脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接问题研究

陈小锋 钟霞

摘要：中国式现代化的难点和重点是乡村，而革命老区的乡村则是难中之难、重中之重。当前，全国各地正处于从巩固脱贫攻坚成果向乡村振兴有效衔接过渡的关键时期，革命老区延安在实现了整体脱贫之后，也开始向更高水准的乡村振兴迈进。值得注意的是，延安的衔接过渡实践与其他地方相比既有相似性又有特殊性，考察延安推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的实际情况，发现其中存在的误区与问题，并讨论应对路径，对于全局性的巩固拓展脱贫攻坚成果、扎实推进乡村振兴建设都具有重要的理论意义和实践价值。

关键词：脱贫攻坚 乡村振兴 有效衔接 延安

* 基金项目：陕西省哲学社会科学研究专项青年项目“保护性发展视域下延安革命老区乡村振兴的路径研究”（2023QN0257）；延安市社会科学研究研究项目“延安城乡融合发展问题研究”（22ASG21）。

革命老区的乡村发展问题不是一个新议题，多年来，党和国家出台了一系列方针政策和扶持措施。在新时代，革命老区的乡村振兴问题仍是备受关注的重大议题。2021年，国务院发布的《关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》，要求“革命老区要巩固拓展脱贫攻坚成果，激发内生动力，发挥比较优势，努力走出一条新时代振兴发展的新路”；党的二十大报告指出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，而革命老区的农村更是难中之难、重中之重。可见，革命老区的乡村振兴具有重要的战略意义。

延安作为革命老区，按照国家整体部署和脱贫要求，提前完成了脱贫攻坚的历史任务，困扰延安经济社会发展的制约因素——整体贫困从此成为历史，延安整体面貌发生了根本性变化，由此开始了由巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡阶段（以下简称“衔接过渡”）。那么，革命老区延安的衔接过渡现实情况如何，存在哪些误区与问题，如何进一步有效推进衔接过渡，实际上影响着乡村振兴战略的落实，最终会影响共同富裕目标的实现。

一、“衔接过渡”的理论解读

中央要求设置的过渡期旨在保持现有主要帮扶政策总体稳定，并逐项分类优化调整，合理把握节奏、力度和时限，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡，推动“三农”工作重心历史性转移。至于衔接过渡期的理论阐释，目前学界已从多个角度进行解读。

（一）以社会矛盾为核心的政治经济学研究

一是脱贫攻坚和乡村振兴战略面向的具体问题不同，但都以解决社会矛盾为根本目的。脱贫攻坚的目标任务是解决绝对贫困问题，以此来弥补社会发展的短板，为下一步的乡村振兴打好坚实的基础（陈明星，2020）。不过，绝对贫困的消灭不是社会矛盾的根除，农村社会基本矛盾开始由生存性矛盾转为发展性矛盾（魏后凯，2020），可见，推进全面脱贫与乡村振兴的有效衔接，成为新时期乡村社会转型与发展的关键议题。

二是脱贫攻坚和乡村振兴的目标任务不同，但都是社会主义本质的要求。刘焕等人将两个战略与社会主义本质联系起来，消除贫困、改善民生和实现共同富裕都是社会主义本质的要求，脱贫攻坚是为了摆脱贫困、增进人民福祉，而乡村振兴是为了共同富裕，解决发展中的一些问题，建成社会主义现代化强国（刘焕、秦鹏，2020）。也就是只有二者有机衔接起来，才能不断巩固脱贫攻坚的成果，实现全体人民共同富裕（唐任伍，2020）。

（二）以发展主义为核心的农业社会学研究

一是从脱贫攻坚的“溢出效应”中寻找有效衔接的路径。桂华发现，精准扶贫中的一些做法的确取得了脱贫效果，但同时也存在一定的“内卷化”和“溢出效应”（桂华，2020）。叶敬忠等人总结了过渡期农村社会的现状和问题：一些地方过度扶贫产生的“养懒汉”现象、贫困人口“一脱了之”的短期行为、“一人一策”的扶贫策略带来的效应零散化问题等，这对有效衔接提出了挑战，应在此基础上探索一揽子的改进措施（叶敬忠、豆书龙等，2019）。

