农民专业合作组织内部治理结构优化研究

许玲

摘   要：农民专业合作组织是新形势下我国的一种新的农业生产经营模式，为农产品的规模化生产与销售提供了重要的渠道，但是其发展也面临着诸多困境，如缺乏规章制度、空壳现象、缺乏政策的支持等。因此，有必要采取针对性的措施，完善农民专业合作组织的规章制度和内部结构，增强自身竞争力，为农村专业合作组织创造良好的政策环境，加强宣传与引导，提高对合作社的認识，使农村专业合作组织真正成为振兴乡村经济的重要推手。

关键词：农民专业合作组织；发展困境；原因；完善对策

中图分类号：Ｆ３２５        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）17-0023-03

农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。农民专业合作社在农村流通领域撮合成交或直接组织农产品交易，适应了农业、农村和农民的发展需求，在厂商和农民、城市和农村之间架起经济桥梁。它是农村经济发展的必然产物，也是推动农民走向市场经济的重要力量。

为了支持、引导农民专业合作社的发展，规范农民专业合作社的组织和行为，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，促进农业和农村经济的发展，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2006年10月31日通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》。经过十余年的发展，2017年12月27日修订通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》。为加强农民合作社规范管理、提升发展质量，2019年经国务院同意，中央农办、农业农村部等11个部门和单位联合印发了《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》。

随着社会的发展，农民专业合作组织在促进我国农村经济发展和提升农村治理能力方面发挥越来越重要的作用。实践已经证明，农民专业合作组织是完善家庭基本经营制度的一个全新方向，是农业产业化经营和现代化发展的重要组成部分，是农业与科技相结合的成功典范，是提高小农市场竞争力、保护小农利益的重要组织形式，是促进农村思想建设和文化建设的重要途径。如今，农民专业合作组织在各地迅猛发展的同时，也暴露出各种各样的问题。本文对W市Y镇的农民专业合作组织进行实地调查，旨在充分了解当前农民专业合作组织发展中遇到的问题，并且针对这些问题，提出可行的解决措施。

Y镇地处W市，全镇总面积36平方公里，下辖2个社区、12个村委会，常驻人口近5万人。Y镇共有果树3万多亩。近年来，Y镇创办了大量以水果为主的农民专业合作社。截至2020年，Y镇共有合作社82个，拥有在册会员2 500余人，出资总额达8 700余万。笔者通过调查发现，在Y镇中，82家农民专业合作社中有69家都是种植水果的，占总数的84.1%；养殖水产的有9家，占11%；而从事农机、信息等其他行业的合作社有4家，占总数的4.9%。在Y镇，运到批发市场进行农产品销售的占52.6%，客户直接上门的占21.8%，与超市建立供货渠道的占11.1%；直接设专卖店的占8.9%，其他销售渠道占5.6%。

一、农民专业合作组织发展面临的困境

（一）规模普遍偏小

通过调研发现，规模大、竞争力强的合作社数量较少。截至2020年，Y镇农民专业合作社平均入社成员数量为30.5人。另外，合作社的户均出资额也相对较低。截至2020年，Y镇农民专业合作社平均出资额为106.10万元。其中，合作社出资额在100万元以下的有52个，占合作社总数的63.4%；出资在100万—500万元的有24家，占比为29.3%；500万元以上的有6家，占比为7.3%。

合作社的规模偏小、自身经济实力较弱会导致一系列的问题，如资本积累缓慢，应对风险的能力比较差，产品很难形成规模和提高质量等。以某专业合作社为例，合作社成立之初注册资金只有20万，在册人员6个，经过了4年发展之后，会员增加到10位，合作社规模与4年前相比没有太大变化。因此，合作社的自身实力成为其提高规模、扩大效益和进一步产业化经营的主要障碍。

（二）运行机制不健全

经调查发现，部分农民专业合作组织内部权力划分不科学，重大事项决策机制不明确，导致组织重大事项议而不决，效率十分低下。农民专业合作组织的管理难易程度与规模呈负相关关系[1]。Y镇有22%的合作社理事长、21%的合作社监事会成员没有通过民主选举产生，农民专业合作组织内部管理无章可循，缺乏规范的监督约束机制，存在监事会的成员由理事长或理事会成员代理的现象。51%的合作社没有为每个成员设立账户；32%的合作社没有定期召开社员大会，8%的合作社章程没有讨论通过，农民专业合作组织内部虽然设置了监事会，但是监事会对于组织的经营战略、财务制度、利益分配、内部决策等没有起到应有的监督作用，导致农民专业合作组织中的成员无法有效维护自身利益，同时也使农民专业合作组织因制度不规范、不完善无法在发展中获得较大利润，影响其进一步发展壮大。

