高校债务困境及对策研究

刘川

［摘 要］文章主要回应当前高校债务风险快速攀升这一社会热点问题，从资金供需视角对现阶段我国高校

债务困境成因进行具体分析，并从内外部治理两个层面提出化解高校债务风险的对策建议，包括加强外部约束、适当予以财政倾斜、探索土地置换方式、加强内部控制和实施债务绩效评价等，以期为当前高校防范和化解债务风险提供参考。

［关键词］高校；债务困境；债务风险

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.14.003

［中图分类号］F810.6；G647［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）14-0010-03

1     债务风险相关文献综述

近年来，债务融资在高校加快推进现代化建设过程中发挥了重要作用，为高等教育实现快速突破式发展提供了资金支持。但是，债务规模快速上升使高校债务风险逐渐生成并不断积聚，目前已有不少高校陷入债务困境，引发了政府和社会的高度关注。根据资本结构理论，在非理想状态下，每个经济主体存在最优资本结构，债务规模并非越大越好，过度负债会导致财务杠杆上升，增加财务风险。

国内外很多学者从不同视角提出了应对债务风险的策略，但这些理论或研究主要针对企业，而我国高校在所有权等诸多方面与企业存在巨大差异：大部分高校是事业单位，具有公益性质，财政拨款是其重要资金来源，而企业往往是私人所有，自负盈亏。这一现状要求分析高校债务问题不能简单直接地套用以企业为分析主体的理论成果。

也有不少学者以高校为主体对其债务问题进行了分析。例如，田恒平根据调查数据对我国高校债务规模进行了测算，认为适度负债有利于高校发展，但债务风险不可忽视［1］。张文杰等人分析了新校区建设对高校债务的影响［2］。曲芳芳、刘涛基于财务视角，从政府和高校自身等方面提出了相关对策［3］。尹德利从政府加大高校财政投入等方面提出了化解债务风险的建议［4］。祝华凤从拓宽高校收入渠道等方面提出了应对策略［5］。田振刚、王春春认为化解高校债务问题应由政府、高校以及银行共同努力［6］。孙红丽、李永宁研究了地方高校债务化解绩效评价指标体系［7］。张万朋、郑珺等学者分析了国外高校的债务问题及应对策略［8-9］，以期为国内高校化解债务风险提供借鉴。以上研究为本文的研究提供了丰富的理论依据。然而，外部环境与高校债务处于动态变化中，如国家实施去杠杆政策、全面实施绩效管理、加强高校债务监控及推进高校内部控制建设等，因此对高校债务问题的研究也应随时跟进，以增强研究的现实指导意义。基于以上目的，本研究首先从资金供需视角对当前高校债务规模大、债务风险高的成因进行全面梳理总结，然后针对成因从内外部治理两个层面提出具体的破解建议，为高校债务治理提供有益借鉴。

2     高校债务困境成因分析

2.1   资金需求方面

2.1.1   高等教育规模扩张

企业发展需要资金，高校发展同样离不开资金的支持。近年来，我国高等教育规模快速扩张是造成资金需求急剧增加的重要客观原因之一。教育部网站统计数据显示，以2001年、2011年和2021年相关数据为样本，2001年高等教育在校生人数（含研究生和本专科生）仅为16.55万人，而2011年高等教育在校生人数已高达3 559.24万人，10年时间增加了214倍；2021年高等教育在校生人数进一步上升为

5 535.92万人，比2011年增加了55.54%。高等教育規模扩张后，在校大学生人数快速增加，原有的教育资源无法满足最低生均资源要求，很多学校会选择建设新校区。而新校区建设需要投入大量资金，包括买地投入、基础建设投入等。规模扩张还需要配套投入，如引进更多的教师，招聘更多的行政及教学辅助人员，导致教学、办公以及后勤保障经费同样快速增加。

2.1.2   内涵式发展

内涵式发展也是高校资金需求快速增加的原因之一。近些年，国家提出“教育强国”“科技强国”等重大战略，高校作为实施高等教育的重要主体和进行科研创新的重要基地，通过内涵式发展提高教育科研质量是其必要发展路径。相较于扩大办学规模等外延式发展途径，内涵式发展对资金的需求同样巨大且周期更长。首先，内涵式发展离不开人才的支持，尤其是高层次人才，为吸引和留住高层次人才，会产生人才引进费、安家费、较高水平的工资等人员经费及配套的科研经费等。其次，学科建设与实验室建设同样需要大量的资金投入，包括搭建现代化的实验室、购买先进的实验设备仪器等，这些设备仪器由于技术含量高，往往价格非常昂贵。再次，内涵式发展需要加强国内外交流与合作，包括召开与参加学术会议等，这些都需要资金投入。

