乡村振兴背景下农村治理模式法治转型初探

蒲小勇

摘要：乡村振兴背景下，农村治理模式法治转型已成为国家治理现代化的重要内容，基层农村过往那种行政主导的治理模式将逐步向多元共治的法治化方向转变。农村治理模式法治转型，不是简单地通过清规戒律穷尽农村事务的方方面面，而是探索构建一种现代农村治理新模式。农村治理模式法治转型实践路径，根本在于抓党建促进乡村振兴与治理，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用。提高农村干群法治意识和推进农村政务法治化是构建农村基层治理新格局的重要实践路径。

关键词：农村治理 法治转型 依法行政 多元共治

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，全面依法治国成为“四个全面”战略布局的重要一环。党的十九届四中全会强调推进国家治理现代化要坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。2020年3月中央印发《关于加强法治乡村建设的意见》，首次明确了法治乡村建设的基本内容与主要任务。近年来，中央关于农村治理的法治化制定了一系列指导性政策文件。习近平总书记在党的二十大报告中对全面推进乡村振兴作出了新的部署。鉴于此，乡村振兴背景下，农村治理向法治化方向转变是必然趋势，农村治理模式法治转型已成为国家治理现代化的重要内容。

一、农村治理模式法治转型背景意义

（一）农村治理模式法治转型时代背景

当前我国农村，汇聚全党全国全社会之力的脱贫攻坚战取得了全面胜利，全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标顺利实现。进入后扶贫时代，在巩固拓展脱贫攻坚成果与推进乡村振兴有效衔接过程中，一方面，农村已然历史性消灭了绝对贫困，全面实现了小康，但由于城乡差距依旧巨大，农村在经济和物质条件层面相对贫困的现实并没有发生根本改变，为巩固拓展脱贫攻坚成果，“扶上马送一程”的过渡期扶贫政策依然需要延续；另一方面，农村在政治社会权益和精神文化生活层面，仍然处于贫困状态，尤其是在实现了脱贫奔康后，广大农村干部群众对权益的诉求和精神的追求更加凸显、更为迫切。任何制度体系，都有时代的局限性，不可能一成不变，脱离时代背景，终将水土不服。乡村振兴背景下，如何使之前经济发展的经验政策得以延续强化，如何使之前权利保障的不足得以弥补改善，最终实现农村经济社会的全面振兴，推进农村治理模式法治转型是必然选择。

（二）农村治理模式法治转型现实意义

我国是一个传统的农业大国，有关农村治理的历史可谓源远流长，所亘古不变的是，农村治理始终是国家治理的重要根基和依托，只是新时代的当下，沧海桑田，农村已然发生了时代蜕变。法治是现代政治文明的核心，是国家治理现代化的重要实现形式，推进农村治理模式法治转型是时代必然，有着重要的现实意义。首先，农村治理模式法治转型是全面推进依法治国的题中之义。作为国家治理的一场深刻革命，建设法治中国要求国家各方面工作都要法治化，农村治理自然也应向法治化方向转变。国家发展的基础在农村，农村治理是国家治理的重要场域，是全面依法治国的基本单元，如果没有农村治理的法治化转型，国家治理现代化就不能实现，全面依法治国就不能称其为“全面”。其次，农村治理模式法治转型是全面推进乡村振兴的必然要求。实践证明，法治是社会保障之盾，是经济社会有序运转和健康发展的重要条件。无论是巩固拓展脱贫攻坚成果，有效防止农村群众再度返贫，还是全面推进乡村振兴，实现农村经济发展、产业兴旺，提高农村群众生活质量，都离不开法治的保驾护航。因此，农村治理模式法治转型是实现乡村振兴的必然要求。第三，农村治理模式法治转型是维护农村和谐稳定的现实需要。改革开放以来，我国农村传统社会结构发生了前所未有的深刻变化，人员结构多元化、社会主体多元化、思想观念多元化，农村治理面临复杂多样的利益诉求考验。而在现代政治文明中，法治是自由平等、公平正义的避风良港，是规范社会秩序、化解社会矛盾的最佳途径。农村稳定关乎国家长治久安，也关乎农村群众切身利益，因此，农村治理模式法治转型切合维护农村和谐稳定的现实需要。

