整体系统观下中国行政法治现代化的内涵与完善

内容提要 “中国式现代化”是贯穿党的二十大报告全篇的中心命题。中国式现代化的切实推进必然包含法治现代化，在法治现代化中，行政法治的现代化不可或缺。以法哲学为基础的整体系统观的引入，为法治现代化的深入推进提供了方法论。中国行政法治现代化具有丰富的理论内涵、牢固的实践根基、高远的价值取向。基于整体系统观的方法论视角，为推进中国行政法治现代化建设，在宏观层面上需从“理念引领—顶层设计—模式塑造”三个维度升级行政法治系统，坚持以习近平法治思想为指引，深入推进法治政府建设实施纲要，打造政府与公众双向互动的模式；在微观层面上需加快构建完备的行政法律规范体系，持续健全高效的行政法治实施体系，逐步加强严密的行政法治监督体系。

关键词 中国式现代化 行政法治现代化 整体系统观 内涵逻辑 系统完善

张一雄，南京工业大学法政学院副教授、基础设施法治研究基地主任

“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”[1]是党的二十大报告所提出的新时代新征程上中国共产党的中心任务，也是贯穿党的二十大报告全篇的中心命题。作为一个推陈出新的重大概念，“中国式现代化”今后必将引领我国上层建筑以及各个行业领域的创新发展。从科学内涵到本质要求再到重大原则，党的二十大报告全方位地对“中国式现代化”进行了阐释，这为法学界深入研究法治现代化提供了政策依据与理论范式。

就中国的法治理论与法治实践而言，一方面，中国式现代化的切实推进必然包含法治现代化。在西方国家历史进程中，现代化通常指的是经济现代化，但中国式现代化则是全面现代化，其“全面性”不仅体现在总体的国家现代化上，也体现在各个领域的现代化上。从经济到政治，从文化到社会，从生态到军事再到法治，各个领域的现代化发展均属于中国式现代化的范畴，多维一体的现代化模式才是中国式现代化的题中之义。就法治现代化而言，党的二十大报告中23次出现“法治”概念，并首次用专门章节对全面依法治国、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家作出统筹部署。另一方面，在法治现代化中，行政法治的现代化不可或缺。行政法治上端连接国家机关等行政主体，下端触及人民群众等行政相对人，与整体法治之间存在内在关联，不可分割，共同处于同一个历史进程中。行政法治現代化是中国式现代化的应有之义与必由之路，具有丰富周延的内涵逻辑，需要全方位系统推进。

一、中国法治现代化与整体系统观的引入

根据二十大报告，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”是接下来全党全国各族人民的光荣使命，为此二十大报告提出了“六个坚持”，其一即为“坚持系统观念”。由此分析可以得出，“中国式现代化”是目标，“系统观念”是实现这一目标的方法之一。坚持系统观念的中国现代化是中国式法治现代化和中国行政法治现代化的前提，为实现中国行政法治现代化，就必须对建立在中国式现代化基础上的中国法治现代化的理论内涵、价值意义、逻辑方法进行深入诠释。

1.中国法治现代化的理论依据与重大意义

良好的法治状态是一个现代化国家有序运行的重要屏障，中国法治现代化的提出具有其理论依据，其直接来源于中国式现代化；中国法治现代化的提出也具有重大意义，对国内外都影响深远。

其一，中国法治现代化直接来源于中国式现代化。现代化与现代性问题，是全球性现代化运动所提出的重大哲学问题。所谓现代化，指的是追求、实现现代文明的历史进程[1]。诚然，“现代化”最早是从西方发源的，三次工业革命均发端于西方，并给全球带来了革命性的剧变。就我国而言，早期的现代化追随的是西方现代化的脚步，因而并未提出诸如“中国式现代化”的概念；但二十大报告所提出的“中国式现代化”，则赋予了中国现代化进程以独特的内涵。自此，中国的现代化是全球独一无二的现代化样本，而非西方现代化的复制或延伸。也正是在这一意义的基础之上，中国法治现代化具有独特的历史进程和鲜明的中国特点[2]。在“中国式现代化”这一核心命题之下，中国法治现代化同样是全球独一无二的法治现代化样本。

