厘清政府问责的概念

张秀丽

摘 要 传统意义上的科层制管理体制下的政府责任，强调的是按照严格的等级权限，按照部门及职能分工来“各司其职，各负其责”，而现代意义上的政府责任，是在“政府再造”这一背景下的政府责任，特别是政务流程管理实施后，政府管理模式由传统的以“职能”为中心向以“流程”为中心转变，政府责任也相应地转变为面向政务流程的责任划分。以“流程”为中心的政府问责，主要面向政务流程管理过程中所涉及的三个层次政府行政人员，即领导者、中层管理者和流程执行者。

关键词 政府责任 政府问责 政务流程

中图分类号：D922.1 文献标识码：A

我国正处于经济体制转轨和经济社会转型的关键时期，强化政府责任是这一时期的必然要求，建设“责任政府”已经成为一种必然趋势，政府问责是强化政府责任、建设“责任政府”的关键。

1政府责任的内涵

研究政府问责的内涵，首先必须明确什么是政府责任。理解政府责任，首先要明确这里所说的“政府”是指狭义政府，即行政机关，不将立法机关和司法机关列入此内。“‘责任一词有三重涵义：其一，使人担当起某种职务和职责；其二，份内应做之事；其三，做不好份内应做的事，因而应承担的过失。第一重含义，大都见于古代汉语中，所以‘责任可以从两个方面来理解：第一，份内应做之事；第二，未做好份内应做之事所应受的谴责和制裁。换言之，责任是社会成员对社会所负担的与自己的社会角色相适应的应为的行为和社会成员对自己实际所为的行为承担一定后果的义务。”

在关于政府责任的定义中，张成福教授的观点被认为是目前学术界的主流观点。他认为：“从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。”政府的责任意味着政府的社会回应。政府回应并能够满足公众的需求和利益，就是一个负责任的政府。“现代政府的责任内涵体现了伦理（道德）学、法理学、政治学和行政学等多学科的价值诉求，并在系统架构上相应地体现为道德责任、法律责任、政治责任和行政责任。”

传统意义上的政府责任是科层制管理体制下的政府责任，强调的是按照严格的等级权限，按照部门及职能分工来“各司其职，各负其责”，而现代意义上的政府责任，是在“政府再造”这一背景下的政府责任，特别是政务流程管理实施后，政府管理模式由传统的以“职能”为中心向以“流程”为中心转变，政府责任也相应地转变为面向政务流程的责任划分。

2政府问责的涵义

从词源上来看，“问责”就是对责任进行追究。“问”通常理解为“审讯”或“追究”之意，“责”指“责任”。简单地说，政府问责就是对政府应承担的责任进行追究。这里所说的政府问责是针对前文“制度意义上的政府责任”进行追究，故借鉴关于“政府问责制”的定义来理解政府问责。

一般认为，政府问责是对公共权力进行监督并对责任过失进行追究。具体地说，政府问责就是对各级政府、政府各部门机构和政府工作人员的一切工作都能实施有效监督，能对他们一切有过失的工作和言行实施责任追究。

研究政府问责的外延，实际上就是研究政府问责的范围和界限问题。传统政府问责的概念是界定在官僚体制基础上的，因此，不能完整地描述政务流程管理意义上的政府问责。随着政府改革的深入，政务流程管理要求政府管理体制从以“职能”为中心向以“流程”为中心转变。在政务流程管理过程中实施政府问责，使政府问责向以“流程”为中心转变。那么，以“流程”为中心的政府问责究竟要“问”些什么“责”呢？

“政府问责贵在问到人”，若不问到人，很难有成效。政务流程管理过程中涉及的政府行政人员主要包括领导者、中层管理者和流程执行者三个层次，他们分别承担的责任为：

（1）领导者应该对政府内政务流程的战略目标的制定及主导流程意识的培训负责。

（2）中层管理者应该对单部门或跨部门的政务流程的改善负责。

（3）流程执行者应该对政务流程链上的一个或多个活动负责。

此外，政务流程管理职能部门应该负有协助领导者设定战略目标的责任；公共人力资源管理部门负有配合领导者建立激励机制的责任；管理支持部门负有管理支持政务流程改善的责任，等等。

与传统政府问责一样，“有过”或“无为”时都要对政府问责，以保证政府责任落到实处。与传统政府问责不同的是，以“流程”为中心的政府问责的范围更为宽泛，原因在于随着信息技术的发展，特别是互联网技术在政府中的普及和应用，要求政府将越来越多的管理和服务职能搬到互联网上来进行，促使政府担负起更多的责任。

参考文献

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[2] 张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2000（2）.

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