重大突发事件应急协作网络中的政府角色与职能探析

摘要：随着社会的不断发展，重大突发事件时有发生，而政府在重大突发事件应急协作网络中扮演着极为重要的角色。本文通过社会网络分析，从整体网和个体网两个框架对政府在重大突发事件应急协作网络中的角色与职能进行分析，探索出政府在应急协作中扮演着“领导者”“传递与分配者”“决策评估者”“协调合作者”这四种角色，并承担着相应职能，最后提出了优化政府职能的相关对策建议。

关键词：突发事件；应急协作网络；政府角色；政府职能

21 世纪以来，公共危机事件不断发生。公共危机事件造成的负面影响对社会系统是一种极大的破坏，增大了社会的不稳定性。如何有效应对和解决公共危机成为每个国家和地区关注的重点。

政府在现代社会中担负着许多重要的职责和使命，尤其是政府作为公共行政的主体，在应急管理中发挥着重要作用。为了深入了解政府在突发事件应急协作网络中的作用，本文以河南 “7·20”特大暴雨这一突发事件为例，从应急协作的角度入手，从整体网和个体网两个层面进行分析，以此总结政府在此次突发事件应急网络中所扮演的角色及承担的相应职能。

一、研究思路与方法

（一）案例选择

本文选取河南发生的 “7·20”特大暴雨为研究案例。2021年7月17日至23日，河南省遭遇罕见的特大暴雨，发生特大洪涝灾害，7月20日，河南省共受灾1 478.6万人，死亡失踪398人，直接经济损失1 200.6亿元。[1]

本文选取河南 “7·20”特大暴雨为研究案例，主要是因为此次事件规模大，造成大量人员伤亡和财产损失，是典型的突发性社会危机事件。国家政府部门、企业、社会团体等社会力量积极参与，在救援与管理过程中形成了颇具特色的应急协作网络，具有较强的研究意义。

（二）研究方法

本研究采用社会网络分析法。社会网络分析是以行动者及其相互间的关系作为研究对象，分析关系网络的结构及其行动者和整个群体的影响。[2]本次研究将各参与主体看作网络中的行动者，以主体间的协作行为建立行动者之间的关联关系。在整体网分析框架中，从 “网络凝聚力—网络度平均度”两个维度出发，分析整体网络对核心机构的依赖程度和主体间合作关系的密切程度；在个体网分析框架方面，构建关系网络和强度网络，重点关注政府在网络中的地位和角色。

（三）研究数据

1.数据获取。本研究对该案例进行全网络数据收集，时间限定在此次突发性暴雨事件发生后即2021年7月20日后至今，然后使用八爪鱼采集器进行数据的抓取，并将采集器中抓取的有效数据进行编码填充到Excel表格当中，以便于此后矩阵的制作。

2.数据处理。根据社会网络研究法，构建二值邻接矩阵与多值邻接矩阵。在二值邻接矩阵制作中，主要是针对两个主体之间是否存在协作关系进行了赋值；在多值邻接矩阵的构建中将不仅考虑组织间是否存在协作关系，还考虑组织间的协作次数。

二、实证分析

（一）整体网分析

整体网分析框架针对多值邻接矩阵数据，主要通过网络凝聚力和平均度两个指标维度体现整体网络对核心机构的依赖程度和组织间合作关系的密切程度。由Ucinet6.1软件的分析结果可知，河南暴雨应对中各主体间合作网络的凝聚力达到0.220，表明该网络中存在权力较为集中的核心机构，整个网络存在向核心机构聚拢的趋势。通过计算得出，组织网络的平均度为3.944，平均每个主体和其他3-4个主体形成互动关系，主体间联系较为密切。

通过使用NetDraw软件绘制网络图 （詳见图1）。从网络图中能够直观地观察出核心组织以及合作关系的密切程度。通过观察网络图，可以看出应急管理部、河南省政府、水利部等政府部门是此次突发事件的重要主体，并且这些政府部门与其余各类组织联系合作密切。

（二）个体网分析

个体网的分析框架主要建立在关系核心与强度核心两个框架上。

1.基于关系网络的 “核心—边缘”分析

在这部分研究中，关系网络将用二值矩阵表示，根据Ucinet6.1处理后所得核心度估算结果，并综合考虑各层次的区分程度进行划分。划分标准为：假设组织i的核心度为C（i），网络的整体平均核心度为C（mean），网络核心度的标准差为C（std Dev）。若C（i）≥C（mean）+C（std Dev），则判定i位于网络核心区域；若C（mean）+C（stdDev）>C（i）> |C（mean）-C（std Dev）|，则判定i位于网络半边缘区域；若C（i）≤ |C（mean）-C（std Dev）|，则判定i位于网络边缘区域。[3]根据以上标准，运用软件和数据进行计算，从而得出在河南暴雨应急响应的组织合作网络中核心部门、半边缘部门及边缘部门的数量及政府部门在整体中所占比例 （详见表1）。

