲靖城管妻子开公司“执法”一新闻更是引起广泛关注。本文分析了由城管服务外包引出的城管权力扩大的问题，以及如何限制城管权力外扩。

关键词：城管 服务外包 城管执法权 扩权 限权

“为缓解日趋严重的车辆违停现象”，云南省曲靖市马龙县成立了一家交通服务公司，由该公司认定县城内的违停车辆，并用标有“综合执法”的拖车强制拖车。调查发现，这家交通服务公司属私人运营，法人代表系马龙县城市综合行政执法局（下称城管局）一名中队长的妻子。

14日晚，马龙县政府新闻办回应此事：关于“拖车费与执法部门分成”的情况，通报称，为进一步规范城市管理，马龙县 2014年 6月整合公安交警、市容管理、城管大队等多部门执法力量，组建了城市综合执法局，全面负责城市综合执法管理。对违章停放车辆，由城市综合执法局进行取证后，委托马龙县安顺城市交通服务有限公司进行拖移。

私人承包城管部门的部分权力，一方面违背法律规定，造成法定执法主体不作为和行政执法权的违法委托；同时，承包者不熟悉有关法律、法规、规章，又缺乏必要监督，很容易出现违法执法、不文明执法行为。

一、城管改革中的“业务外包”

购买社会服务是近年来政府行政改革中提高工作效率和服务质量的一种新的方式。按照各地陆续出台的一些规定，购买社会服务一般是购买服务类内容，比如公共卫生服务、公共就业服务、公共文化服务等，也有购买社会事务管理与服务，比如向社会组织购买法律服务、人民调解、宣传培训、社区事务、公益服务、社区矫正和安置帮教等服务。随着城管改革的深入，出现了“城管业务外包”这个购买社会服务的新举措。

2007年，深圳市城管局以购买社会服务的方式在全市配备使用城市协管员。深圳的城管外包，一度被认为是创新机制。然而，多个推行“城管外包”的城市先后出现城管协管员开山寨车执法、收保护费、殴打小贩等现象，深圳南山区城管业务外包甚至引发凶杀案、涉黑案。2011年 5月，郑州市法制办正式叫停“城管业务外包”，该市的“城管外包”尝试，被市领导批为以暴制民，以违法制止违法。 2012年湖南邵阳目前约有千名“市容监督员”代替城管“执法”。

这些事件表明，城管服务外包暴露了非常严重的问题：（一）操作越界。虽然相关部门一直否认协管员独立执法，称只能劝导乱摆卖，不具有执法权，但实际运作中，限制往往形同虚设由于部分物业管理公司人员良莠不齐，相关部门监管不力，导致乱象种种，矛盾越发突出，暴力执法，涉嫌权力寻租收取保护费等问题就难免时有发生。（二）监督疏漏。协管员受执法队员的业务指导，独立巡查，再由执法公务员进行监督，当外包人员出现问题时就会追责执法公务员。

二、城管服务外包引出城管扩权分析

（一）城管扩权表现

1.执法身份明确

在《国务院办公厅关于继续做好相对集中处罚试点工作的通知》的通知中，明确规定“行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政关，……执法人员必须是公务

员。”其管理体制几经变革，目前确立了“两级政府三级管理”的管理模式，即市区两级政府双重领导，市局 （支队）——区局 （大队）——街道中队三级管理。身份的确立是城管扩权的第一步。问题不仅仅在于部门完成身份转变，还有执法人员身份转变问题。在城管执法机构中，工作人员大致可以分为事业编制和公务员编制两种。

2.执法范围扩展

2011年 10月实施的新《广州市城市管理综合执法细则》，将 29项新执法职能划归城管部门，城管的行政处罚权达 232项，涵括市容环境卫生、城乡规划、环境保护、市政管理、工商行政管理、燃气管理、水务管理、建设工程管理、人民防空、白云山风景名胜区保护、养犬管理等 12个方面。而依照 1999年的旧细则，广州城管的执法权限只有 64项，12年间翻了近两番。以上可见，城管权限在不断的扩展之中，这固然与城市发展中不断出现的管理问题有关，但也体现了城管的扩权之路。

（二）城管权力扩大产生的问题

1.执法过程严重失范

2002年中央编办出台《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，相对集中处罚权的执法模式在全国得到推广，相应的城市管理部门建立起来，流动商贩目前就主要由这些部门管理。《行政处罚法》第十六条赋予城管的权力只是扣押的权力，这只限于登记保存，但很多地方的城管都在没收财物，而且根本不向法院申请执行。而整治违法建筑，事实上也不必通过赋予城管现场查封权来进行。从行政管理角度来看，《城乡规划法》明确规定对违法、违章建筑处罚的部门是城乡规划主管部门。而在司法强拆过程中，查封或者强拆理应由法院决定。

