重大突发事件应急协作网络中的社会组织功能研究

骆静谊　常钰琳　潘天楚

摘要：社会组织参与应急管理是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。本研究通过分析河南郑州“7·20”特大暴雨灾害事件中社会组织在应急协作网络中的参与形态和网络定位，探讨其发挥的功能。研究发现社会组织发挥社会服务、政治参与、组织与协调、研究与咨询、倡导、国际合作与援助、监督与评估的重要功能，与其他多元主体形成了以多部门联动、统一指挥调度、群众预判与互助为特色的应急协作网络。

关键词：社会组织；应急协作；社会网络

伴随着风险社会的到来，具有破坏性和不确定性特征的重大突发事件频发，尤以自然灾害最为典型。从2008年汶川地震、2013年雅安地震到2021年河南暴雨，一系列自然灾害类重大突发事件给我国的应急管理工作带来巨大的挑战。过去 “全能型”政府治理模式越来越不适应日益复杂的突发事件，多元主体参与应急管理成为社会治理的大势所趋。其中，社会组织因其志愿性和灵活性在应急响应中的重要功能与作用日益凸显。

河南郑州 “7·20”特大暴雨灾害事件是2021年中国发生的关注度最高、影响力最大的自然灾害事件，造成河南省150个县 （市、区）、1 478.6万人受灾，直接经济损失达1 200.6亿元。[1]在这场事件中，不仅有中国红十字基金会、河南省慈善总会等官方社会组织参与应急响应，还有壹基金、蓝天救援队、卓明灾害信息小组等民间救援联盟发挥物资供应、人员救助、信息传递等功能。

本研究关注的问题是：社会组织在应急协作中具有哪些功能、发挥哪些作用？本文基于社会网络视角，从整体网和个体网两层面进行分析，探究社会组织在河南郑州 “7·20”特大暴雨灾害事件应急协作网络中的功能。

一、研究方法与思路

（一）社会网络分析

“社会网络”是社会行动者和其他行动者间关系的合集。[2]本研究视各主体为网络的 “行动者”，以不同主体的协作行为构建 “行动者”间的联系，从整体网和个体网两个层面进行构架，将网络结构与角色划定为不同类型，从而厘清应急协作网络中社会组织的功能。

在整体网分析框架中，度量指标为网络密度、网络凝聚力和网络度平均度，以此分析网络对核心主体的依赖程度以及主体间的协作密切程度，从而确定社会组织在整体网络中的位置；在个体网分析框架中，基于主体间协作关系的强弱之分，对各类社会组织在网络中的位置进行识别。

（二）数据基础

网络分析在公共管理领域中面临的挑战之一是获得优质数据。本研究以河南暴雨事件为例，以2021年7月20日至今作为取样时间段，采用多信源方法利用互联网搜集资料。包括四类信息源：（1）政府官网；（2）社会组织官网；（3）具有权威性的主流媒体；（4）新兴媒体平台。

针对收集到的数据，本研究制作两类应急协作网络：第一类是包括政府部门、企业和社会组织等多主体的应急协作网络，用以了解社会组织与政府的合作关系，探究社会组织在应急管理中的特定角色；第二类是仅包括各类社会组织的应急协作网络，用以深入研究不同社会组织的功能。对数据整理如下。

第一，依据信息、物资、捐款等资源是否产生流动判定主体间是否存在协作关系。在第一类网络中主要体现出联合救援、指令执行等直接联系；在第二类网络中不仅直接联系，还包括捐款捐物、信息共享等间接联系；第二，构建多值邻接矩阵。根据主体间协作关系的有无分别用 “1”“0”表示，在此基础上考虑协作次数，在数值 “0”的基础上逐渐递增。

二、基于案例的社会组织功能实证分析

本研究中所指社会组织为：由来自不同阶层的公民在社会转型过程中自主创建的各种组织，具有非营利性、非政府性和公共性的特征。王民指出，社会组织分为官方社会组织、社会服务组织、民间社会组织和企业社会组织4类。[3]周立华[4]认为，社会组织功能分为社会服务、政治参与、组织与协调、研究与咨询、倡导、国际合作与援助、监督与评估7项。