2.基于强度网络的 “核心—边缘”分析

此处主要针对多值邻接矩阵进行数据分析，从而计算节点间联系的强度即各主体间关系的强弱。强度网络的 “核心—边缘”模型构建方法和层次划分标准与关系网络保持一致 （详见表2）。

3.基于上述两种 “核心—边缘”交叉分析

本研究中的交叉分析的重点是基于前面关系网络和强度网络中发现两种网络核心部门的差异，根据本次研究的主题，我们将重点关注各个政府部门的变化进而总结出在二值与多值都处于核心位置的政府机构，这样的政府机构可以称为绝对核心部门 （详见表3）。

通过表3可知，国家防汛抗旱总指挥部、交通运输部、自然资源部等11个政府部门是绝对核心部门，即在此次突发事件中这些部门扮演着绝对核心角色。

三、结论与建议

（一）政府角色与职能

通过上文的研究，我们可以将政府在应急协作网络中所扮演的角色总结为：“领导者”“传递与分配者”“决策评估者”“协调合作者”。

1.“领导者”。主要职能是领导与指挥。政府是协作网络中的领导和指挥者，负责协调和组织各应急部门与社会组织参与突发事件应对工作。

2.“传递与分配者”。主要职能是信息共享和传递。政府负责收集、整合和传递突发事件的相关信息，向各应急部门和社会组织提供必要的信息支持和指导，以确保所有相关人员都掌握到最新的信息和数据；此外，政府还要负责对突发事件所需的物资、设备、人力等资源进行统筹调配和管理，并确保这些资源能够及时到达现场，最大化地支持应急工作的开展。

3.“决策评估者”。主要职能是情境评估和决策制定。政府要对突发事件的严重性、影响范围、损失程度等进行情境评估，根据评估结果制定应急决策和应对方案。

4.“协调合作者”。主要职能是协调各应急部门与社会组织共同行动。政府要与各应急部門和社会组织保持良好的沟通与协调合作，确保所有应急工作协调高效开展。

（二）政府职能优化建议

面对当前各种突发危机事件，为了更好地发挥政府在应急协作中的作用，本文提出如下对策建议：

1.加强信息共享。政府应重点加强应急信息交流平台建设，协调各部门、各组织信息化系统之间的接口，最大限度实现信息共享；同时，政府应加强对信息共享的管理与监督，做好信息安全与防范。

2.建立高效的应急响应机制。政府应明确应急响应程序及流程，并通过采用现代化技术手段提升应急的科学化水平，进而提升应急反应速度与效能。

3.积极拓展合作伙伴关系。政府应积极扩大与企业和公共组织的伙伴关系，建立平等协商的合作机制。

同时，政府应加强对应急合作组织的培训和指导，建立常态化应急管理体制，提高其 “备战”意识与 “作战”能力。政府还应加强国际间的合作，要学习国外先进的危机管理理论与实践经验，善于利用国际先进技术与宝贵资源，最大限度减少灾害损失，确保人民群众生命财产安全。

四、结束语

重大突发事件应急协作网络中的各方职能的协同作用，对于科学高效的应急处置具有至关重要的作用。通过本次研究，我们通过整体网与个体网两个层面对政府在重大突发事件中角色与职能进行的分析，从中可以发现政府的核心作用，鉴于目前社会突发事件的不断发生，政府应当充分发挥其职能，提高应急处置和工作的水平，这样才能够最大限度地保障公民的生命和财产安全。同时，也需要提高公众个体的应急意识，共同构建应对重大突发事件的强大协作机制。

参考文献：

[1] 新华社.河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告[EB/OL].

[2022-01-21].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1722554137573918539&wfr=spider&for=pc.

[2] 陈云伟.社会网络分析方法在情报分析中的应用研究[J].情报学报，2019，38（01）：21-28.

[3] 张海波，陶志刚.公共卫生事件应急管理中政府部门间合作网络的变化[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2021，74（4）：13.

基金项目： 中国矿业大学 （北京） 大学生创新创业项目资助 （202208002） 和“中央高校基本科研业务费专项资金资助”的阶段性研究成果。

作者简介： 陈润知，男，汉族，吉林人，本科在读，研究方向：应急管理、公共政策。