国外“公校民营”学校治理模式及其启示

杨广晖　郑浦阳

摘  要：我国公立学校存在教育资源配置不均衡、教师管理制度缺乏活力和教育模式多样性不足等问题。深入分析美国、英国、马来西亚三国“公校民营”治理模式及经验，从吸纳社会资源、增加管理制度灵活性和办学自主权方面深入探究其对我国教育的启示，助力我国公立学校教学质量的全面提升。

关键词：公校民营；典型模式；经验；启示；教育均衡

中图分类号：G649     文献标识码：A    文章编号：2096-3769（2023）04-023-07

近年来，国家积极推进民办学校公立化，旨在通过产权流转、回报奖励等形式实现优质教育资源的供给总量，提升整体教育水平和推进教育的公平性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》针对办学体制改革深化问题，提出在教育公益原则的大前提下，鼓励社会力量参与办学，支持公办教育和民办教育协同发展。“公校民营”这一模式是教育民营化的典型代表。对于一般意义的公校民营模式而言，主要是指在确保学校公共性的基础上，全面打破教育主管机构对于公立学校管理及运行的垄断权，依托市场优势广泛吸纳社会优质资源并将其投入到公立学校的常规管理及运行中。公校民营的学校治理模式一定程度上可以解决公共教育普遍存在的教学水平不高、奖励机制过弱、竞争优势过低等问题，给公立学校投入新动力，可有效去除公立学校管理上存在的不足，充分利用民间机构灵活的运营理念及管理机制，同时显著减少地方财政的压力。因此，当前背景下，如何重构公共教育结构，调整政府、教育、市场三者之间的逻辑关系，以让“公校民营”模式在提升教育资源供给总量、增加教育公平性、推动教育高质量发展方面发挥作用。本文将结合国外“公校民营”的治理模式，系统分析国外“公校民营”的经验，结合我国公立学校存在的问题，提出我国“公校民营”在资本组成、制度优化和办学自主权等方面的建议。

一、国外“公校民营”的典型模式

“公校民营”这一理念是典型的PPP模式，针对该模式的实施细则，发展中国家和发达国家均有规定，美国的特许学校（Charter Schools）、英国的学苑（Academies）、马来西亚的信托学校（Independent Schools）等均是该模式的典型代表。这些学校在办学模式上有一个共同点：都是民营或者民营学校融入公共教育并补充和完善公立学校教育不足的方式。因此，探讨国外“公校民营”的典型模式，有助于客观理解“公校民营”的学校治理方法，对于我国公共教育办学模式改革和创新起到一定的启示意义。

1.美国：特许学校

20世纪80年代美国公办学校遭遇了前所未有的危机，在很多学者的推动下，开展了一次轰轰烈烈的“择校”行动，特许学校（Charterschool）由此诞生。1992年明尼苏达州府圣保罗成立第一所特许学校[1]，这是美国教育创新的成果。特许学校是指由教师团队、企业团体、教师家长等进行管理及领导的学校[2]。特许学校是由州政府立法设立且由政府负担经费的学校，该学校是允许社会团体作为办学主体来开展日常经营，其经营期限一般为3～5年，期间学校有一定的自治权，可进行董事会选举，教师协会契约和公立学校的规章在其经营期间无效，若在经营期限内未达到绩效结果的要求，授权机关是有权取消其经营权的[3]。诚然，美国的教育管理组织（EMOS）在推进美国特许学校的发展过程中起到了重要的作用，但美国的教育管理权分散在不同州的情况也是客观存在的，因此，美国的“公校民营”模式形成了自下而上的组织形态，即通过各个学区的变化推动美国教育政策的框架变迁。

特许学校是一种体制创新的公立学校，其高度重视经营权与所有权一定程度的分离[4]。这不仅代表了美国教育发展的最新思路，亦体现了特许学校的发展模式。特许学校在本质上为公立学校，即学校的经费支出是由政府负担的，据统计特许学校学生平均经费约为7 131美元/位[5]。所谓的经营权是指办学自主权。办学机构以“特许状”的形式获得学校的办学资格，从学校经费的预算编制、学校制度拟定、教师招募以及课程安排等方面均享有高度的办学自主权。鉴于此，美国特许经营学校是授权方标准化绩效评估与社会大众市场选择下的新型学校治理方式，即授权方在经营期限内进行绩效评估其是否胜任且社会大众可以灵活地择校。

