生育友好型社会建设中的政府责任研究

摘要：建设生育友好型社会是化解当前我国低生育危机的重要途径，政府作为实现生育友好型社会的重要力量，厘清政府责任意义重大。本文通过“价值—制度—角色”三维框架，分析生育友好型社会建设中政府嵌入的内在契合性，认为政府应该重构友好生育理念、完善生育保障制度供给和回归计生部门服务角色，从价值、制度和行动层面推进生育友好型社会建设。

关键词：生育友好型社会；政府责任；生育治理；结构功能主义

在促进国家人口转变和社会经济发展过程中，生育有着举足轻重的地位，是政府和学术界长期关注的重要问题。随着社会经济发展，生育率持续低迷、老龄化速度加快等一系列人口问题日益凸显，激发社会深层生育意愿便成了当前政府在社会人口领域的重要目标。基于此，原国家卫生计生委于2017年初召开的 “全国计划生育工作会议”提出要建设生育友好型社会，积极应对低生育挑战。政府作为建设生育友好型社会的重要主体之一，优化其责任成为我们亟须研究的课题。

一、问题的提出

有学者指出，针对中国现阶段存在的 “想生不能生”和 “愿生不敢生”两种不友好形态，需要及时向生育友好型社会转型，[1]构建生育友好型社会是提高生育率的关键。[2]关于如何建设生育友好型社会，现有文献主要从为女性提供生育保护、扩大婴幼儿托育服务供给和减轻生养负担等角度进行探讨。这些文献从不同角度为建设生育友好型社会提供了建议，也为本文探讨奠定了基础，然而，对于 “生育友好型社会建设中的政府责任”这一问题，现阶段的研究还存在不足。一方面，从既有研究的学科分类来说，这些文献多集中于其他学科视角，鲜有学者从公共管理学科视角将生育友好型社会建设中的政府责任作为一项独立议题进行系统讨论；另一方面，关于生育友好型社会建设中的政府责任多见于一些零散论述里，缺乏整体性分析视角。

从现实层面看，虽然生育行为直接决定权来源于个人，但生育决策过程并不是纯粹的封闭空间，尽管当前已经几乎消除了政策因素对我国个体生育决策的制约，可低生育现状却并没有被根本改善，所以单纯地寄希望于个体内生动力自发提升生育率必然难以实现。当前随着生育主体内部异质化特征不断凸显和外部面临的压力逐渐加深，改变低生育现状、建设生育友好型社会已然成为一项公共议题，政府管理作为国家管理的关键组成部分，是国家解决社会问题与技术问题的必要环节，[3]这个过程必然要求政府参与具有时代责任感和长远目光，在鼓励生育的基础上强调服务生育、在实行生育放开的过程中重视生育保障，因此将政府力量嵌入生育友好型社会建设中有其合理性和必要性，为解决生育难题提供了深远的现实意义。问题的关键在于，政府应该如何嵌入生育友好型社会建设中，在这个过程中应该承担何种责任，这些都是当下应该重点思考的问题。因此，为了进一步提升政府行动的系统性和有效性，本文尝试性地在塔尔科特·帕森斯提出的 “价值—制度—角色”三维分析方法下将生育友好型社会建设中的政府责任作为一项独立议题，从纵向维度对政府责任的具体进路提出建议。

二、结构功能主义与政府责任的契合性

结构功能主义 （structural functionalism）是西方社会学的重要理论流派之一，形成于第二次世界大战后，其最早主要是从生物有机体论发展起来的。为了对政治系统结构进行更有效的分析，20世纪中下叶，结构功能主义的代表人物塔尔科特·帕森斯 （Talcott Parsons）提出 “价值—制度—角色”三维分析方法。他认为，价值层次是系统最首要的分化层次，它是总体结构的参照基点，引领着整个系统的方向，必须在高层次上加以阐述；制度层次是系统的第二个层次，主要起到规范作用，由于其处于中间层次，因此呈现出相对具体性和调节性特征；角色层次处于第三层，也是系统中最具体的层次，它是由系统中的个体相互作用而形成。