其二，中国法治现代化将对我国和世界产生深远的影响。中国法治现代化不仅具有重大理论价值和实践意义，而且具有重大历史意义和世界意义。一方面，对我国而言，中国法治现代化开创了中国法治发展道路。中华人民共和国成立至今，我国法学研究与法治发展取得了辉煌成就，特别是形成了习近平法治思想，构建了全面依法治国总体格局，有力夯实了“中国之治”的制度根基[3]。《民法典》的颁布与实施、《刑法》的十一次修正、法治政府建设的层层推进、《黄河保护法》等生态文明立法的逐渐健全等无一不彰显着我国法治领域的现代化创新与发展。另一方面，对世界而言，中国法治现代化创造了人类法治文明新形态。法治发展模式并非定于一尊，真正的全球人类法治文明，应当是依据民族与国家的差异或有不同。自20世纪以来，不可否认的是我国的法治很大程度上是在借鉴与模仿西方的法治理念与法治模式基础之上逐渐发展起来的。然而，自由主义法治理念是西方思想家和理论家对于资本主义法治乃至政治秩序的浪漫化的想象和理想化的描述，是对法治现象的虚幻化认识[4]。立足于中国式现代化，当代法治需要更新为社会主义法治理念，发挥其作为话语体系上层基础的“元理论”指导性价值。

2.中国法治现代化推进中整体系统观的引入

根据二十大报告，把握好世界观和方法论、运用好立场观点及方法是继续在实践基础上进行理论创新的首要措施。系统观念作为新时代中国特色社会主义思想的方法论之一，必须始终加以坚持。法治建设是一个系统工程，中国法治现代化不是某一部门法领域某些制度与机制的创新，而是整体的法治系统的创新。基于我国巨大的人口规模和复杂的法治现状，法治的中国式现代化显然无法轻巧地通过某些制度的部分革新来完成。因此，必须以系统观念这一方法论为上层指引，指导各个部门法治的具体发展。“整体系统观具有两个基本面向，其一是整体性，其二是系统性。”[1]整体系统观作为中国法治现代化推进的方法论，具有法哲学基础。从法哲学维度探寻整体系统观的渊源，可以触及来源于域外的马克思主义哲学和来源于域内的中国传统法律文化哲学。

其一，马克思主义哲学中的唯物辩证法为整体系统观提供了哲学滋养。唯物史观和唯物辩证法是马克思主义史学科学理论的两大基石，其中的唯物辩证法是整体系统观的直接哲学资源[2]。根据唯物辩证法，事物是普遍联系的，要用全面的、发展的眼光看待事物与问题。因而，现代化进程同样需要以整体的、系统的视角来看待法治。当然，需要说明的是，域外的法社会学学者卢曼也创制了其所谓“社会系统论”的系统论思想，并对西方哲学和社会发展造成了较大影响。立足于中国特色社会主义制度，中国法治现代化的理论资源应当首先从马克思主义哲学中汲取养分。

其二，传统中国生活世界的法律哲学为整体系统观提供了历史脉络。中国古代社会同样是一个哲学社会，仁义礼智信、天理国法人情、“中庸之道”、“天人合一”的法律观等无一不体现着古代中国的法哲学思想。同时，传统中国的法律生活世界也是一个高度自主性的法律系统[3]。法律系统意味着我国古代的法律并非零散化、碎片化的条文堆叠，而是具有明显的秩序化倾向。从通说意义上的中国第一部成文法典——战国李悝所著的《法经》到秦律汉章再到唐宋元明清诸律，虽带有各种时期或朝代的特色，但此法律系统是始终维持其一贯性的[4]。中华法系固有的整体系统观方法论，同样为中国法治现代化提供了本土方法论。