美国特许学校取得了飞跃式发展，从其规模表现上可以印证：2001年至2016年，新增公立学校仅160余所，而特许学校的数量由1993间提升至6 855间；同时期内的入学人数也提升至284.5万人；2014年至2015年，特许学校的认可度不断提升，选择特许学校入读的在17个地区有占比超30%的学生认可，44个地区有占比超20%的学生认可[6]。

2.英国：学苑

英国“公校民营”办学机制这一理念来自撒切尔政府时期，是在其执政时期由肯尼斯·贝克在1986年的保守党会议上正式公告，是基于公立学校教育质量不均衡背景下产生的。新工党政府执政期间极力奉行私有化的執政议题，即政府大力倡导社会组织（如商业机构等）进入公立学校。该政府在执政期间也释放了很多政策福利，如“追求卓越的学校教育”（Excellence in Schools）六项教育改革措施，此政策在私人资本进入公共部门进行提质增效方面开创了先河，历经保守党及新工党的变迁，公立学校的民营化进程不断被推进。2002年，英国政府从立法层面以《教育法案》的形式确立了两个核心事项：一是现有需转制的学校均可依据本法案进行转制，并以学苑（Academy）命名；二是转制后的学校可被赋予更多的豁免权。总之，英国的“公校民营”计划是在政府主导下形成的一种基于选择性市场机制下的自上而下的学校治理模式，即政府推动公校民营进程，即使不同执政党之间的轮执时也在一定程度上保持着政策的延续。

学苑的发展主要经历了三个重要时期，即萌芽时期（1985～2000）、发展时期（2000～2010）和成熟时期（2010年至今）。2016年上半年，英国教育部颁发《卓越教育无处不在》白皮书以及2015～2020年战略计划书，旨在提升学生的全面发展。其中，政府计划在六年内把所有的公立学校全部转制为“学苑”。可分为转型而来的学苑以及赞助而来的学苑，前者由绩效表现优异的学校转制而来，而后者由绩效表现不佳的学校转制而来。经历了多年的改革，学苑学校的治理模式通过聚焦学校管理机制改革、教师队伍选拔、课程开发、教学资源及合作办学机制优化，实现由转型而来的部分学校中学生成绩的优化，由赞助而来的学校中不同学生之间的成绩偏离度的缩小[7]。

这种学苑办学机制的核心目的是为了提高教育质量，其手段就是加强国家对教育内容的控制（如英国的教育标准局），具体策略如下：从管理架构方面，有效扭转地方教育当局包揽办学的局面，直接获得中央管理部门的拨款支持，提升学校自主经营的能力；从入学政策方面，直接废除义务教育阶段的就近入学政策，极力奉行自主择校策略，通过校际之间的有效竞争来提升教育质量；从学科素养的角度，统一规范了义务教育阶段的课程标准，改变了英国历史上课程标准不统一的局面，有效提升学科核心素养[8]。

3.马来西亚：信托学校

信托学校是由马来西亚政府提供办学经费，由国库控股信托学校（Khazanah Trust Schools）和任命学校管理人员及提供办学资源，由政府投资控制中心国库控股董事会（the Khazanah Nasional Berhad）进行管理。

信托学校是马来西亚政府在相关公办学校推行的新模式。这种类型的学校计划发展为由民营部门合伙人和学校领导一起运营的公办学校。马来西亚最开始是一个殖民国家，到现在已发展为主权独立的国家，该国的社会成员涵盖了多个民族，为了达到步入世界先进国家行列的目标，马来西亚把教育改革看作是达到国家目标的核心方略。马来西亚《2013～2025年教育蓝图》（下文简称“教育大蓝图”[9]）是近些年基础教育领域的大变革。2013年逐步执行 “教育大蓝图”，这不但落实了国家教育改革的基本理念，还制定历次教育计划，涵盖很多改革措施，信托学校便由此诞生。