（三）政府扶持力度不够

扶贫项目、农业标准化生产、农产品认证、无公害基地建设等项目资金难以与农民专业合作社实现有效对接。某专业合作社在2011年年初本来有一个很好的发展机会，但是由于没有争取到当时政府对合作社的拨款，错过了最佳发展时机，以至于至今仍然规模不大，发展不起来。

在合作组织的经营过程中，政府的扶持、税收减免、科技指导等政策大都给予龙头企业，对普通合作组织的优惠政策依然存在着不能落实到位的问题。在2014年Y镇政府对合作社的拨款和税收减免中，70%的资源给予了6个规模较大的合作社，而其他70多个合作社则一起分配剩余资源的30%。

（四）缺乏专业的人才队伍

人才队伍对于农民专业合作组织的发展至关重要，但是由于大部分农民专业合作社地处农村，经济收入有限，再加上工作环境的限制，很难吸引优秀人才加入其中从事经营管理、市场营销等工作。部分农民专业合作组织的成员年龄偏大，学历偏低，没有专业的技术和知识，难以迎合农民专业合作组织对于种植、养殖、加工、管理和营销等方面的需求。另外，农民专业合作组织缺乏专业会计从业人员，导致农民专业合作组织无法进入规范化发展轨道。在Y鎮，82%的合作社主要作用是为会员提供疫病防治、技术指导，统一化肥和产品包装，安排销售渠道等，难以满足会员对农产品深加工、资金信贷、保险等服务的需求。

二、农民专业合作组织发展面临困境的原因

当前，中国的农民专业合作组织的迅速发展使“三农”问题得到一定程度上的解决，并且对乡村振兴起到了一定的促进作用。但农民专业合作组织仍然存在着不少的问题，体现在农民专业合作组织运作与发展的诸多方面。究其原因，主要有以下几个方面。

（一）组织内在动力不足

笔者通过调查发现，真正由农民创办的合作社所占比例较小，农民自发组建合作积极性普遍不高。在Y镇，由政府引导或企业推动所组建的合作社占大多数，共有54家，占68%，由普通农民自发组建的合作社较少，有26家，占32%。农民创办合作社的动力不足主要有两方面的原因：第一，缺乏对于合作社的认知与专业知识，农民对专业合作组织的认知程度影响了其是否参加合作组织。第二，创办合作社的成本高。普通农户社会关系简单，市场风险意识弱，成立合作社后抵御市场风险的能力不一定能得到显著提高，而收益尤其是在合作的初期甚至会有一定的亏本。

（二）内部利益联结机制比较脆弱

调查结果显示，农民专业合作组织的服务功能较为单一，仍以技术咨询和信息服务为主，对于资金供应、农产品销售和品牌树立等方面起到的作用较为有限。在Y镇，有42家合作社是以生产技术指导、信息交流、统一化肥农药等生产资料供应为主要任务；而把农产品加工、品种推广、自营品牌作为主要经营内容的农民专业合作组织所占比例只有18%；从目前已有的利益联结机制来看，许多农民专业合作组织内部的利益联结关系比较松散，合作双方没有形成以产权为纽带的利益共享和风险共担的共同体，只是简单的买卖关系或者合作互助关系。在一些由企业注资建立的农民专业合作组织中，占据股份优势的龙头企业与普通农户很难具有相同的利益目标，企业创办农民专业合作组织是为了借助农民专业合作组织的名头享受国家的免税优惠和政府部门的贷款、项目扶持等政策。

（三）“空壳”问题严重

由于农民专业合作组织注册登记门槛较低，成立后缺乏严格的监管制度，加上为了政策投机和完成业绩指标，部分农民专业合作组织规模小，成员少，甚至没有固定的场所、设备等，成立之后基本没有什么业务。部分农民专业合作组织创立的目的主要是为了套取补助资金，获得征地便利，成为名副其实的“空壳社”。部分“空壳社”利用农民专业合作组织规模化的优势，充当了中间商的角色，在农户与市场之间赚取差价，在一定程度上削弱了农户的利益，未能给产业发展带来真正福祉。损害了农民专业合作社的社会信誉与政府财政政策的公平性，增加了政府的行政成本与市场监管的成本[2]。