二、整体系统观下中国行政法治现代化的内涵逻辑

作为一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，中国式现代化的法治推进是多维的立体呈现。行政权是国家权力中最需要控制的权力，行政法治是政府行为受到正义之法的约束，行政法治是法治的重点[5]。那么，在中国法治现代化之下，应当构建一种什么样的中国行政法治现代化呢？在明晰了中国法治现代化的理论依据、重大意义与逻辑方法之后，中国行政法治现代化的内涵逻辑也就呼之欲出了。整体系统观是中国式现代化和中国法治现代化深入推进的方法论，同样也是中国行政法治现代化的方法论。整体系统观分为“整体”和“系统”两个部分，因此，对中国行政法治现代化的内涵逻辑，也要从整体和系统上加以把握。从整体的历史进程上看，中国行政法治现代化内含于法治现代化与中国式现代化的过程之中，因而与之部分共通；但从系统的内部运行来看，中国行政法治现代化是行政法治的现代化，又具有中国行政法治的独特意蕴。为全面分析中国行政法治现代化的内涵逻辑，需要从理论内涵、实践根基、价值取向三个维度出发，释明其科学内涵、历史演进与未来拓展，进而对中国行政法治现代化进行学理化阐释、写实性叙事与法理化凝练。

1.中国行政法治现代化的理论内涵

诚然，“任何一个国家的行政法治都由一定的制度、规范、调控方式构成”[1]。不同国家的行政法治存在相似之处，也完全可以理解。但是，在中国式现代化的视域之下，中国的行政法治内涵必然不同于西方的行政法治内涵。

第一，中国行政法治现代化是整体规范系统的行政法治现代化。“行政法的正式定义是，规定执行公共政策的政府各不同部门的组成、程序、权力、义务、权利和责任。”[2]同民法、刑法等一样，行政法是主要的部门法之一，在中国法治现代化过程中履行的是限制政府权力、保障公民权利的基本职责；但同民法、刑法不同的是，行政法没有一个主要的或者基本的法典，而是由许许多多的法律规范所构成的法律群，这就使人们很难把握行政法的整体性[3]。行政法律关系涉及的主要是法律主體和法律行为。行政主体和行政相对人二者在行政过程中常常是存在利益对立的，法律关系的复杂与统一，使得行政法功能的确定要比其他部门法复杂得多。事实上，公法的核心是权力与权利的关系，行政法治的核心问题就在于公权力与私权利的关系，行政法的一切问题都围绕着这一对关系展开，整个行政法治的现代化过程，就是制约公权力与保障私权利的过程。因此，作为行政法治的核心，权力与权利的法律关系是行政法治在中国式现代化过程中必须深切把握的重要问题。在中国特色社会主义新时代实现中国行政法治现代化的进程中，必然需要将行政法作为一个整体系统来看待，并将“权力-权利”这一法律关系作为主线贯穿行政法治的全过程；所谓中国行政法治现代化，也必然是行政法整体规范系统的现代化。

第二，中国行政法治现代化是超大规模国家的行政法治现代化。在中国，“法治的稳定性、一般性与社会治理的变动性、复杂性的矛盾可以说是世间罕有”[4]。无论是经济活动还是行政管理运行抑或违法犯罪打击，国家规模的超大量级和统一的中央政府带来的超高压力都是西方国家的数倍。在中国，良好的行政法治比在任何国家都重要，因为中国的行政法治所面对的是数以十亿计的行政相对人，所处理的是数量巨大的行政案件；在中国，良好的行政法治比在任何国家都成效明显，因为其带来的正向反馈会排山倒海、声势浩大地巩固国家政权。中国行政法治现代化，就是在这样的超大规模国家精准识别出当代中国社会变革的现实矛盾与冲突，建立起一套完备的、能够持久运行的行政法治体系，以实现中国社会治理的全部目标、保障国家和社会的长治久安、满足大国变革的时代之需。因而，与西方其他国家相比，为实现超大规模国家的治理，我国行政法治更需要注重效率。

2.中国行政法治现代化的实践根基

中国行政法治现代化这一概念并非空中楼阁、镜花水月，其除了有理论上的扎实依据与丰厚内涵，还深深植根于中华大地，具有牢固的实践根基。从我国行政法的发展历程来看，中国的行政法治现代化应当同样是既扎根中华大地又立足国情特点的行政法治现代化。