马来西亚开办的信托学校充分运用了“组合式”教育形式，一来把优质的公办学校和私立学校有效结合起来，二来基于改善学生成绩的目的，创建教育协作模式。信托学校所采取的模式是公私结合，学校始终处于公立地位并给予资助，但是其具备的运行职能被民营方的合作者所替代，学校运营由合作者和校领导共同参与。教育部赋予信托学校办学自主权，在学校运营和教学质量上进行考核，以提升学生的学业成绩。立足于总体政策方向而言，马来西亚开办的信托学校不仅致力于提高学生的学业成绩，更着重于让学生获得综合性发展，即在知识水平、思维层次、语言表达、道德与精神、国家认识等方面综合提升。

二、我国公立学校存在的问题

在世界教育的发展历史中，公立学校始终承担着普及教育的功能，并与社会的现代化进程紧密联系[10]，教育机会的公平性是公立学校最突出的优势。但是，由于公立学校内部管理体制机制不完善，相关政策的调整不到位，公立学校依旧存在教育资源配置不均衡、教师管理制度缺乏活力和教育模式多样性不足等问题。

1.资源困境：公立学校教育资源配置不均衡

教育资源指在教育活动中投入的人力、物力与财力[11]，学校的办学质量和教学水平与教育资源的分配息息相关。随着人们在教育方面的要求不断提高，教育资源的供需矛盾越发突出，教育资源配置的问题更加受到关注[12]。尽管我国已经通过颁布相关政策法令、增加教育財政投入等措施来试图解决公立学校教育资源的问题，但面对人民不断增长的需求，资源永远是短缺的[13]。特别是我国人口基数大，地域宽广，人口分布不均的情况，进一步导致了在教育资源的分配中，能为各个地方、各个学校提供的资源是有限的[14]。不同地区学校的教育资源会受到地区的经济发展水平和人口结构的影响与制约[15]，学校间的师资力量和政策条件等方面具有较大差异性，无法根据自身条件和诉求对有限的资源进行调整，学校办学的灵活性弱，教育资源分配不均衡问题普遍存在于不同城乡和学校之间[16]。

一是城乡教育资源不均衡，农村学校资源不足。农村地区的经济基础相对薄弱，存在学校基础设施差，教学条件简陋，办学体制不完善，教师学历普遍较低，师资队伍相对落后和农村学校教师流失严重等情况。农村学校学生学习条件较差、学习效率较低和升学率普遍不高，大部分家长为了让孩子接受优质的教育会不惜高价购买城区的学区房，有些家长还会花高昂的择校费让孩子读城区的中小学[17]。二是区域之间的教育资源分布不均衡，西部地区教育资源短缺。我国东西部地区的教育发展水平有着极大的差异，东部地区的教育发展水平基本已经与发达国家相接近，不仅拥有较高专业水平的师资力量，还拥有先进的教学设施设备，而西部地区只是基本普及了义务教育，教师队伍的专业发展与教学设施设备均有待提高。三是校际的教育资源分布不均衡。尽管我国一直强调教育的公平性，但是在现实中学校的评级与教育资源获得高度相关，区域内示范校会得到政府的重视与青睐，获得更多的财政支持，导致这些学校相对于其他学校来说会占有更多的教育资源[18]。这种教育资源分配的不均衡性，破坏了教育公平，对我国教育事业的良性发展造成不利影响[19]。