二是从乡村振兴将要面临的新问题中寻找有效衔接的方法。左停归纳了两个阶段的不同：与脱贫攻坚任务相比，乡村振兴目标人群数量更大、差异也更大，乡村振兴的工作任务目标在区域之间有更大的不平衡性，脱贫攻坚与乡村振兴战略不同的治理体系之间存在转换的难题（左停，2020）；李小云也明確指出，脱贫攻坚任务的完成并不是说消灭贫困工作便一劳永逸，还应注意拓展和巩固脱贫攻坚成果，防止大规模返贫现象发生（李小云，2020）。

（三）以政策、规划的有效性为核心的制度经济学研究

一是保障机制的时效性和长效性的衔接问题研究。在制度经济学视野下，脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要内容是政策的可承接和可延续，后扶贫时代的农村问题变得更加复杂，政策的承接和延续也会更加困难（罗必良、罗明忠，2020），庄天慧等人认为脱贫攻坚过程中形成的大量体制机制、保障措施在实践中被证明可行有效，乡村振兴可以借鉴脱贫攻坚中的组织动员体系，为乡村振兴提供制度保障（庄天慧、孙锦杨、杨浩，2018）。

二是规划方案的短期性与长期性的衔接问题研究。有学者将脱贫攻坚到乡村振兴的过渡视为一个系统工程，前一阶段的规划方案不能因为脱贫攻坚的完成而被不加甄别地丢弃（高强，2019），还有学者主张乡村振兴要总结脱贫攻坚时期特惠型、试点型的乡村建设规划方案，因地制宜地分解和延续有效的规划方案，并按照循序渐进、梯度推进的原则做好新时期的发展规划和实施方案（郭亚坤、杨琛华，2020）。

由此可见，脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接既是一个新的实践问题，又是一个新的理论问题。政治经济学、农业社会学和制度经济学的研究将脱贫攻坚与乡村振兴战略的衔接视为一个既定事实，主要从有效衔接的政治性、发展目的性与制度供给的必要性等方面进行“自上而下”的讨论。然而，现有研究没有注意或弱化了“精准”在乡村振兴战略中的意义，乡村振兴的确包含了全方位振兴的内容，但并不是要全面铺开、同时开展或者持有同样的振兴模式，事实上，乡村振兴依然要强调精准机制和因地制宜原则的指导意义。

二、延安“过渡衔接”的现实基础

过渡衔接就是如何将脱贫攻坚和乡村振兴两大战略有序、有效地链接起来，完成5年衔接过渡期首先要思考的是，衔接过渡的现实基础是什么，衔接基础是不是扎实。延安作为革命老区，提前完成了脱贫攻坚的基本历史任务，随即进入衔接过渡期，也就是说，脱贫攻坚任务的完成情况，就是衔接过渡最大的现实基础。

2020年9月10日，延安市人民政府宣布：延安全面消除了绝对贫困问题，实现全市区域性整体脱贫。数据显示，在2014年底，延安尚有3个贫困县，693个贫困村，7.62万户20.52万人生活在贫困线下。脱贫攻坚以来，这三个贫困县相继“摘帽”，延安693个贫困村全部脱贫出列，7.62万户20.52万贫困人口全部脱贫退出。按照“一收入两不愁三保障”的标准来看：

“一收入”：延安的贫困群众人均纯收入由2014年底的3255元增加至2020年底的11747.48元，增长了2.6倍，年均增幅23.85%，农村居民人均可支配收入达12845元。目前，该市贫困人口从2014年的20.52万人下降到8544人，贫困发生率从13.2%降至0.56%，远远低于国家3%的规定标准。