第一，中国行政法治现代化是立足传统的行政法治现代化。“行政法治”意味着的是“行政法律的统治”而非“行政主体的统治”，而我国新民主主义革命之前是封建社会，属于依靠权力进行治理的国家。在这一意义上，似乎行政法治现代化在传统中国难觅踪迹。但事实上，古代中国法治的价值追求、法治的精神底蕴、法治的道德基础等法治理念对当代行政法治仍有诸多可借鉴之处。比如，我国古代社会十分重视道德。虽然“重德轻法”的做法不可取，但对道德的重视可以弥补公共行政“重法轻德”的弊端。又如，改革开放以来，1989年《行政诉讼法》颁布至今，“依法行政”作为行政法治的基本理念逐渐深入人心，20世纪颁布的《关于全面推进依法行政的决定》等规范性文件及政策更加表明了我国行政法治中依法行政的良好传统。中国式现代化过程中，依法行政作为行政法治的理念统摄，是行政法治现代化的基本导向。

第二，中国行政法治现代化是兼顾国情的行政法治现代化。在行政法制史上，中国行政法规范体系起步于1989年的《行政诉讼法》[1]。而横向比较而言，我国早在1979年就已经出台了完整的刑法。虽然我国行政法律制度与行政法学发展相比稍微落后于民事法治与刑事法治，但历经三十余年的发展，我国行政法规范已经初成体系，行政法学理论体系已经逐步完善。自2012年党的十八大以来，我国行政立法完善进程不断加快。从修法历程来看，《行政处罚法》修正最为频繁，这一方面说明我国行政立法逐步完善，另一方面也反映我国在行政执法领域行政处罚中存在的问题之多。中国特色社会主义进入新时代，中国行政法治现代化就是兼顾中国特色社会主义国情特点的行政法治现代化，在今后的中国式现代化过程中，行政法治应当也必须关注以行政处罚为代表的行政执法领域，提升我国行政执法的法治化水平。

3.中国行政法治现代化的价值取向

中国行政法治现代化的内涵逻辑在实然上体现为理论内涵与实践根基，在应然上体现为价值取向。中国行政法治现代化表明了中国式现代化的行政法治逻辑，体现了行政法治现代化的部门贡献。中国行政法治现代化是完成新时代新征程中国共产党的中心任务的重要一环，旨在推进行政治理体系和治理能力现代化，并最终助力全面建成法治中国。

第一，中国行政法治现代化旨在推进行政治理体系和治理能力现代化。从内涵上说，国家治理体系是国家制度落实到国家治理中的具体化、实体化，本质上是完善国家制度体系；而“国家治理能力则主要是国家制度的执行力”[2]。国家执法体系和执法能力的现代化提升，需要行政法治的现代化发展。行政法治中包含诸多具体的制度，诸如行政许可、行政强制、行政处罚等制度的合法合理落实不仅能够彰显我国制度的执行力，同样也能够体现出我国的现代化执法能力。

第二，中国行政法治现代化旨在与国家治理现代化有机配合，以助力全面建成法治中国。“全面依法治国与实现国家治理现代化之间有着紧密的联系”[3]，国家治理的现代化，需要全面依法治国加以保障，只有在法治经纬上全面推进国家治理体系和治理能力提升的国家，才是真正的法治现代化国家。因此，中国行政法治现代化正是通过完善中国特色的行政法治，协同国家治理体系与治理能力现代化，并为最终全面建成法治中国作出贡献。