2.制度困境：公校教师管理制度缺乏活力

随着国家对事业单位改革的不断深入，作为事业单位的公立学校组织，一方面紧跟改革的步伐，放开了对教师定向分配的政策，在教师招聘的范围与方式上更加开放；另一方面，公立学校教师管理制度仍然缺乏活力。教师的工资待遇、职称级别晋升等依旧由政府的人事管理部门直接负责，严格的考试与教师编制管理制度是当前公立学校普遍使用的人事管理制度[20]。管理制度活力的缺乏成为影响公办学校教师工作获得感及工作热情的重要因素，也是近年来公办学校教师资源向民营学校流动的原因之一[21]。具体来说，首先，教师薪酬制度缺乏活力。在公立学校中给教师的待遇采用的是年资薪酬制度，教师工资之间的差异主要取决于职称的高低，工作量的大小与教学水平的高低对教师工资的影响较小，这就容易导致低职称的教师专注于争夺高职称，评上高职称的教师又常常出现职业倦怠的现象[22]。在绩效奖励方面，尽管不断强调并试图采用具体的工作指标对教师进行考核，采取按劳分配、多劳多得的方式，以此来激励教师的工作积极性。但是就教师这一职业的特殊性而言，不同学科之间教师的教学内容以及育人方式是不同的，不易依据具体工作指标对教师进行整体性的绩效考核。同时，平均主义的分配方式在教师的观念中根深蒂固，在绩效考核的具体操作中存在形式化问题，教师之间的工资待遇差异不会太大[23]，也即所有人无论能力多强，所获得的薪资并无显著的差别。这种薪酬奖励制度不利于激发教师的工作积极性。教学水平高的教师渴望借助公平竞争来获得应有的报酬，民营学校中教师工资与工作绩效直接相关的薪资制度对其更具有吸引力。其次，教师晋升机制活力不足。在多数公立学校普遍实施骨干教师和名师评选等制度，这给教师晋升划定了路线，教师踏上了“普通教师—备课组长—教研组长—教务主任—副校长—校长”的升级路线[24]。然而在欧美多数发达国家，校长等学校关键职位不从一线教师中晋升，而是需要具有职业资格证书的人进行应聘上岗，对于想要转变自己职业方向的教师，需要不断提升自己来获取相应的资格证书。我国公立学校的这种单结构、逐级晋升的方式缺乏一定的活力，容易让教师将下一步晋升作为自己的评比目标，既违背了教书育人的价值追求，又容易造成教师教学的懈怠感。最后，现有教师管理制度要求下，公办学校教师非教学工作压力巨大。公办学校的教师除了正常的教学之外，还要处理扶贫、年度考核等非教学工作，但是民营学校的教师则主要关注教学工作，教师对于非教学工作具有一定的选择性。相较于民营学校来说，公立学校的教师工作内容缺乏选择性，教师在繁重的非教学任务压力下，难免产生职业的倦怠感。

3.创新困境：公办学校教育模式多样性不足

目前我国社会的主要矛盾从“物质文化需要”层面逐步转向“美好生活需要”层面，这体现了人们需求的进步，在教育领域则表现为人民群众更加渴望接受高质量多样化的教育。同时，社会经济结构的多样化使得社会对人才的需求与要求也千差万别，这就要求对人才的培养与标准具有差异性和多样性。新时代学校教育模式的多样化发展，既要依据不同的学科类别、学科性质与学科领域制定不同的人才培养目标与衡量人才的质量标准，此外要基于学生个性化特点，例如兴趣爱好、文化背景等制定特色培养方案。教育模式的多样化关涉多样化课程模式、多样化教学形式、多样化教育资源，乃至多样化教育场域的教育模式，这意味着学校教育供给侧要进行重要的变革。

但当前我国的公立学校多样化教育模式供给不足。公办学校主要采用大班集体授课，课程与教学模式相对单一，适应个人兴趣爱好、性格特点与文化背景的特色学校数量很少。主要原因是：首先，我国处于社会主义初级阶段，国家给予教育的资源有限，只能进行基础教育的普及，着力于各级各类教育普及水平的提升，以保证教育的公平性、公益性，而难以满足对多样化的优质教育资源的需求。其次，公立学校是由国家政府统一管理、集体领导，公立学校的运营权和管理权等均掌握在各级教育行政部门手中，学校教育主体是具有层级性的单一结构，不同的学校由不同层级的政府管理，导致公立学校不具备自主权，在教育模式创新发展方面缺乏动力。由此可见，公办学校急需扩充教育资源，提高教育模式的多样化，来为不同的人才提供个性化和多样性的教育。

