零基预算在事业单位推行的探讨

丁雪含

摘   要：随着政府会计制度的实施，事业单位着力推行零基预算对于破解传统预算局限性、深化财政预算制度改革以及加快建立科学合理的现代化财政预算管理体系有着重要意义。零基预算作为一种特殊的财政预算编制方法，相较传统的预算编制方法而言具有无可比拟的优势。通过对零基预算基本特征及与传统预算编制区别的深刻分析，探讨行政事業单位推行零基预算方式的核心价值，重点分析其推行实施过程中面临的困难和问题，并提出相应的对策建议。

关键词：零基预算；预算编制；事业单位；相关对策

中图分类号：Ｆ８１２.３        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）17-0093-03

引言

2021年3月，国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，强调要进一步深化预算管理制度改革，严格预算编制管理，增强财政预算完整性。因此，加强并改进行政、事业单位预算管理，优化政府预算编制成为各省市财务部门的一项重要任务[1]。同年，甘肃省人民政府办公厅印发《关于甘肃省省级部门实施零基预算管理工作方案的通知》，提出要通过实施零基预算管理，引导部门科学申报编制预算，促进预算管理提质增效，切实增强财政资金和政策的指向性。显然，通过规范落实零基预算管理体系、科学完善地建立财政预算制度，以强化主体部门全口径预算管理，提升财政资金预算统筹能力和资源配置效率，进而建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理生态体系，成为了各级政府部门的共识，也是做好高质量发展特色社会主义经济的重要财务制度保障[2，3]。

一、零基预算的主要特征

零基预算的主要特征在于其所有的预算支出均建立在“零”的基础之上，不再与过去已产生的经济活动或财务预算支出相关联，而是基于本年度各项实际费用情况进行科学、规范、透明地审议编制，该方式打破了固有基数概念和支出固化格局，统筹考虑了财力状况、轻重缓急、实际需求、绩效情况等因素，是一种更为科学、客观合理的预算编制方式[4]。

零基预算与传统预算相比，在较多的核心内容上存在一定区别，一是预算基础。零基预算的编制严格强调“零”的基础，而传统预算则须使用已经产生的决算数据进行编制，是基于一定数据而进行的。二是预算内容不同。零基预算需要综合预测项目本身的总量，传统预算着重预测新增的业务量水平。三是预算着重点不同。零基预算着重于对预算项目本身的综合性分析，传统预算着重于预算金额的增减变化的分析[5]。四是对新旧业务的处理不同。不管新发生的业务，还是以往旧业务，零基预算都要考虑其对预算金额的影响，传统预算则只考虑新业务的增加量和旧业务的减少数对预算项目的影响。

二、事业单位实施零基预算的必要性

（一）优化预算编制，提高资金使用透明度

国家财政资金的使用要做到公开透明。事业单位通过运用零基预算的编制方法，从领导层到具体的项目主管部门，再到财务部门，财政资金的流动更加公开透明。同时，应用零基预算还能保证项目预算的编制更加科学精细，项目支出更加透明[6]。

（二）优化业务开展的针对性和提高预算编制的实效性

事业单位的公益性和特殊性代表其发展有着明确的方向和目标，方向更面向于广泛的社会群体，在时间上更注重长、中、短期不同阶段的规划，目标则更加有计划、分步骤，强调整体性的绩效目标。因此，零基预算以其独特的优势，能够为事业单位广泛开展针对性的业务活动提供科学有效的预算管理模式，同时也能为其绩效目标的发展提供一种高效的编制工具。

（三）优化财政资源配置，提高财政资金使用效益

零基预算管理通过综合分析预算项目本身优劣利弊以及对预算项目金额的测算，能够很大程度地增加事业单位发展优质项目的比例，乃至压减甚至取消无效的项目，资金用于亟待的项目，实现资源的更优配置和资金使用效率更高，进一步优化事业单位发展的公益属性和内在动力[7]。

（四）有利于进行成本效益分析，深化财政预算制度改革

政府会计制度实施引入了成本效益理念[8]，零基预算的推动能更好地对项目的成本效益水平进行分析，提高单位的自我存在价值。从长期来看，在现代化财政体制发展态势下，实施零基预算能够对预算编制中存在的问题进行总结和优化，结合相关单位实行的经验，进一步深化财政预算体制的创新，进而总结出一套高效合理的预算编制体系。

三、在事业单位推行零基预算的难点

（一）财务人员的重视和理解不够

长期以来，各事业单位的财务人员的固化思维，已经习惯了用增量预算法的预算编制方法，也认为预算就是申请更多的财政资金，只要预算收入高于上年，预算工作就完成得挺好，对零基预算的编制方法存在抵触心理。对于推行零基预算的，还只停留在意识观念上，并未真正运用于具体预算编制过程中，加之部分事业单位财务人员并非财会专业出身，业务水平有限，对零基预算的理解和操作还有待提高，使得零基预算的运用流于形式，造成预算编制质量不高。