三、中国行政法治现代化的系统升级

“不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”[4]提出“中国行政法治现代化”这一概念本身并没有多大意义，更重要的任务在于实现中国行政法治现代化。经由三十余年的理论研究与实践探索，我国的行政法治已经取得了一定的成就，因此，中国行政法治现代化的推进不是一个从无到有的构建过程，而应当是个从好到更好的完善过程。中国行政法治现代化的完善，既需要宏观层面的系统升级，也需要微观层面的体系完善。整体系统观要求用整体性思维、系统性观念来看待行政法治，中国行政法治就是一个动态升级的现代化系统。在整体系统观这一方法论的指导下，中国行政法治现代化的实现首先需要对包括指导理念、顶层设计和法治模式在内的行政法治系统加以时代升级。从宏观层面来看，毋庸置疑的是，实现中国行政法治现代化必须坚持中国共产党的领导。此外，基于整体系统观的方法论，中国行政法治现代化的推进需要从“理念引领—顶层设计—模式塑造”三个维度升级行政法治系统，以在宏观上实现行政法治的系统性升级与整体性完善。

1.理念引领：坚持以习近平法治思想为指引

理念是行动的先导，为在行动层面推进中国行政法治现代化，首先需要确立一个能够引领行政法治发展的指导理念。在此，习近平法治思想为中国行政法治现代化提供了思想指引。习近平法治思想博大精深，内容丰富，逻辑严密，体系完整，中国行政法治现代化既需要习近平法治思想作为理论依据，也需要习近平法治思想作为理念引领。

一方面，习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化时代化的最新最重大成果。研究当今世界的现代化与法治现代化问题，必须“回到马克思”[1]。马克思主义法治理论是解释文明社会法治现象奥秘的科学法治理论[2]，为包括中国行政法治现代化在内的所有中国法治现代化提供了理论源泉和方法指引。回顾新民主主义革命至今，一代代马克思主义者在中国的土地上对马克思主义进行了全新阐释，将马克思主义中国化不断推向新的境界。新时代新征程下，马克思主义法治理论中国化时代化的最新最重大成果就是习近平法治思想。

另一方面，习近平法治思想是新时代中国特色社会主义思想的集中体现。以习近平同志为核心的党中央在新时代带领中国人民勇毅奋进，创造出了伟大的习近平新时代中国特色社会主义思想。这一思想博古贯今，具有深厚的理论内涵与时代先锋特征，中国特色社会主义法治理论就是这一思想的重要构成。而习近平法治思想是中国特色社会主义法治理论的集大成者，它指引党和人民在新时代走出了一条中国式法治现代化新道路[3]。习近平法治思想是我们坚持不懈推进行政法治的中国式现代化的理论动力。

2.顶层设计：深入推进法治政府建设实施纲要

从实施意义上看，行政主体建设是行政法治建设的核心，法治政府建设是推进中国行政法治现代化的顶层设计和主体工程。在新发展阶段，强调建设法治政府有着相当重要的现实意义。政府能不能办好事、得民心，是衡量一个国家行政法治水平的评价指标。在习近平法治思想引领之下，中国行政法治要完善顶层设计，深入推进法治政府建设。具体而言，法治政府建设开展的主要依托在于《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》强调了法治政府建设在中国行政法治现代化推进过程中的重大意义，也对法治政府建设的具体措施提供了政策指导。

从实际行动来看，为推进法治政府建设，政府的职能应当由管理型政府转变为服务型政府。在行政法治中，作为行政主体的政府应当履行何种职能，这一问题在行政法学界由来已久，存在“管理论”“控权论”“平衡论”“服务论”“公共利益本位论”等观点[1]。从我国三十余年行政法治的发展历程来看，行政法治在很长一段时间内的首要任务很大程度上不是制约权力，而是完成建造完整的国家机器以及强化政府对社会的治理以实现社会稳定的历史任务。但是，中国行政法治现代化所要求的行政法治，不仅要能够完成社会的平稳治理，还要勇于“向自身开刀”，对政府的权力加以限制与约束。“在社会变革的时代语境之下，行政法治应推动制约政府权力与发挥政府职能的良性互动。”[2]正因为此，二十大报告要求“扎实推进依法行政，转变政府职能”，政府職能定位应当由管理型政府逐步转变为服务型政府，政府将会扮演引导者的角色，运用引导型政府职能模式去开创合作治理新局面。