“两不愁”：即不愁吃、不愁穿。随着整体脱贫任务的基本完成，建党百年之际，延安全面建设小康社会的目标基本达成。从人们的日常生活中可以看出，肉、蛋、奶、蔬菜和水果种类逐渐丰富，人们的饮食结构和生活水平显著提高；智能手机、家用电器、小型农业机械基本普及，信息化、数字化乡村建设取得长足进步；推进农厕革命、大力整治人居环境，截止2021年底，全市累计改建农村卫生厕所23.7万座，农村生活垃圾处理率达到95.1%，人们生活的舒适度也明显提高。

“三保障”：一是义务教育有保障，二是基本医疗有保障，三是住房安全有保障。延安市坚持每半个月开展一次义务教育阶段适龄少年儿童就读情况核查，精准落实资助和送教上门政策，全市没有因贫失学或辍学现象；严格落实基本医保、大病保险、医疗救助“三重保障”和先诊疗、后付费、一站式结算等政策，持续做好慢性病签约服务，有效减轻群众看病负担；在全省率先制定农村住房安全有保障动态监测及帮扶办法，定期对全市所有农户住房安全进行排查，开通了危房改造工作咨询、投诉电话，第一时间跟踪核查开展了5轮次农村饮水安全“大排查、快整改、促提升”和全覆盖敲门入户大排查行动。

由此可见，延安的脱贫攻坚按照对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准等要求实现了脱贫目标，被党中央、国务院评为全国脱贫攻坚先进集体，成为全国脱贫攻坚示范交流基地。

在此期间，延安在脱贫实践中形成了一套行之有效的体制机制，并相继制定了一系列“衔接过渡”的政策举措，如《延安市全面推进乡村振兴加快农业农村现代化暨巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接行动方案》《延安市财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》《延安市乡村振兴局巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作任务责任清单》《延安市巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作考核办法》等，为之后的过渡衔接工作指出方向、奠定基础。

三、延安“衔接过渡”的现状与主要问题

（一）思想衔接：对两大战略有效衔接的认识不足

认识是行动的前提。从调查的实际情况来看，基层干部对两大战略有效衔接的必要性和重要性的认识存在不足，由此影响了具体政策的落实。

虽然延安革命老区已经整体脱贫，但因为延安多处于黄土高原沟壑地带，气候干旱，山洪、冰雹等自然灾害频繁，加上农作物品种单一、产量不高、市场狭窄、农产品价格不稳定，不少小农户返贫的风险依然存在，这也正是巩固脱贫攻坚成果、夯实乡村振兴基础的基本依据。

但从延安各地的实践情况来看，一些基层干部在认识上存在一定的偏差和不足。比如，对设置衔接过渡期的认识，只是停留在“防止返贫”这一层面，没有认识到衔接过渡期和乡村振兴阶段与之前脱贫工作阶段的不同，也没有将衔接过渡期与未来乡村振兴和共同富裕等问题联系起来。

另外，一些地方在脱贫攻坚时期形成了模式化的工作方式，主要表现在“头痛医头、脚痛医脚”的治贫思想，而对提升脱贫地区整体发展能力、激发脱贫人口内生動力的认识不足，在拓展帮扶对象、帮扶区域、帮扶标准，以及优化调整帮扶政策等方面的力度不够。导致的结果是，巩固衔接只是停留在空喊口号，就脱贫攻坚来脱贫攻坚，就乡村振兴来乡村振兴，两大战略的接续不够紧密、衔接水平有待提高。

（二）动力衔接：内生驱动力尚未完全形成

脱贫攻坚事业是由中国共产党引领、各级政府践行的一项人类减贫事业，从根本上讲，绝大多数贫困地区和贫困人口脱贫目标的实现是由外力推动而完成的，而农村社会和基层干部的内生驱动力并未完全形成，甚至部分地方和脱贫人口已经形成了严重的依赖心理。但需要强调的是，在乡村振兴阶段，乡村社会发展的主要驱动力应当来自农村社会和基层干部。因此，在衔接过渡时期，尤其要注意内在驱动力的培育和引领。延安也不例外，这种乡村社会内在的驱动力同样也尚未完全形成。主要原因在于人才匮乏、集体产业薄弱。