2.损害当事人应有权益

在查处违法行为和作出直接影响相对人权益的行政处罚的过程中，城管往往并没有完全遵守法定程序，执法的随意性比较大。例如，在执法过程中，不主动表明身份，不出示执法证件；不按规定向当事人履行告知义务；不愿听取违法当事人的辩解和陈述，直接依据现有事实作出处罚，甚至在当事人申辩后作出较重的处罚决定；扣押物品后不按照执法程序开具暂扣物品文书或者以其它白条代替；没有填定预定格式的行政处罚决定书，不制作行政处罚决定书就扣证扣照；不及时收集证据，甚至先处罚后取证；不告知当事人享有申请听证的权利；听证会的举行不规范等等。

3.孕育官员腐败

“高官贪大头，小官贪小头”在城管系列腐败案中体现得尤为突出。其中，广州市城管委原副主任张建国因插手环卫设备采购和保洁招标，涉嫌收受贿赂人民币 300多万元。广州市城管委成立以来，该系统“落马”或受处分的 27人中，上至市城管委副主任，下至街道城管执法队员。级别昀高的是广州市城管委副主任张建国，此外，区城管局局长 4人，区城管局调研员 1人，区城管局科长、主任 2人，街道执法中队长、教导员 10人，区城管局科员（主任科员）2人，其余 7人的身份、职位尚未披露。全市 12区市中，越秀、天河、海珠、荔湾、黄埔、白云、花都、番禺 8个区城管系统皆有犯案。据部分已公开案情统计，这些“落马”人员涉及收受财物金额超过 955万元。城管背负的骂名越来越多、舆论争议越来越大，但却因为能够创造实实在在的政绩，所以还是深受上级领导信赖，于是进一步促使更多的职能职责、执法权限向城管部门倾斜集中。

三、关于限权措施探讨

目前的程序控权、执法监督等制度虽然仍有诸多问题，但毕竟对执法起到一定的规范作用。相信通过不断的完善，这些规范综合行政执法的制度会在以后的综合行政执法中发挥更加积极的作用。除此之外，参考国外的相关制度，我们还可以在哪些方面对执法权进行控制。是目前应予探讨的问题。

（一）控制城管裁量权

综合行政执法在对城市进行管理的过程中，法律赋予了其很大的自由裁量权，从很多具体的条文中，我们看到，法定范围内进行的处罚幅度是相当广泛的。以北京市为例，仅一个乱摆摊设点就可以有警告、罚款 500—5000元和扣押的处罚、强制措施，所以，如此广泛的行政裁量若无相应的制度进行约束，必然会产生处罚显失公正的问题。因此，控制裁量权应该是下一步限权对象。目前控制自由裁量权的方法主要有如下方式：一是回归市场，让许多城市管理问题通过市场进行解决；二是限制授权立法；三是强调执法中的形式主义；四是在综合行政执法中引进比例原则进行控制。这些制度无疑在综合行政执法法治化建设中都具有积极意义。

（二）使城管权力制约方式制度化

任何权力的制约只有制度化才能持久化，制度性的解决问题才能摆脱运动式治理。然而，在城管行政权力行使的过程中，缺乏严格的操作程序规定，广泛存在自由裁量权过大问题。主要表现为： （1）对处罚条款的差别化执行。对于城管而言，针对一些问题的处罚裁定可以是轻微的口头教育和正式的警告，也可以是严厉的罚款和扣押物品，由于缺乏具体化的操作行为规则，城管完全凭借个人臆断和感情因素来实施处罚行为，随意性较大，对于在同一时间不同地点的同样违法行为可能做出多种不同的裁定，这就大大的降低了城管执法的权威性，给寻租者以空间。 （2）执法手段简单粗暴，以罚代管，存在不教育、不警告，动辄罚款或没收当事人物品的行为。因此，只有规范城管执法程序，使城管执法按照预先设置的方式、方法和步骤运行，才能从源头上杜绝随意执法、以罚代管问题。

（三）注重公众参与权力监督

传统的权力监督渠道有很多，如体制内的人大代表制度、政协委员制度、纪委监察制度、司法申述与救济制度和体制外的媒体舆论监督、网络监督等。只有体制内和体制外的监督机制双管齐下，以权力制约权力、以道德制约权力、以权利制约权力，建立一个制约、对话、共信的机制，才能使城管执法人员在严格执法的同时，恪守自己权力的界限，实现执法者与被管理者的双重自由。