三、国外“公校民营”学校治理模式的启示

1.吸纳社会资源，扶持薄弱学校发展

教育的公平性一直是制约国内外教育长远发展的重要问题，也是国内外教育改革的重要领域。无论是美国的特许学校，还是英国的学苑学校、马来西亚的信托学校，促进其产生和发展的背景均是为了解决教育资源配置不均衡问题，改善和提高薄弱学校的办学质量。通过“公校民营”这种方式，将民营学校的自主管理方式与政府的宏观调控相结合，在政府相关政策的保障下，通过市场竞争来促进教育资源的流动与资源的合理配置，满足薄弱地区教育资源的需求，缓和教育公平与教育质量之间的矛盾。我国当前公立学校的教育资源存在城乡、区域和校际之间资源分配不均衡的问题，这是阻碍我国教育长远发展的重要因素。结合国外成功的“公校民营”办学经验，可以采取以下措施来补充薄弱学校教育资源。首先，健全“公校民营”制度，为社会资源进驻薄弱公办学校提供政策支持。要完善“公校民营”相关制度法规，完善审批机制，建立资源筛选机制，为公私合作提供政策依据。发挥政策工具作用，引导和支持民营资源进入薄弱公办学校。麦克唐纳尔（Mc Donnell）、艾莫尔（Elmore）等学者对政策工具进行区分，提出权威工具、激励工具和能力建设工具等概念。政府应加强激励政策建设，给予薄弱地区学校倾斜性政策，通过政策优惠、多维奖补、福利待遇等方式，引入社会民营资源。同时应出台相应的能力建设政策，针对性地提升薄弱地区公办学校“公校民营”合作的能力，通过交流培训、构建资源共享机制等方式，解决薄弱学校建设困境。其次，支持优质民营学校通过集团管理方式兼并薄弱公办学校，实现优势经验的传递。公校民营合作校一般是具备一定规模优势的民营学校，纳入薄弱公办学校可以为民营学校进一步打造良好的社会声誉。同时加强薄弱地区公办学校与优质民营学校的联系，促进教师间的合作交流，既可以提高薄弱地区公办学校教师专业发展水平，又可以推广优质学校的经验。

2.灵活管理制度，激发教师队伍活力

严格的教师招聘考试与教师编制管理制度是我国公立学校普遍采用的人事管理制度。虽然这种制度能够保证教师队伍的稳定性，为教师提供一定的安全感，但是也造成了我国公立学校教师管理制度缺乏活力。从美国特许学校、英国学苑学校以及马来西亚信托学校的改革经验来看，深化教师管理制度改革，完善教师的绩效奖励机制，将教师的管理权下放到学校手中，让教师的工资直接与工作量挂钩，有利于激发教师的竞争力，提高教师的教学活力与创造力。首先，调整教师薪酬制度。薪酬制度改革是激发教师队伍积极性的利器，改革教师普惠性绩效工资制度，增加奖励性绩效工资额度，将教师的绩效奖励与自己的工作量直接挂钩，避免教师绩效评价只顺应教师职级身份微调的做法。同时继续完善教师的考评制度，利用年度考评等方式进一步增加教師之间的竞争力，激发教师队伍的活力与创造力。其次，完善教师晋升制度。改变教师层级式的晋升制度，将校长由逐级选拔方式改为校长持证上岗，为有意愿竞争校长等职位的教育工作者提供相关培训，获得相关专业资格证书，进而持证上岗。这样可以避免教师将自己的评价与背后的仕途相联系，进而引导一线教师回归教师身份认同与价值追求。最后，增加教师教学的选择权与自主权。教师应该把自己的注意力集中于教学工作，对于其他工作，教师具有选择的权利，增加教师参与学校管理与课程制定等的话语权。同时为教师提供心理疏导服务，及时舒缓教师的工作压力，提升教师工作的满意度，进而激发教师的活力。