在专业人才方面。乡村发展需要人才，尤其是有知识、有技术、懂政策、懂产业和懂规划的专业人才。但现实是，延安农村人口流失问题比较严重，乡村社会各项事业发展主体力量越来越薄弱，这是当前人们关于延安乡村振兴的普遍担忧。

在集体产业方面。村集体经济具有明显的联农带农功能，它是塑造村庄内在驱动力的关键因素，也是实现乡村振兴的必由之路。从实地调查情况来看，多数村庄的发展还是以分散的小农户为主，缺乏村集体经济的引领。即便有一些有一定的村集体经济，其发展速度缓慢，并没有形成明显的联农带农效果。

各级政府想通过“三变改革”来壮大集体经济，不少村庄的做法只是把村里各项资源进行了货币化的预估，便以此来作为集体经济的汇报数字，事实上，这些资源只是静态的资源，并没有被盘活和利用起来，更没有形成驱动村庄发展、带动农民致富的驱动力。

（三）组织衔接：组织机构权责关系的清晰度不够

组织机构是宏观规划、资源调动、目标落实和绩效考核的主体因素，乡村社会的发展自然离不开组织机构的有效引导。组织机构内部衔接会影响它在衔接过渡期组织引导功能的发挥。

一是衔接过渡期组织机构的权责设计问题，如乡村振兴局和农业农村局的关系问题。脱贫攻坚战略任务完成之后，组织机构改革的标志性事件是原国家扶贫开发局改为国家乡村振兴局。延安各县区也按照统一部署，进行了乡村振兴局的组建。农业农村局与乡村振兴局相互配合成为延安革命老区有效衔接的领导机构，也取得了一定的成绩，但其中存在权责关系不清晰的问题。

按照国家层面的制度设计，农业农村局与乡村振兴局都属于政府职能部门，农业农村局和乡村振兴局应当是相互配合的关系，共同促进脱贫攻坚与乡村振兴的衔接过渡。但事实上，在县级层面上，二者在职能方面存在多处交叉重合，工作内容还没有完全理顺，权责关系有时也很难说清楚。由此，也不难想象，在具体的政策落实和项目推进过程中，难免会出现相互推诿和不协调的现象。

二是各级驻村干部轮换与工作任务衔接问题。在脱贫攻坚的工作机制设计方面，一项重要机制便是向贫困村选派驻村干部，这支队伍由各地县、镇领导和机关干部组成，他们与贫困村结对帮扶，在一些贫困村进行蹲点、长期驻村。他们吃住在村里，工作内容是了解村里的实际情况、主动与上级部门联系、帮助村里出点子，为村级经济发展起到了积极作用，不少“驻村干部”成为名副其实的“助村干部”。不过，驻村干部和单位并不是固定不变的，因为制度设计以及个人原因，各级驻村干部实际上需要定期和不定期的轮换。由此便有了驻村干部、第一书记的工作衔接问题，有些村庄因为驻村干部轮换已经影响到了整个村庄的发展，特别是在资源争取、项目落实以及后续发展方面。

（四）产业衔接：涉农项目和产业衔接缓慢且不均衡

无论哪个发展阶段，乡村产业发展至关重要。在脱贫阶段，产业扶贫带动了一批贫困户脱贫。在过渡阶段，脱贫成果的巩固与拓展，需要继续稳固乡村产业振兴的基础。因而，产业仍需要继续发展、做大做强，需要延伸产业链、增加附加值，实现一二三产业的融合发展。

延安乡村产业发展有多重限制性因素，以人口因素为例，截止2020年底延安市的城镇人口占比是61.37%，相比2010年，提高了13%，城镇人口增加了247889人，而城镇里增加了的人口基本上来自附近农村。这样就意味着延安农村人口在10年的时间里减少了247889人，也就是说10年里有21.98%的农村人口转换成城市户籍。不仅如此，还有大量的农村户籍虽然没有改变，但已经长期不在村里居住，即他们保留了农村户口，但现有的收入方式、生活方式和居住方式已经完全不同于农村，他们不再以农业为主。据课题组在延安一些村庄的调查情况来看，这一部分人口约占现有农村人口的50%以上，而且其主要构成部分为青壮年劳动力。这可能是延安衔接过渡期以及之后乡村振兴阶段需要面临的一个基本现实。