2.1.3   高校预算软约束

预算软约束是导致高校债务规模难以得到有效控制的重要原因之一。已有研究显示，预算软约束问题在国有企业中经常出现，是造成国有企业过度负债、债务杠杆上升和财务风险积聚的重要原因。对于具有事业单位性质的高校而言，预算软约束问题同样显著存在。其一，在预算申报时，缺乏严格的预算控制，部分预算申报部门为争取更多资金会将数字填大，导致预算总额呈现逐年增长趋势。其二，在预算执行时，由于预算缺乏刚性，其并未对日常开支形成强大约束力，预算执行部门在实际安排支出时往往比较随意，造成超支，并对下一年度增加预算申报形成激励，这些都会造成资金需求增加。其三，债务预算缺乏刚性使过度负债成为可能，当资金需求无法得到满足时，高校往往会选择采用银行贷款等债务融资方式来弥补其资金不足。

2.2   资金供给方面

高校资金供给，即资金来源，相对企业而言比较单一。企业除内源融资外，还可以选择银行贷款、融资租赁、发行股票等外部融资方式，而高校的资金来源主要包括财政拨款、收取学费住宿费以及银行贷款等。财政拨款和学费住宿费主要根据学生人数进行核定，每年相对固定、变化不大，难以有效应对突增的资金需求。在这种情况下，银行贷款成为应对高校资金需求增加、资金缺口扩大的主要渠道和方式。

根据银行贷款理论，银行在对外提供贷款时会评估借款主体的风险，匹配贷款规模、利率与借款者风险，如果借款者债务规模大、占比高，财务风险居高不下，银行会减少贷款或不予贷款，缩小借款者贷款规模。然而，这一约束在高校中被弱化，主要原因仍是高校事业单位的性质。在我国，高校大部分是公办高校，拥有稳定的财政拨款，很难破产或倒闭，在此背景下，银行会在高校债务规模不断上升的情况下仍然为高校提供大量贷款，导致高校债务规模不断上升，约束机制失效。

3     高校债务困境应对策略

3.1   加强外部约束

近年来，债务融资为高校快速发展提供了重要的资金支撑，但债务规模应适度，要与高校偿债能力相匹配，债务风险应控制在可控范围之内。遏制债务规模持续扩大是有效控制债务风险的首要与关键之举。当内部治理对债务融资约束不足、预算缺乏刚性时，加强外部约束成为有效控制高校债务规模、防范债务风险的重要手段。外部约束方式包括制定控制高校债务规模的政策、加强高校债务专项检查与审计、提高债务信息公开透明度并接受社会监督等。控制高校债务规模的政策除了会对高校举债行为产生影响，还会对债务审批部门、银行信贷部门等融资环节中各重要节点形成规范，实现多点控制。一方面，加强债务专项检查与审计可以对高校过度负债形成强大压力，使其不敢过度贷款；另一方面，可以及时发现高校扩大贷款规模的行为，有利于及时制止与纠正。加强高校债务信息公开并接受社会监督也是外部约束的重要方式，可以与其他约束方式形成互补。

3.2   适当予以财政倾斜

造成高校债务规模不断扩大的一个重要原因就是高校规模扩张。高校规模扩张增加了学生接受高等教育的机会，推进了科技创新发展，具有公益性或强外部性。因此，政府财政应给予适当的资金支持，以使高校更好地发挥其教育科研功能，服务国家和社会人才与创新重大战略。如果不对正外部性给予一定补偿，可能导致高校实现快速发展的内生动力下降，长远来看不利于高等教育的发展。

财政倾斜的方式包括使用财政资金替高校偿还部分债务、为完成化解债务任务的高校提供财政奖励、适当增加基本建设预算以及提高生均拨款额度等。使用财政资金替高校偿还部分债务是最直接的财政支持方式，可以快速帮助高校缓解债务压力和防范债务风险。提供财政奖励资金的方式既可以激励高校积极化解债务危机，还可以为高校提供一定资金用于弥补还债对资金的耗用。通过预算调剂的方式适当增加基本建设或还债专项预算，在保障正常教学科研运转的前提下重点支持债务化解，是一种过渡性安排。提高生均拨款额度，有效匹配生均成本，可以从整体上缓解高校资金压力，但可能会加重财政负担。