3.模式塑造：打造政府与公众双向互动的模式

除了以习近平法治思想为理念引领、以法治政府建设为顶层设计，中国行政法治现代化还需要塑造中国化、现代化的行政法治模式。基于我国作为社会主义国家“以人民为中心”的施政理念[3]，中国行政法治现代化需要调动起广大公众在行政法治过程中的主体力量，强化政府推动与坚持人民主体地位相结合，塑造出政府与公众双向互动的行政法治模式。

一方面，人民是实现中国行政法治现代化的重要力量，中国行政法治现代化的实现需要人民的广泛参与。在中国这样的社会主义国家，人民是依法治国的真正主体[4]。“以人民为主体从来不是抽象的，坚持以人民为主体就得实现民权，坚持以人民为主体就得实现民生。”[5]以人民为中心在行政法治中的集中体现，就是将作为行政相对人的人民与作为行政主体的政府摆在同样高的位置上，在赋予政府行政权力的同时切实保证人民的行政权利。

另一方面，需要打造政府与公众双向互动的行政法治模式。一般而言，行政治理模式可以被分为三类。“自上而下”的法治模式意味着行政法律制度的构建与实施均依赖于行政主体的单向推进；“自下而上”的法治模式意味着行政法律制度的构建与实施主要依赖于行政相对人的自发要求；“双向互动”的法治模式意味着政府与社会形成自上而下与自下而上彼此互动的格局[6]。“自上而下”的法治模式忽视了人民的主体地位，“自下而上”的法治模式则存在酿成民粹主义的风险，只有二者相结合的“双向互动”的法治现代化模式才更符合中国社会发展规律，具有中国特色[7]。例如，自2016年起我国在公共管理领域普遍推行PPP模式[8]，此即为双向互动中国行政法治模式的具体体现。

四、中国行政法治现代化的具体完善

以整体系统观为方法论视角，中国行政法治现代化在确立了宏观系统的同时，还需从微观层面对现有的行政法治制度体系进行系统完善。加快形成中国特色社会主义法治体系既是全面依法治国的总目标，也是全面依法治国的总抓手。中国特色社会主义法治体系包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系五个部分的内容。从整体系统观出发，中国行政法治现代化虽然内含于中国式现代化这一“整体”之中，但同时也是一个具有独立特性的自主运行“系统”，因此，有必要对法治体系加以解构，切实完善行政法治现代化的具体制度。从行政法治运行实践来看，完整的行政法治包含行政立法、行政执法、行政监督三个环节，推进中国行政法治现代化，必须考虑行政法治本身的特殊性，从行政法律规范体系、行政法治实施体系、行政法治监督体系三个维度全流程地完善行政法治现代化体系。

1.加快构建完备的行政法律规范体系

为实现行政法的善治，就需要先制定出良好的行政法律规范。事实上，包括行政法治在内的我国法治进程基本上都遵循了规则主义进路，以立法先行带动法治发展。我国已经形成了以宪法为核心，包括236部法律、690多件行政法规、8500多件地方性法规在内的中国特色社会主义法律规范体系。就行政法律规范体系而言，还需要通过推动优化重要行政规范的制定与修改、开展行政法规规章的备案审查和专项清理、积极探索行政地方性立法来以行政良法促进发展、保障行政善治。

第一，要加快推动一批重要行政规范的制定和修改。虽然当前的行政法律规范基本完备，但在某些重点领域、新兴领域和涉外领域还存在着一些欠缺。例如，近年来随着数字技术与人工智能的飞速发展，诸如数字金融等领域的行政立法显得过于滞后，存在若干立法空白与立法盲区。针对数字金融的法律保障，目前《金融法》等形成稳定金融市场的“保障法”、《行政强制法》等打击金融违法行为的“惩治法”、《金融违法行为处罚办法》等规范金融市场的“规范法”、《关于防范代币发行融资风险的公告》等规范新型金融衍生品的“指引法”，已初具体系，但分散式碎片化的行政立法模式无法应对多元变化的数字金融发展趋势。在未来，需要加快探索制定新的《数字经济促进法》等数字金融保障法律法规，并及时修订一些难以符合时代要求和期望的原有行政法律法规及规范性文件。