人口因素也是影响延安乡村产业发展的重要因素。延安评估各项涉农扶持项目和帮扶产业的一个重要指标就是人口数量，即常住人口数量和获益人口数量。由此而产生了一个悖论：越是基础不好的村庄越需要项目，但因为人口外流现象严重，又很难争取到相应的项目。这也是一小部分基层干部工作缺乏干劲、主动性和创造性的一个重要原因。

另外，项目能否获得很大程度上也取决于驻村干部所在单位是不是“强势”和掌握资源的部门，还取决于驻村干部的个人社会关系，由此也导致了有些村庄项目一个接着一个，而有的村庄可能连一个项目也争取不到，所以涉农项目和产业分布是不均衡的，同时因为各级政府扶持乡村发展的资金有限，有产业、有项目的村庄也只是其中的少数。

（五）政策衔接：引导资本下乡的政策连续性不强

过渡衔接期只是乡村社会发展历程中的一个较短时期，但它同样也是复杂和艰难的，处理好过渡时期的各项问题，需要各种主体因素的协同发力，除了各级政府和农民之外，还应当营造好环境，吸引城市资本和力量下乡，鼓励返乡创业人员和新乡贤“反哺”乡村。不过，鼓励社会资本和力量下乡不能只是口头的号召，需要给他们营造良好的环境，需要能够让他们看到收益、获得必要的尊重，如果仅靠情怀往往是不可持续的。

脱贫攻坚阶段进入乡村发展各类农业企业和发展项目，不能因为脱贫任务的完成而取消优惠和支持政策。实际上，在乡村振兴阶段，还需要更多的社会资本和社会力量的进入。所以，在衔接过渡阶段的相关政策，也应当是连续的。事实上，延安的部分县区，限于地方财政有限，一些吸引社会资本和力量的项目不具有连续性，有些扶持资金没有及时到位。

四、持续推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的路径思考

综上而言，延安在衔接过渡期的误区和问题主要体现在思想衔接、组织结构、政策衔接、产业衔接和动力衔接等方面。鉴于此，在之后的衔接过渡期，需要有的放矢、持续优化衔接过渡的相关举措。

（一）强化对“衔接过渡”内在意涵的思想认识

脱贫攻坚与乡村振兴的衔接过渡蕴含着“告别旧阶段”与“迎来新任务”的思想斗争，也体现了乡村发展由“低水平要求”到“高水平阶段”的思维转化。各地要深刻学习和领会中央、省市关于两大战略有效衔接的政策法规和相关论述，理解《乡村振兴行动实施方案》《乡村振兴促进法》和中央一号文件等法规政策对推进二者有效衔接问题的阐释与指导。

延安各县区在日常工作中应正确认识个别贫困现象与乡村发展全局的关系，坚决预防和防止發生规模性返贫。在新发展阶段，各地必须克服脱贫攻坚战全面胜利后“好不容易完成了脱贫攻坚任务，可以放松一下”的懈怠思想，要深刻理解“巩固”“拓展”“衔接”的差异与联系，在做好防止返贫工作的同时要有更高的要求，即推进乡村全面振兴。

当然，也需要清楚地看到，乡村振兴是产业振兴、人才振兴、组织振兴、文化振兴、生态振兴五个方面的振兴，它涵盖面更广、内容更多、任务更艰巨、要求更高。延安各县区的基层工作者，一方面既不能有畏惧、退缩心理，艰巨的任务需要层层分解、循序渐进，按照乡村社会发展规律去实施；另一方面也不能操之过急，而盲目自信。当前不少地方的乡村振兴，出现了“饼子摊的太大”、节奏要求过快等现象，好高骛远、违背发展规律的瞎指挥，这类做法不可能实现衔接过渡的任务，也无法为乡村振兴打下扎实的根基。