（二）预算编制过程中存在的难点

目前，零基预算在事业单位中进行有效的推行应用尚存在多方面的问题，首当其冲是项目的选择次序问题，项目的先后安排旨在最大化项目的整体收益或者更好地服务社会生活。因此，基于具体的业务操作层面来讲，一是预算支出缺乏统一的标准[9]。当前，由于政府会计实行的“双基础”“双分录”“双报告”，各事业单位千差万别，涉及领域标准不一，使得各单位部门在编制零基预算时没有可参照的统一的预算支出标准，进而难以持续性推行零基预算管理中的各项要求。二是责任归口与任务划分不明朗。在零基预算编制过程中，由于是以零为基础，所以预算编制需要各部门大量的数据来源，需要经过充分的可行性论证。然而由于各部门之间的责任不明确，以及各部门在预算编制过程中扮演的角色等不清晰，这在一定程度影响了零基预算的实施。三是预算编制的数据真实性、可靠性和科学性较差。预算编制的数据来源于不同领域不同部门的独自核定，由于其不同事业单位在定位、职能和目标性质上的差别，预算编制的数据也参差不齐，一方面在单位内部进行核定收入和支出时会产生一定影响，另一方面对于财政部门进行分析和处理上报的数据时也造成了一定的困难，很大程度上影响了零基预算编制的良性发展。

（三）预算绩效管理体系不健全

零基预算的编制成功与否与绩效目标的编制息息相关，伴随着我国预算绩效管理体系的逐步构建，针对项目预算经费的绩效目标编制也逐渐成为了事业单位规划发展的重要角色，绩效目标无疑需要与单位的发展建设相适应，同时具备一定的可操作性。尽管如此，有些事业单位现在依旧还未理解绩效管理的内涵和导向性，对于绩效目标的编制管理未曾提升至应有的高度，对于零基预算和绩效管理的理论认识还存在一定的滞后性、不成熟，因而导致零基预算编制的实操性不强，目标不明确，造成预算编制的效果欠佳，也造成预算资金的浪费，也不利于事业单位公共服务职能的发挥和本单位健康良性的发展[10]。

（四）预算编报信息系统建设滞后

由于零基预算在收集基础数据阶段的工作量繁重，仅靠简单的人工提取数据、统计难免会出现偏差，从而会影响零基预算编制的真实准确。目前，地方政府采购信息统计管理系统、人事管理系统、国库集中支付核算、账务处理、部门预决算、行政事业单位资产管理信息系统等各类软件繁多，各系统相互之间衔接性不强，缺乏一套集中统一的信息系统的支撑，能对大量冗杂的数据进行集中管理，汇总取数、精准填报，分析决策。

四、在事业单位推行零基预算相关对策

（一）强化培养专业的零基预算编制人才队伍

一是从社会的层面加强零基预算编制的专业人员的建设与培养。在各事业单位内部的财务人员是其培养的首要对象，通过对财务人员及相关人员的专业化培训与指导，逐步提高事业单位对零基预算的认识水平与预算编制能力，由知识理论到推行实践、由政策规章制度到实际编制应用均需要较为强大的零基预算人员保障。二是从单位内部层面强化预算编制联系员的先锋作用，专门负责对单位基本情况、人员数量、车辆情况，日常公用等预算编制的基本数据情况进行统计，深层次地对部门内部的数据进行调查、统计、更新并归纳上报，能够时刻与单位的预算编制系统保持良好的互动沟通。

（二）建立健全科学统一的零基预算编制体系

科学统一的零基预算编制体系建设需要从三个主要方面着手推进：一是构建科学完备的收入体系制度，包括一般公共预算财政拨款收入、政府性基金预算财政拨款收入、事业收入、上级补助收入、经营收入以及其他功能专项收入等。二是从实际情况出发构建基于省级范围内的支出体系制度。包括一般公共服务支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出、住房保障支出等。特别地，一般公共服务支出下面再分基本支出和项目支出，而项目支出则根据各单位实际情况的不同，需要对项目资金的性质、来源及去向、定期定额等指标做出更为明确的要求。三是统筹建设科学完备的预算项目库系统。首先，部署项目库实施项目内容纳管章程，仅有通过项目库纳管的项目内容才可被列入预算条目，同时，入库项目需满足合规的立项要求，对于项目的立项、实施阶段与技术方案、内容及绩效目标等都有着严格的闭环管控。所有项目都可在高度透明化的项目管理流程和明确的绩效目标体系下保障运行。其次，在保障基本民生的项目优先后，继续根据绩效评价分值高低保障项目，构建多层次、多维度的分类体系，最后预留一定经费的预备费，用于解决紧急、难以预计的困难，如为应对突如其来的新冠疫情防控需要，各级医院用于核酸检测的支出，社区等基层用于疫情防控购买口罩、消毒液、防护服以及印发防疫资料的费用，民政部门采购生活物资的经费等。

