辽宁省财政困窘下的“PPP+”机遇

于冰

摘要：2015年1月24国务院发布了《关于中期财政规划管理意见》，属于中期预算的过渡形式，强调在科学预判的基础上，重点研究财政收支政策，做到与经济社会发展状况相适应。坚持统筹当前长远、坚持问题导向、实施滚动调整、强化约束机制的四条基本原则。分析了现行财政收支政策下面临的三大问题：1、财政收支制度存在问题2、财政支出政策存在问题3、债务风险问题。为了解决社会保障、医疗卫生、基础设施、地方政府性债务危机等突出问题，制定了有关PPP政府新型融资模式在内的财政收支政策改革方案。在政府跨年度预算约束力趋紧的前提下，为地方政府提供了政策基础，有助于地方政府解决日益突出的财政收支缺口问题。

关键词：PPP；财政收支；债务风险

中图分类号：F810.7；F127 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）006-000-01

一、辽宁省的财政收支现状

2015年1～5月辽宁省财政收入全国倒数，为25.6%的负增长，债务危机可见一斑，寻求新的PPP融资模式，解决危机促进经济发展迫在眉睫。8月7日，辽宁省地方债公开招标结果更令人“大跌眼镜”，不受资本市场待见。政府公告显示，8月7日辽宁省采取承销方式已发行总额为61.2839亿元的地方政府债券，其中一般债券43.5968亿元，专项债券17.6871亿元。中标利率较下限上浮幅度均不小于15%，为今年地方债公开发行以来，中标利率较下限利差最大的一次。尽管利率首度落于上限，但10年期专项债券仍未招满，为中国地方债四年来首现的流标。根据辽宁省政府公告，十年期专项债券计划发行规模为5.5亿元，三家参与招标的金融机构实际认购规模仅为4亿元。

为了解决地方政府沉重的债务负担，国家出台了地方债务转化等重大措施。辽宁省应该把握住地方债务转化的浪潮，从地方债务产生的根源出发，遏制不顾实际情况的盲目加杠杆冲动，去杠杆转变政府职能。一方面，由“建设型政府”向“服务型政府”转变，政府必须清晰的认识到，地方债定价市场化趋势逐渐明朗，话语权将会逐步回归银行，吸取本次地方债发行流标的惨痛教训，在于银行等金融机构的博弈中，政府应给予银行更多的资源，以减轻银行的债务承受压力，逐步放政放权。另一方面，由“包揽型政府”向“引导型政府”转变，从过去政府“越位”大包大揽中走出来，充分发挥市场在配制资源中的决定性作用，引进并大力发展PPP融资新模式，发挥好有限财政资源撬动巨大民间资本的支点作用。

二、辽宁省面临的突出民生问题

辽宁省面临着铁路、公路、城市管网、水利设施，以及城区独立工矿区、老工业区搬迁改造、棚户区改造、采煤沉陷区治理等诸多基础民生问题。辽宁省当前面临的很大的一个问题是，如何在保持区域和产业优势的基础上，突破区域瓶颈，寻求新的经济增长点，发挥独特魅力，吸引并留住人才。净人口流量是地区吸引力的重要指标，近些年来，辽宁省净人口除沈阳市微量流入外，各市人口均呈持续流出状态，没有人口发挥不了规模效应何谈发展经济，留不住人才未能献计献策何谈寻求产业突破，所以说辽宁省的最大问题是人口人才问题。

主要表现在以下几个方面：1、思想观念上，一说到东北，第一印象就是气候寒冷、重工业污染2、舒适感匮乏，美好印象感全无，城市绿化覆盖率严重不足，与南方城市甚至大部分北方城市相去甚远。3、高校财政补助不足，优质师生资源流失严重，在原有区域劣势的基础设施，致使各高校排名持续回落，尤其是优质生源招收方面面临瓶颈4、工薪水平、社会福利全国保持一般水平，缺乏绝对吸引优势。5、社会治安、交通管制混乱6、文化氛围不健全、文明程度低，尽管设置公用厕所，但利用程度不高，随地大小便屡见不鲜、公交爱心专座被占等等7、烟筒林立、雾霾加重。

在缺乏地理优势的前提下，解决人口人才问题的最佳途径就是通过大量的财政支出发展基础设施，提高福利待遇。如今中央大力倡导PPP融资新模式正是解决近期我省财政收支困窘的良机，相信只要我省抓住机遇，将PPP项目融资落实到实处，解决好基础设施和社会福利待遇问题，吸引并留住人才，从而发挥规模效应和创新优势，突破区域和产业困窘，在固有产业优势的基础上，实现经济新增长点井喷式突破。

三、辽宁省积极应对并筹划开展三期PPP项目

最新的PPP融资模式与前期相比作出了巨大突破，规定政府与社会资本的合作期限原则上不得少于10年，对于采用建设-移交（BT）方式，做出保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部一律不予审批。注重推进一些大型的符合融资平台条件的公司存量项目，鼓励由改建—运营—移交（ROT）、转让—运营—移交（TOT）等融资方式转型为公私合作（PPP）项目。

为了让PPP理论更好的服务于实践，辽宁省财政厅先后举办了两次PPP模式项目培训班。2014年10月30日，在沈阳举办了全省首期财政经建系统PPP模式项目培训班，各市积极响应180多人参与理论学习指导，特邀财政部科研所研究员孙洁研以《PPP基本概念与实践》为题，从PPP模式的理论基础、政府政策、国内外实践及其未来发展趋势等几个方面，让大家对PPP融资模式有了初步的认识和理解。

2015年4月，辽宁省响应国务院号召，推出了首批“PPP+基础设施+公共服务”，寻求政府和社会资本的合作，其中PPP项目22个，总投资额约222亿元，主要涵盖公共服务、交通设施、市政设施、生态环保、清洁能源等基础设施和公共服务领域。

2015年8月14日，辽宁省顺应国内PPP模式项目发展趋势，发布了第二批PPP项目名单，本次PPP项目与首批涵盖领域类似，但数量大幅增加，多达76项，总投资约1228亿元。二批着重50亿元以上的大项目和市政设施建设项目，其中市政设施项目为34项，然后依次是公共项目19项，生态环保11项，生态能源3项。第三批PPP项目也正在积极筹备中，届时将会公布。

在经济下行，财政收入持续垫底，专项地方政府债券流标的新形势下，辽宁省应当创新投融资机制，推广PPP模式，鼓励引导民间和社会投资，吸引更多的社会和民间资本参与到基础设施等民生项目，真正从一味追求维持GDP增长的，提高债务杠杆盲目落实项目，背负沉重地方政府债务的“建设型”政府中走出来，通过PPP融资新模式，解决传统融资的困局，将更多的精力投入到基础设施建设等民生项目的“服务型”政府上来。

参考文献：

[1]章启明.公共基础设施投资部门间经济效应对比分析[J].商业经济研究，2015，31：60-62.

[2]辽宁省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见[J].辽宁省人民政府公报，2015，22：24-32.

作者简介：于 冰（1991-），女，辽宁鞍山人，辽宁大学经济学院2014级保险学专业在读硕士研究生。