将结构功能主义与政府责任联结起来是本文分析的关键基础。在 “家国同构”的生育治理时代，低生育治理不仅是宏观层面的 “国事”，也是微观层面生育个体的 “家事”，在此前提下，建设生育友好型社会既是国家治理生育难题的战略安排，也是有效激發社会生育意愿的关键一步，而政府责任是一种介于国家和社会个体间，通过将价值、规范与事实这三种不同要素结合起来，实现两个层面相互联结的机制，[4]要建成生育友好型社会、实现国家生育战略目标有效作用于社会生育行为，就离不开政府责任的发挥。结构功能主义认为，任何结构都会产生一定功能，功能是由结构决定的，系统的发展要求结构不断进行调整和完善，以发挥其最大功能。创建生育友好型社会实质上就是创建一个有利于儿童和生育主体生存和发展的社会，主要包括人文环境、制度环境、物质环境和环境体验这四个方面，[5]它是一个涉及社会各方面的复杂系统，其实现要求各个子系统功能完善且有效发挥。因此，我们运用结构功能主义分析政府责任系统时，可以采取 “价值—制度—角色”三维分析方法明确政府的职责与期待，更高效地建设生育友好型社会。

三、生育友好型社会建设中的政府责任

建设生育友好型社会，其目的就是为了给儿童和生育主体提供一个有利于发展的环境，政府作为建设生育友好型社会的重要主体，相应地在价值维度、制度维度和角色维度下合理界定责任是实现生育友好型社会的关键。

（一）价值维度下的政府责任

作为系统中的第一层面，构建生育友好的价值理念是建设生育友好型社会中政府责任的关键部分。价值维度下政府责任主要有以下两个方面：一是正确理解性别平等的内涵；二是实现生育理念转型，增强生育 “包容性”。

第一，政府应辩证把握性别平等的深层内蕴。从两性的差异性角度来说，虽然将目光聚焦于性别差异会导致善意性别偏见，但两性之间的差异不应被排斥，差异原则为推进女性解放、实现社会性别平等提供了天然动力。[6]因此，为了更好把握生育议题中的性别平等，政府既要意识到两性在不同维度下存在的生理、心理差异，还应认识到二者在生育过程中不可割裂的责任分工，推动男性和女性在机会、责任、权利、义务等方面实现平等。[7]

第二，在 “包容性”理念下正确理解 “生育”的深刻内涵。生育 “包容性”，即以人为本，将国家宏观人口发展目标和每个家庭对 “美好生活”的目标实现有机结合。[8]因此，生育不仅是分娩这个时间节点，也涉及孕育、生育、养育全过程；同时，生育不是母亲的专责，而是政府、社会、家庭三者的共同责任。面对我国已进入的 “内生性低生育”阶段，政府应理顺 “市场化进程”与 “包容性生育”之间的内在逻辑性：人既是生育决策主体，同时也是市场行为主体，在 “包容性生育”下，生育决策权被归还给个体，个体可以依据家庭经济状况，自主选择生育数量与生育时间，这既回应了 “以人为本”的价值指向，还让市场这只 “看不见的手”来调节家庭生育结构，并扩大到整个社会，实现国家宏观层面人口均衡发展。

（二）制度维度下的政府责任

制度层面是政治系统功能中的中观层面，起到规范作用，它是建设生育友好型社会的关键一环，其具体行动都是根据制度的逻辑开展。政府应当在性别视角下秉承 “包容性”理念，持续推进生育友好保障制度建设，在生育问题上体现服务性。

第一，突破传统性别偏见，建立家庭友好型生育保障制度。生育新政策落地以来，过去关注对象限于女性的生育保障制度已无法满足社会日益增长的需求，在2016年颁布的 《关于实施全面两孩政策，改革完善计划生育服务管理的决定》中指出要 “增强家庭抚幼功能”，家庭在婴幼儿生育养育过程中发挥着至关重要的作用。因此，现阶段生育保障制度改革应以家庭为整体单位为方向，突破传统的 “生育仅是女性责任”的性别歧视，让家庭中无论是育龄夫妇还是祖辈都可以享受相关保障福利。例如，设立一定时长且不具有转移性质的男性育儿假等。

第二，在 “包容性”理念下完善生育保障制度。生育保障制度伴随着经济发展、人口结构水平动态变化提出，未来也应在 “包容性”理念下紧紧围绕着经济、社会、人口长期均衡目标不断进行弹性化调整。一是要在制度层面建立统一的生育保障标准。为了保护女性生育权益，体现生育保障制度的公平性和可持续性，政府应逐步规范生育保障标准，逐步消除地区之间、户籍之间和行业之间差异。二是要不断提升生育保障制度的普惠性。政府应认识到生育活动所带来的社会价值，将生育保障的性质从过去的职工福利逐渐转变为基于家庭生产的社会性保障，建立以国家给付为主的全民性覆盖模式，让处于不同就业情况和不同年龄阶段的女性无须忧虑生育所带来的负面影响。三是要进一步提高生育保障水平。生育意味着家庭支出成本增加，政府应在增加报销项目的基础上兼顾支付标准，保证生育保障水平与物价上涨幅度相适应。同时，为了有效分担家庭生育成本和养育成本，应将 “生”阶段到 “育”阶段都涵括在生育保障制度中，实现产假、税收、津贴、公共托育服务等福利齐头并进、相互衔接，为建设生育友好型社会提供全面的制度保障。