3.3   探索土地置换方式

高校资金收入渠道比较单一，且在提高收入水平方面缺乏自主性，造成通过提高学费、财政拨款等收入来缓解债务风险的路径是不现实的。由上述分析可知，造成高校债务规模大的重要原因之一是新校区建设，那么在新校区建成投入使用之后，原来的校区就会出现部分闲置。城市土地是一种非常稀缺的资源，土地置换一方面可以将闲置土地置换给有土地需求的单位，提高土地和資产的利用率；另一方面还可以使高校获得部分资金，用于填补新校区建设造成的资金缺口。因此，在政策层面，可以考虑探索以土地置换方式来缓解高校债务压力，但这也需要多个政府部门协同。

3.4   加强内部控制

内部控制是高校有效防范经济风险的方式之一，而资金风险本身就是内部控制的重点领域之一，包括资金收入风险、支出风险以及大额资金风险等。因此，高校通过加强内部控制来对债务行为、债务规模、债务风险进行约束控制是可行的。首先，构建和完善债务风险预警体系，动态跟踪债务变化情况。其次，加强债务风险考核指标体系建设，将债务风险预防进一步细化内嵌至内部控制体系，通过内部控制体系扎实、筑牢债务风险“防火墙”。再次，以政府会计制度改革为契机，充分利用改革后更加全面的财务信息为债务预警和决策提供有价值信息。最后，充分发挥财务信息化的控制作用，通过参数设置实现对相关预算立项、调整以及财务报销的刚性控制，避免超预算支出。

3.5   实施债务绩效评价

绩效评价是一种非常有效的事前规划、事中控制、事后评价手段。高校在全面实施绩效评价时，可以通过进一步加强债务绩效评价来强化债务治理。事前规划方面，一方面制定和完善贷款审批制度，对贷款审批条件、贷款用途、还款能力以及偿还方式作出明确规定；另一方面，制定债务绩效评价体系，明确评价内容，构建多层次评价指标，从源头上对债务规模进行统筹，对债务风险进行控制。事中监督方面，严格对照评价指标落实事中监督机制，及时掌握执行情况，确保债务治理能够按照事前规划进行，避免出现随意扩大债务规模等问题。事后评价方面，做好每一笔债务的绩效评价工作，并将绩效评价结果及时反馈给高校相关部门，注重反馈结果的应用，持续、动态提高债务融资效率，有效控制债务规模与风险。同时，政府会计制度改革提供了更多的财务信息，绩效评价人员可以充分利用这些信息，及时对债务状况进行更加全面综合的分析。

4     结束语

高校债务规模普遍上升是近些年高校不断扩张、实现内涵式发展的结果，为高校实现跨越式发展提供了重要的资金支撑，具有重要的现实意义。但是，债务规模持续扩大也造成了债务风险不断积聚等问题，高校须高度重视并积极采取措施化解债务风险。本文从资金供需视角深入剖析了造成高校债务困境的原因，并针对这些原因提出了具体的对策建议。就外部治理而言，一方面，应加强外部监督约束来克服预算约束不足的局限，使债务规模和风险真正得到有效控制；另一方面，应适当加大财政资金支持，在一定程度上帮助高校化解债务风险，以克服高校收入来源单一、缺乏自主性的约束。就内部治理而言，高校应通过加强内部控制、实施债务绩效评价等手段有效控制债务规模，使债务压力逐渐得到释放。

主要参考文献

［1］田恒平.中国高校债务状况的调查分析［J］.北京理工大学学报（社会科学版），2013（1）：146-154.

［2］张文杰，陈楚淘，哈巍.新建校区对高校债务形成与偿还的影响：基于75所教育部直属高校的实证分析［J］.教育经济评论，2022（3）：72-89.

［3］曲芳芳，刘涛.基于财务视角的我国高校债务化解问题对策探讨［J］.经济与管理，2013（2）：74-77.

［4］尹德利.关于化解高校债务风险的探讨［J］.学术交流，2013（6）：115-117.

［5］祝华凤.我国高校债务风险的控制研究［J］.学术论坛，2013（6）：166-169.

［6］田振刚，王春春.我国高校债务形成的原因及解决对策［J］.高等教育研究，2012（9）：46-51.

［7］孙红丽，李永宁.地方高校债务化解绩效评价指标体系的构建［J］.统计与决策，2012（14）：53-55.

［8］张万朋.美国高校债务问题的控制与防范［J］.教育发展研究，2009（7）：47-51.

［9］郑珺，蒲俊梅，吴庆.高校债务问题：制度分析、美国启示及管理策略［J］.商业会计，2011（28）：60-61.

［收稿日期］2023-01-15

［基金项目］河南省教育厅2022年度教育财务管理科研项目“大数据时代基于共享视角的高等学校财务信息化建设研究”（2022C19）；中国会计教育学会2022年重点研究课题“基于深度学习的高校财务大数据系统研究”（JYKJ2022-014ZD）。