（三）创建预算绩效评价与长效监督相结合的生态体系

一是根据实际情况建立起各单位各部门间适用的预算绩效评价标准。行政事业单位间适用的预算绩效评价标准体系建立不可或缺地需要与资金的使用效益进行对比研讨，事业单位可从本单位的发展计划、社会责任和社会效益的实现出发，以更完善有效地推行零基预算管理模式为目标，深度参与预算绩效评价标准制定的顶层设计、系统架构、重点方面和责任后果评判等。统筹接入面向社会公众监督与舆情正向反馈的长效监督体系，对各项批复的预算指标进行及时有效地监督回馈，更可给定对具体实施结果与目标效益相适应的奖懲办法，全面建立预算绩效评价与实施长效监督相结合的生态体系。二是进一步加强绩效监督与零基预算的相适性。当前网络发展高度发达，新兴的媒体平台与文化传输渠道变化多样，为社会公众接受政策知识和人们进行社会监督提供了广泛的基础，因此，除了在事业单位的官方网站公布，单位明细位置张贴公告以外，还可在微信公众号、抖音等此类网络平台上合法依规地深度宣传零基预算的相关知识与数据，让更多的人们认识到零基预算的管理模式，参与到绩效评价监督的体系中，最大程度地强化绩效监督与零基预算的融合发展。

（四）建立统一的零基预算管理信息系统

随着信息技术的快速发展与财务管理系统的精细化、数字化改革，着力构建一套基于现代化信息集成平台的零基预算管理系统显得愈加重要。该信息系统可利用大数据处理等新兴技术对零基预算管理过程从数据收集、分类归纳与统计分析提供更为科学有效的平台支撑。同时，智能化的信息系统能够为预算数据编制的科学填报给予最大限度的指导，进一步提高财政部门批复预算和预算执行的科学手段，全面打通集中支付、采购管理、消费统计、绩效评价等部门在预算相关业务系统之间的信息屏障。系统可以自动汇总来自零基预算管理的信息需求，各单位业务经办人员可提取所需数据，科学准确上报数据，审计部门可查看关联的审计资料，财政部门科学合理提取、分析各单位数据，更好进行资源配置和资金效益最大化，从根本上解决目前各领域、各层级事业单位预算管理不科学的问题。

五、结束语

科学合理的零基预算体系建设与规范有效的零基预算实施对于事业单位现代化财政预算管理体系有着至关重要的价值意义。事业单位应主动接受并积极推行零基预算的预算编制理念和方法，改变传统预算思维的约束，提高预算编制的科学性和准确性。关键在于需要通过加强对零基预算编制方法的培训和预算管理理念的指导，设立预算编制联系员、建立健全科学统一的零基预算编制体系、引入绩效评价和监督体制机制，重视并加快预算管理信息化建设，从多方面着手保障零基预算在事业单位的推行并充分发挥其优势。

参考文献：

[1]   侯丽英.会计制度改革背景下行政事业单位财务管理研究[J].行政事业资产与财务，2021（20）：75-76.

[2]   林颖.推进新一轮零基预算改革研究[J].天津经济，2021（11）：45-49.

[3]   申现杰，肖潇.关于进一步完善财政零基预算改革的建议[J].中国经贸导刊，2021（10）：66-69.

[4]   魏婧.零基预算存在的问题及对策分析[J].行政事业资产与财务，2021（5）：45-46.

[5]   叶碧琪.关于行政事业单位预算管理问题的思考[J].纳税，2020，14（19）：183-184.

[6]   陈乐.政府会计准则背景下强化事业单位预算管理的管控措施[J].财经界，2021（34）：104-105.

[7]   胡骜.预算绩效管理改革与行政事业单位财务管理[J].现代企业，2021（9）：160-161.

[8]   周琴.基于财政透明度视角的政府财务报告探讨[J].财经界，2021（36）：82-83.

[9]   范晓菲.关于行政事业单位预算管理问题的思考[J].中国集体经济，2020（8）：25-26.

[10]   左瑞华.行政事业单位预算绩效管理存在的问题及解决策略[J].财会学习，2021（30）：68-70.

[责任编辑   立   夏]