第二，要全面开展行政法规规章的备案审查和专项清理工作。一方面，备案审查工作的意义在于对新法进行再次审读，防止其出现违反上位法等情形。可以想见的是，今后将会出台一批新的行政法律法规和规范性文件，囿于调研的客观限制和表达的疏漏，备案审查的存在能够最大限度地保证新法的规范性和有效性。另一方面，国家机关在其职权范围以一定方式和手段、按一定流程和手续对一定范围内的法律进行体系上、内容上的审查，确定其是否继续有效或需要加以变动的法律清理[1]，也是行政立法活动的重要工作。据统计，党的十八大以来，国务院共制定、修改、废止行政法规466件次[2]。有效的法律清理能够最大限度地保障行政法律规范的集约性和及时性。

第三，要积极探索行政地方性立法，发挥地方性立法先行先试的示范作用。地方立法是中央立法的积极补充，在不抵觸上位法的情况下，下位法可以发挥其能动性，完善地方的规范体系、指导地方的法治实践。行政法治本身就具有灵活性和机动性，让有地方立法权的地区先行先试，能够起到意想不到的效果。例如，近年来在地方尝试设立了诸多国家级、省级基层立法联系点，基层立法联系点主要完成法律法规草案的意见征集和意见建议等工作，为我国地方性立法乃至中央立法作出了诸多贡献。

2.持续健全高效的行政法治实施体系

法律的生命在于实施，中国行政法治现代化同样需要持续健全高效的行政法治实施体系。事实上，从行政立法到行政执法再到行政司法全过程，产生社会争议和社会矛盾最多的环节就在于行政执法。《行政处罚法》之所以修订最为频繁，也是因为行政执法领域的问题最为层出不穷。为此，在推进中国行政法治现代化的过程中要积极约束行政权力，保障行政相对人的权利与自由。

第一，要深入推进政府权责清单制度。“权责统一”是现代法治政府的必然内涵，“法无授权不可为”更是行政主体所务必牢记的基本原则。所谓政府权责清单制度就是以清单形式明确政府部门权责事项、履责方式、追责情形等内容，以公开、动态调整、考核评估等机制相配套，推动政府部门依法全面正确有效履职的制度安排。例如在已经建立的自贸试验区内普遍采用负面清单管理方式，大大简化了行政程序，使行政程序与经济的活跃发展相契合[1]。

第二，要加快完善行政裁量权基准制度。一方面，通过裁量基准规范行政裁量权，是我国推进行政法治的重要举措[2]。将裁量过程公开化、规范化，有助于提升政府公信力，增强民众对行政法治的广泛认同感。另一方面，行政裁量权基准制度要注入人文关怀。行政裁量中必须有柔性的东西渗入其中，更多地体现人性化。2020年8月20日正式施行的上海市《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》就为此做出了较好的示范[3]。当然，在法定范围内有选择余地的处置是行政处罚裁量的应有之义，完整的裁量规范结构不仅包括从轻处罚，也包括从重处罚[4]。完善的行政裁量权基准制度要求“轻行为轻处罚、重行为重处罚”，因而不是一味地宽缓。

3.逐步强化严密的行政法治监督体系

完备的行政法律规范体系是中国行政法治现代化的前端，高效的行政法治实施体系是中国行政法治现代化的中端，严密的行政法治监督体系则是中国行政法治现代化的末端保障。

第一，要不断巩固行政法治内部的行政复议监督。行政复议是一种带有“司法性”的行政机关内部纠错机制[5]。十余年来，我国各级行政复议机关已经办理了百万案件量级的行政复议案件，在相当大的程度上对行政主体的违法行政行为进行了纠错，发挥了良好的内部监督效果。然而，我国的《行政复议法实施条例》于2007年颁布，至今未得到过修改，仍有完善的余地。未来需要加大对行政违法行为的纠错力度，提升行政复议工作效率[6]。