（四）民主决策流于形式

在农民专业合作组织的发展中，资金是其存在发展的重要因素，从资金构成看，政府的财政支持是农民专业合作组织资金的来源之一。正因如此，部分农民专业合作组织由政府部门和干部大量介入，这种介入导致的结果是普通社员在组织内部不能充分表达自己的意愿，很多决策没有通过民主程序而是直接由政府部门决定，严重挫伤了普通社员参与管理监督的积极性与主动性，往往一个通知或者一个决定下来，社员根本不知情，只知道通知与结果，社员的意见很少会被采纳。“一人一票”制很难在现实中得到落实，往往出资较多的社员或企业拥有更多的话语权和决策权。

三、完善农民专业合作组织的对策

（一）完善规章制度和内部结构

将《农民专业合作社法》落到实处，根据农民专业合作组织自身的特点，进一步调整组织内部结构，制定有效可行的制度章程，促进农民专业合作组织的健康发展。首先，健全内部机构，成员代表大会、理事会、监事会各司其职，防止滥用职权及徇私舞弊，达到制衡与监督的目的。其次，完善分工管理制度，从入社审批、岗位考核、财务管理和民主监督等方面来保障农民专业合作组织健康发展。最后，建立合理的利益分配机制，制定严谨的产品标准和利益分配方案，合作社对社员生产的产品实行收购或销售时，按照产品标准和相应的价格进行分类，既给社员带来稳定的收入，又可促进合作社的健康发展。

（二）加强宣传与引导

宣传引导工作的重点是通过示范带动让农民认识到合作组织的好处，要做出制度安排让有关部门认识到自己的责任，并调动起他们支持合作组织发展的积极性。首先，政府应当对主管农业的领导、村委干部、合作组织负责人进行培训，加深他们对合作社的认识，先培养出一批熟悉农民专业合作知识的骨干队伍，再由他们来引导合作社成员，推动农民专业合作组织发展。其次，新闻媒体要加大对农民专业合作组织知识、先进典型的宣传，形成鼓励、支持合作组织健康发展的良好氛围和舆论环境。最后，合作组织成员自身多关心关于农民专业合作组织的相关政策，与时俱进，使农民专业合作组织又好又快发展。

（三）培育多重功能

市场竞争力是促进农民专业合作组织长期快速发展的直接动力。因此，提高合作组织自身的竞争力至关重要。第一，整合资源，提升能力。将合作组织农户现有人力、物力、财力整合利用，提升组织整体实力。同时，合作组织之间也应相互学习，向已经成功的合作组织学习经验，提高合作组织的决策能力、创新能力与应对风险能力。第二，提升品质，打造品牌。结合当地的自然资源优势，引进新技术和新品种，改善施肥方法，改良土壤，提高农产品的品质。做好农产品的商标注册和网络推广，努力使农产品得到国家绿色食品、免检产品等认证，树立起自己的品牌与口碑，将产品做大做强[3]。

（四）政府开展针对性扶持

相关政府部门应当在财政、税收、信贷、信息、技术、人才等方面支持农民专业合作组织的建设和发展，结合专业合作组织的实际经营情况，对不同的合作组织制定出不同的政策优惠。政府积极与当地信用社或银行沟通，在信贷方面放宽对合作组织的要求，延长其还款期限，并给予一个较低的贷款利率。在每年的政府农业投入资金中，设立一个专项资金，专门扶持农民专业合作组织。加强与税务部门的协作，实行税收优惠政策。积极引进国际先进种植管理技术，在当地合作社进行实验并推广，进行农业科学化管理。

参考文献：

[1]   赵爽.农民专业合作组织主体研究[J].中外企业家，2016（1）：61-62.

[2]   蔡文琪.乡镇政府与农民专业合作组织的关系研究[J].柳州职业技术学院学报，2016（2）：9-13.

[3]   尹可富，李劲松.浅谈发展农民专业合作社的对策[J].农村实用技术，2019（7）：13.

[责任编辑   立   夏]