（三）角色维度下的政府责任

作为系统的行动层面，政府角色必须与生育友好理念相适应，否则，其行为非但不能推动生育友好型社会建设，反而会起到反作用。当前，在 “三孩政策”背景下，计生部门需要重新审视自身角色，及时回应生育群体需求，实现 “服务者角色”。其主要可以从以下两个方面着手：

第一，健全责任追究机制，加强对服务过程监督。首先，健全的责任追究机制离不开主体、客体、事由等要件，因此，要厘清计生工作职责，确定各层级计生部门的权力清单与责任清单，用责任明确权力应发挥的功能，通过功能发挥来限定其可行使的权力范围，让责任追究有依据可循；其次，应充分发挥监督的约束作用，通过内外部相结合的监督方式，提升计生部门承担责任的自觉性，例如，在落实计划生育各项奖励优惠待遇时，政府应把优惠待遇的申请条件、申请流程和最终结果向全社会公开，提高整个环节透明度，接受全社会监督，并在内部建立经常性的督察督办，督促各责任主体廉洁、高效地完成责任指标；最后，打破过去以权力为中心的思维惯性，在计生服务过程中形成以人为本的责任意识，改变以往重视考核分数、强调工作结果的功利倾向，让计生服务重心回归到服务生育群体等实质性工作上。

第二，优化计生服务能力，提升整体建设水平。一要加强计生部门队伍素质建设。计生部门队伍要建立 “以家庭为本”的计生服务理念，充分尊重家庭在生育中的重要地位，同时，建立学习型组织模式，定期开展如计划生育服务政策、妇幼保健、生育卫生健康知识等方面的学习培训，建设高素质计生服务队伍。二要创新计划生育服务模式。由于计生服务涉及面十分广泛，计生部门应充分发挥 “互联网+”优势，通过与公安、民政、社会保障等部门之间信息共享，搭建覆盖全人群及其全生命过程的信息化平台，给不同生育阶段群众提供更有针对性的优质服务。

四、结束语

在 “內生性低生育”时代，单纯地通过生育个体内生力量解决生育问题定然难以实现，而依赖过去的生育强制手段也必不可行，它需要政府进行统筹规划和系统安排。因此，本文通过结构功能主义下的 “价值—制度—角色”三维分析框架，将生育友好型社会建设中的政府责任作为一项独立议题系统探讨，提出了重构生育友好型理念、完善生育保障制度供给和回归计生部门服务角色三种具体进路，这种纵向的、整体化的分析视角，能加强政府在建设生育友好型社会中对责任的认知。但从整体而言，将视野放在动态化的生育友好型社会建设过程中，政府责任研究依旧是一个应不断完善和突破的事业，本文对于生育友好型社会建设中政府责任的探索还处于初步阶段，不断进行补充和创新仍是未来应努力的方向。

参考文献：

[1] 穆光宗，林进龙.论生育友好型社会：内生性低生育阶段的风险与治理[J].探索与争鸣，2021（07）：56-69+178.

[2] 穆光宗，江砥，林进龙.构建生育友好型社会是提高生育率的关键[J].群言，2021（02）：23-26.

[3] 蔡立辉.公共管理：公共性本质与功能目标的内在统一[J].中国人民大学学报，2003（02）：144-152.

[4] 田文利，张艳丽.试论建构我国科学完整的政府责任体系[J].探索，2008（02）：49-53.

[5] 杨利春，陈远.建设生育友好型社会是中国人口发展的战略选择：“全面两孩政策与生育友好型社会建设”专题研讨会综述[J].中国人口科学，2017（04）：121-125.

[6] 刘刚，司晓静.马克思平等思想对构建我国性别平等理论的方法论启示[J].山东女子学院学报，2020（02）：8-13.

[7] 刘伯红.提高社会性别主流化能力系列之一 什么是社会性别主流化[J].中国妇运，2005（07）：14-8+37.

[8] 石人炳.包容性生育政策：开启中国生育政策的新篇章[J].华中科技大学学报（社会科学版），2021，35（03）：92-98.

作者简介： 唐诗其，女，汉族，湖北孝感人，硕士，研究方向：政府治理。