（一）整体网分析：社会组织在网络中的位置

整体网分析框架主要通过网络密度、网络凝聚力和网络度平均度的指标体现整体网络对核心机构的依赖程度和组织间合作关系的密切程度，从而分析社会组织在整体网络中的位置和功能。网络节点代表参与协作的主体。节点的大小以该节点参与协作的总数多少对应设定，节点越大，表明主体参与协作的次数越多；节点之间的连线表示主体间的协作关系，连线越粗，表明两个部门之间的协作次数越多。[5]

网络密度表示各主体间关系的密切程度，密度越高，则主体间的相关性越强，越低则相关性越弱。网络凝聚力是用以衡量网络整体凝聚程度的指标维度。更高的凝聚力表明网络中权力的分配更均匀，而更低的凝聚力则表明网络中存在核心部门，且整体网络受核心部门的影响程度更深。网络度平均度指网络中某成员与其他成员间协作的平均次数，网络度平均度越高则说明成员间的联系越紧密。

1.第一类网络

由分析矩阵可知，共存在107个主体参与协作，存在408对协作关系。网络的整体密度为0.218，数值表现一般，说明该系统密切程度属于平均水平；网络凝聚力为0.220，说明核心机构掌握着较集中的权力，网络倾向于向核心机构聚拢的状态；网络度平均度为3.944，说明每个部门平均和其他4个部门存在协作关系，部门间联系紧密。

根据矩阵绘制网络图，可知：应急管理部为核心机构，网络围绕这一组织展开；社会组织中的中国红十字基金会为次核心机构，与以中华扶贫基金会、腾讯基金会为代表的社会服务组织、民间社会组织和企业社会组织联系密切，并与河南省应急管理厅、河南省水利厅等较多政府部门产生直接联系，此外还与美团、阿里巴巴等企业产生直接联系。

2.第二类网络

分析矩阵可知，该事件中参与协作的社会组织共96个，形成260对合作关系。网络密度为0.282，网络中各社会组织间的合作并不密切；网络凝聚力为0.277，表明在网络中有核心机构存在，且整个网络呈現出向核心机构聚拢的特征；网络度平均度为5.417，表明每个部门平均和其他5—6个部门存在协作关系，联系较紧密。

由第二类网络主体协作网络图 （详见图1）可知，网络围绕壹基金这一民间社会组织而展开；腾讯基金会、北京平澜基金会、中华社会救助基金会、中国扶贫基金会和中国红十字基金会等位于次核心地位；博肖爱心联盟、曙光救援同盟等大多数小型民间社会组织位于边缘地位。

（二）个体网分析：社会组织在网络中的功能

可依据 “核心区域、半边缘区域、边缘区域”的标准对网络节点的位置进行划分，本研究基于 “连续核心—边缘模型”分析组织间关系的强弱程度，通过计算网络中各主体的核心度从而对各主体进行区域划分，判定其分别属于核心、半边缘还是边缘部门。判断标准如下：若在网络中，某组织核心度为C，平均核心度为CMean，核心度标准差为CStd Dev。若C≥CMean+CStd Dev，则该组织位于核心区域；若CMean+CStd Dev>C>|CMean-CStd Dev|，则该组织位于半边缘区域；若C≤|CMean-CStd Dev|，则该组织位于边缘区域。

1.第一类网络

网络中核心成员组织有13个，占比12.2%，主要为应急管理部、国家防汛抗旱指挥、水利部等政府部门。此外，所有社会组织均位于边缘区域。由此得出：网络中政府部门处于绝对核心位置，在资源调配、信息传递等资源的流动方面具有较强调控能力，而社会组织在整个网络中的资源汲取和信息传递水平较弱，受核心部门的影响和限制较强，发挥的作用也更有限。

2.第二类网络

网络中核心区域成员有10个，占比10.42%，分别为中国红十字基金会、河南省慈善总会、腾讯基金会、中国扶贫基金会和壹基金等；半边缘区域成员和边缘区域成员比重分别占比27.08%（26个）、62.50%（60个），各类社会组织均有涉及。分析可知，官方社会组织和大型民间社会组织均在信息交流、资源流动等方面展现出强劲实力，如中国红十字基金会和河南省慈善总会分别以0.551、0.416的核心度占据网络核心位置，腾讯基金会和壹基金同样以0.406、0.269的核心度占据网络核心位置；此外，数据显示大部分规模较小、实力有限的民间社会组织如曙光救援同盟等位于网络边缘位置。