（二）多措并举培育好衔接过渡期的内在驱动力

一方面，农业产业特别是村集体产业是驱动内在发展的主要因素，要做好产业扶贫向产业振兴的转换，着力做大做强村集体产业。当前延安各县区正在实施“3+X”产业和“一村一品”，但现有的做法注重了点的分布和数量的增加，而产业的规模、效益，特别是在联农带农的增收致富方面的效益没有凸显出来。因此，下一步还需要根据延安地区的气候、地形、土壤和人力资源状况，要因地制宜找准定位，适合搞引入项目的地方就要出台有效政策使项目落地生根，适合搞集体产业的就要以村组织为主并带动农民实施。除此之外，在衔接过渡期还要思考产业纵深化发展、产业联动和产业升级，使农业产业能够真正增加农产品的附加值、延伸产业链。

另一方面，脱贫攻坚驱动力主要来自于各级政府的推动力，但到了乡村振兴阶段则需要驱动机制的转换，即要从外在驱动向内在驱动的转换。如前所述，延安不少地方农村人口外流比较严重，这必然影响衔接过渡期内在驱动力的形成。尽管如此，我们要在现有条件基础上，明确乡村振兴是为了农民，必须依靠农民。充分尊重农民意愿，农民不愿意的事情，就不能违背农民意愿。加强农村创业致富带头人培育，持续提高农民参与乡村振兴的积极性、主动性。不能只是“政府在建，农民在看”，而是树立“人人参与乡村振兴”的愿景和目标，以此形成乡村振兴的内在驱动力。

（三）优化组织结构保障衔接过渡的有序开展

一是各部门和组织机构要贯彻设置过渡衔接期的政策，切忌各自为政，而是本区域上下一盘棋。首先，要落实“五级书记抓振兴”的主体责任，统筹构建分工明确和同步协调的组织机构。其次，延安重点要做的是要捋顺乡村振兴局与农业农村局、乡村振兴办和农业经济经营管理站的关系，明确各自的权责边界在哪里，如果出现了重叠和交叉，应该制定什么样的协调机制，不能因为机构设置的问题而影响衔接过渡的工作全局。另外，其他涉农组织机构要明确服务“三农”工作的任务，乡镇部门改变传统作风，提高治理能力和服务水平，形成协同发力的推进过渡衔接的组织保障网。

二是配置有能力、有担当的驻村干部和村“两委”干部，做好驻村干部轮换和村“两委”换届的衔接过渡工作。延安继续对脱贫村、基础薄弱村选配恰当的驻村干部和第一书记，并建立不因人员轮换而影响村庄发展的驻村轮换工作机制。重点优化村党组织，按照有意愿、有能力、有想法和有担当原则组建村“两委”，形成有凝聚力、有战斗力的村领导班子。此外，还要树立储备乡村发展人才的意识，注重在返乡青年、乡村能人和大學生中培养对象。乡村发展的形势总是在变化，过渡时期的学习和培训活动必不可少，所以，要定期和不定期地做好对驻村干部、第一书记、村“两委”和储备人才的知识、政策和技能方面的教育培训。

（四）过渡政策要兼顾巩固脱贫成果和稳步推进乡村振兴

从过渡衔接期的现实需求来看，农业产业的见效和可持续发展依赖于政策的可持续。因而，延安各县区应准确解读好相关政策，着力落实和考核相关政策的实施情况，特别是针对那些因为脱贫攻坚任务完成而出现的政策延迟、中断和改变的案例，技法问题出现环节、原因和产生的影响，并及时寻找改进措施。实际上，每一项政策具有市—县——乡镇——村等多层性，各个地方的衔接过渡工作往往都处在探索期，也就是说脱贫之后该怎么办，更多地取决于各级政府主管部门的理解和主动性。

参考文献

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（作者单位：延安大学政法与公共管理学院）