3.增加办学自主权，促进学校多样化发展

我国由政府统一管理的单一学校教育模式对社会公众教育多样化需求的满足程度较低，需要采取一定的措施来丰富我国学校的教育模式。通过对美国特许学校、英国学苑学校以及马来西亚信托学校办学经验的分析可知，在国外公办民营模式实行之前也面临着对社会公众教育多样化需求满足程度低的问题，通过公办民营的办学模式可以让政府权力下放，社会慈善团体、信托公司等可以直接参与学校管理，给予学校在办学经费、招生管理、课程设置等方面的自主权，也赋予校长与教师在学校管理上更大的话语权，鼓励学校依据自身的实际情况进行改革与创新，保持学校的活力。同时，整合社会力量，为学校带入充足的教育资源和先进的管理方式，实现学校自主管理，创办特色教育，激发学校发展的动力，提高学校的创造力与活力，更有利于满足社会公众教育多样化的需求。首先，转变政府职能。将政府的角色由高度管理转变为学校管理的参与者，将政府控制型的管理模式转变为服务型管理模式。政府通过构建完善的公共教育服务体系为学校的运行保驾护航，间接参与学校的教学与经费管理，增加学校校长与教师直接参与学校管理与课程设置的话语权，让学校在遵循国家课程框架的基础上，依据社会需求与学生需求创办具有特色的课程体系，实现个性化管理方式。其次，完善法律体系。通过国家相关法律法规的颁布，来确保学校多样化课程体系构建与学校个性化管理方式的合法性。明确中央和地方对教育的管理权限，减少管理主体的层级与不必要的干预，增加学校的权位，将管理功能的重心下放到学校内部，更加有利于创建基于学生差异性与个性化化发展的特色学校，满足社会公众多样化教育的需求。再次，合理引入信托机构，充实学校资源。一方面政府要积极引入合理的私人信托机构，帮助信托机构与学校建立良好的联系。另一方面要落实监督管理制度，保证双方的合法权益，并规定双方的权利与义务，对于运营及投资方的资金使用，要确保专款专用、定期公开，接受公众监督。同时，工作流程要“阳光”，以招投标的方式，确保竞争良性有序，以此来调动社会公共资源投入到教育事业中，进而引入先进的学校管理方式，充实学校的教育资源，为社会公众提供更加丰富、多样化的优质教育。最后，构建合作互助平台。当政府权力下放，学校获得了更多的办学自主权之后，要建立地方之间的交流合作机制，构建合作互助平台。对于我国公立学校来说，获得学校自主权是一件比较新鲜的事情，有的学校可以立即开展学校的自主管理，但有些学校也会一头雾水，难免手忙脚乱。因此需要构建合作互助平台，加强学校之间的沟通交流，分享成功的办学经验，以及在办学中存在的问题，互相协助，提高学校自主管理的能力，真正实现学校的自主管理。

四、结语

公校民营化是我国基础教育的机制创新，能够均衡教育资源，缓解优质教育稀缺的现状。公校民营是要借助民营的教育资源和管理优势，为公办学校带来创新的教育思维和管理机制，能够让公办学校提高教育活力，激发教师工作积极性。在公校民营转制过程中，通过转变政府职能，从遴选建设到运营管理，在政府的宏观战略引导和监督下，建立科学全面的评估考核体系，借助民营教育的经营管理模式及办学优势，塑造带有品牌特色的“公校民营”学校，以提高教学质量。

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On the Model of Public Schools by Private Management in Foreign Countries and Its Enlightenment

YANG Guang-hui， ZHENG Pu-yang

（Institute for Educational Development， Nanchang University， Nanchang 330013， China）

Abstract： Public schools in China have such problems as unbalanced allocation of educational resources， lack of vitality in the teacher management system， insufficient diversity of education models， etc. This paper tries to make an in-depth analysis of the "public school private management" model practiced in the United States， the United Kingdom， and Malaysia. The model will enlighten China's education sectors from the aspects of absorbing social resources， adopting flexible management systems and increasing school autonomy， which helps public schools in China to improve the teaching quality in an all-round way.

Key words： Public Schools and Private Schools； Typical Model； Experience； Enlightenment； Educational Balance

收稿日期：2023-03-11

作者简介：杨广晖（1972），男，江西上饶人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向为教育管理、比较教育；郑浦阳（1989），男，福建漳州人，2020 级硕士研究生，研究方向为教育管理。

此文为教育部人文社会科学研究规划基金项目“高中-大学衔接：日本高等教育人才培养创新机制”（16YJA880055）和江西省研究生创新专项资金项目“我国公校民营模式及过程管理研究”（ YC2021-S168）的研究成果。