可见，网络中一部分社会组织的功能发挥较为有限，但是对河南暴雨等重大突发事件的治理绝非只需要政府和少数社会组织参与，而是需要更广泛的社会主体共同参与。因此，要不断鼓励社会组织积极参与公共危机治理，在应急响应中发挥出更为广泛的功能与作用。

三、应急协作网络中的社会组织功能分析

（一）第一类网络中的社会组织

政府部门在应急管理中具有强大的权威和资源，社会组织具有较高的专业性。基于二者自身特点的差异，在实践中政府主要是为社会组织提供灾情信息和政策支持，而社会组织则为政府提供社会服务、研究与咨询等。

社会组织在此类网络中往往发挥着社会服务与研究咨询的功能。社会服务功能主要表现为各类社会组织积极参与到安置受灾群众、寻找失踪人员等的救援行动中，派遣专业心理医生现场为受灾群众提供心理服务等。研究与咨询功能更多体现在社会组织开展公众调研活动，为政府提供专业咨询协助政策制定，帮政府了解社区情况进行社区规划，因地制宜地为社区居民提供灾后重建服务保障。

（二）第二类网络中的社会组织

各类社会组织在此类网络中发挥的功能更为细化与多样。除了在第一类网络中展现的社会服务和研究咨询功能外，各类社会组织在第二类网络中主要发挥出组织、协调、倡导、国际合作与援助、监督与评估的功能。

组织与协调功能。在应急响应中，社会组织收集、整理和分析各类资料和求助信息以调配资源进行救援，积极参与到救援工作和救援协调机制的建立中，提供大量救助资源并在不同区域间合理分配，使救援资源利用效益最大化。

倡导功能。社会组织利用电视、广播、微信、微博等媒体平台传播灾情信息、进行社会动员，鼓励号召更多社会主体参与到灾害援助行动中；一些公益组织利用网络平台，如爱心捐赠通道、求助平台等，提供方便公众捐赠的渠道。

国际合作与援助功能。国际救援组织包括红十字会、世界卫生组织等在紧急救援中发挥了重要作用，他们在河南暴雨灾害中实施了紧急救援计划，提供紧急医疗救助、食品、饮用水和卫生用品等援助。

监督与评估功能。社会组织对援助议案进行专业性评估，避免不必要的配合，从而优化援助方案并减少资源浪费；部分社会组织有专门的巡查小组，列出各项救援工作行动的进度表，并在灾后实时持续监督实施，及时反馈问题，弥补漏洞。

四、结束语

通过对两类网络的整体网和个体网分析可知，各类社会组织在重大突发事件应急协作网络中发挥重要功能。但在社会组织参与应急管理过程中仍存在较多主客观条件限制。案例显示：第一类网络中所有社会组织均处于边缘区域，第二类网络中大部分小型社会组织位于边缘位置。因此，为了充分发挥社会组织的协调优势，必须处理好社会组织与政府部门间、社会组织间的协作关系，从而构建以政府为中心、多元主体协调发展的应急管理模式。

参考文献：

[1] 澎湃新闻.河南郑州 “7·20”特大暴雨灾害调查报告公布[EB/OL].[2022-01-21].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16390520

[2] 安卫华.社会网络分析与公共管理和政策研究[J].中国行政管理，2015（03）：96-101.

[3] 王民.中国民间组织30年[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[4] 周立华.社会组织与社会治理[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[5] 张海波，陶志刚.公共卫生事件应急管理中政府部门间合作网络的变化[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2021（04）：114-126+268.

基金项目： 中国矿业大学 （北京） 大学生创新训练项目资助 （202208002） 和中央高校基本科研业务费专项资金资助。

作者简介： 骆静谊，女，汉族，湖北黄石人，本科在读，研究方向：社会治理；

常钰琳，女，汉族，山西忻州人，本科在讀，研究方向：应急管理；

潘天楚，女，汉族，湖南岳阳人，本科在读，研究方向：公共服务。