第二，要稳健提升行政法治外部的检察机关监督。检察机关作为我国的法律监督机关，在行政主体之外作为第三方对行政主体的行政活动进行监督，能够保障法律监督的客观性。其一，檢察机关可以向行政机关制发检察建议，督促行政机关积极履行相关职责或纠正相关错误；其二，检察机关可以对认为存在错误的行政诉讼提起抗诉；其三，检察机关还可以积极提出检察机关公益诉讼。在实践中，5年来全国检察机关共办理公益诉讼案件71万多件，平均每年14万多件[7]。行政公益诉讼创新了对公共利益保护的方式、促进了行政机关积极履行公益保护的职责、有效实现了对新型领域公益保护的司法介入[8]。可以想见，随着检察机关公益诉讼范围的不断扩大，行政检察公益诉讼作为行政法治的监督体系之一部分，也会越来越完善。

〔责任编辑：吴玲〕

本文为2021年度江苏省教育厅高校哲学社会科学研究重大项目“新文科建设背景下江苏高校工程与法律复合型人才培养机制研究”（2021SJZDA143）、国家社会科学基金项目“行政组织法视角下行政授权法律定位研究”（22BFX034）的阶段性成果。

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[2]A.W.布拉德利、K. D.尤因：《宪法与行政法》下册，刘刚、江菁译，商务印书馆2008年版，第527—528页。

[3]关保英：《新时代背景下行政法功能重构》，《社会科学研究》2018年第5期。

[4]封丽霞：《大国变革时代的法治共识——在规则约束与实用导向之间》，《环球法律评论》2019年第2期。

[1]应松年：《当代中国行政法》上卷，中国方正出版社2005年版，第5页。

[2]周佑勇：《推进国家治理现代化的法治逻辑》，《法商研究》2020年第4期。

[3]公丕祥：《法治现代化的中国方案》，《江苏社会科学》2020年第4期。

[4]《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年版，第139页。

[1]公丕祥：《习近平法治思想与中国式法治现代化》，《法学家》2022年第5期。

[2]公丕祥：《中国式法治现代化新道路的内在逻辑》，《法学》2021年第10期。

[3]张文显：《论中国式法治现代化新道路》，《中国法学》2022年第1期。

[1]周佑勇：《中国行政法学学术体系的构造》，《中国社会科学》2022年第5期。

[2]封丽霞：《大国变革时代的法治共识——在规则约束与实用导向之间》，《环球法律评论》2019年第2期。

[3]胡玉鸿：《新时代民生保障法治中的“弱有所扶”原则》，《法学家》2022年第5期。

[4]周佑勇：《习近平法治思想的人民立场及其根本观点方法》，《东南学术》2021年第3期。

[5]李拥军：《中国法治主体性的文化向度》，《中国法学》2018年第5期。

[6]公丕祥：《习近平法治思想与中国式法治现代化》，《法学家》2022年第5期。

[7]李芳、于丽娜：《党的十八大以来中国法治现代化的基本经验》，《湖南社会科学》2022年第5期。

[8]关保英：《行政法治新的时代精神解构》，《吉林大学社会科学学报》2018年第4期。

[1]黄文艺、杨亚非主编：《立法学》，吉林大学出版社2002年版，第306页。

[2]王传宗：《努力建设更高水平的法治中国》，《人民公安报》2022年10月20日。

[1]关保英：《新时代背景下行政法功能重构》，《社会科学研究》2018年第5期。

[2]苏海雨：《论行政裁量权的交往控制》，《政治与法律》2017年第2期。

[3]参见《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》（沪法治政府办〔2022〕9号）。

[4]金成波：《从重处罚设立的必要性及其制度构造》，《行政法学研究》2022年第4期。

[5]王剑波：《法治政府建设理论与实务研究（2018）》，贵州大学出版社2019年版，第143页。

[6]周佑勇：《全面推进依法治国总目标引领法治中国前进方向》，《红旗文稿》2022年第9期。

[7]顾敏：《建设更高水平的法治中国》，《新华日报》2022年10月20日。

[8]王春业：《论行政公益诉讼对公益保护的创新与制度再完善》，《浙江社会科学》2022年第10期。