二、农村治理模式法治转型路径分析

（一）农村治理模式法治转型研究综述

现阶段，我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，特殊转型时代，探究我国农村治理模式法治转型的理论逻辑与实践方法，对分析我国农村治理实践路径有重要参考价值。实际上，自改革开放以来，国内外不少学者就已经开始致力于这方面的研究。有的学者偏重于从宏观视角对农村治理模式法治转型进行系统的归纳总结，以期得出农村治理模式法治转型的客观规律；有的学者尝试通过遵循一定的研究范式对农村治理模式进行演绎推理，以期得出农村治理模式法治转型的理论逻辑；还有的学者则一直执着于收集和剖析农村治理实践案例，以期探寻农村治理模式法治转型务实可行的路径方法。这些重要的研究成果证明，农村治理模式法治转型实践探索，调查研究至关重要，研究方法和视觉纵有不同，但都须建立在大量案例基础上，因为如果脱离农村具体实际是得不出切实可行的实践方法的。而且研究中，还需要有全局观念和发展思维，在看到全国脱贫攻坚取得胜利，农村全面小康成功实现的同时，更要看到新时代农村正面临的诸如农村“空心化”严重、“三留守”人群急需关注、生态环境遭遇破坏、传统乡土文化日益解体等现实困境。新时代乡村振兴背景下，聚焦农村治理模式法治转型实践路径的研究，须纳入到国家治理体系和治理能力现代化大格局体系中去，也须贴近农村正经历的转变和正面临的困境现实中去。

（二）农村治理模式法治转型目标方向

农村治理是国家治理向广大农村地区的基层延伸，农村治理的法治化进程是国家治理体系和治理能力现代化進程的基础性环节。农村治理的法治化，作为推进国家治理现代化在农村基层的具体实践，首先应明晰国家治理现代化的内涵所在。笔者以为，所谓国家治理体系现代化，绝不仅仅是一系列制度的堆砌，不是着眼解决制度的有与无、多与少的问题，而是强调制度本身的科学化、合理化，如果一个制度飘在空中，不能在基层落地，或者即便能落地，但落地可能事倍功半甚至适得其反，那这样的制度是落后的，不能称之为现代化；而国家治理能力现代化，也绝非简单等同于执行力强，而是强调这些制度在制定和运行过程中，能够公平公正、合法有序，如果一个制度依靠权力威逼、政治打压来实现制定和保证执行，缺少民主监督与法治护航，那这样的治理能力是落后的，不能称之为现代化。因此，乡村振兴背景下，笔者提出推进农村治理模式法治转型，意在探索构建一种自由规范的现代农村治理新模式，其目标方向，并非是要用成文的法律法规及政策穷尽农村事务的方方面面，而是希望努力构建人人自由有序、事事合理规范的现代农村新气象。

（三）农村治理模式法治转型实践路径

综合前述研究综述及目标方向的分析，农村治理模式法治转型的实践路径，结合国家治理现代化大格局和农村基层具体实际，可以从夯实农村基层根本和基础，抓住农村治理关键和重点展开探索。首先，强化农村党建，发挥基层组织战斗堡垒作用。乡村振兴背景下，巩固拓展脱贫攻坚成果仍需努力，全面推进乡村振兴又将开启新征程，各种新兴事物和社会矛盾相对集中，只有加强基层党组织建设，形成思想统一，资源整合，人才聚集良好局面，才能从国家治理高度，思考谋划农村治理方向，才能贴近农村基层群众，真正解决农村基层一线难题。其次，加强法治宣传，提高农村干群法治意识。打赢脱贫攻坚战，经济上摆脱了绝对贫困，但法治意识依然落后，要推进农村治理向法治化方向转变，法治意识普遍深入人心，人人办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法是前提基础。第三，转变政府职能，推进农村政务法治化。基于脱贫攻坚实践和我国特殊国情，当下推进农村治理模式法治转型，借助行政的力量仍然是不得不面临的现实。因此，强化转变政府职能，推进农村政务法治化是当务之急，是关键所在。最后，推进“三治融合”，构建基层共治新格局。乡村振兴背景下，推进农村治理，顺应各利益方政治需求，构建自治、法治、德治相融合的基层多元共治格局至关重要。

三、农村治理模式法治转型的基本路径

（一）强化农村党建，发挥基层组织堡垒作用

2023年中央一号文件强调，要健全党组织领导的乡村治理体系，提升乡村治理效能。强化农村党建引领，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，坚持把党的全面领导落实到农村治理各方面全过程，是乡村振兴背景下推进农村治理模式法治转型的根本保证。一是提升农村党组织凝聚力引领力。深刻领会党中央治国理政方略，对标地方经济发展和社会治理各项中心大局要求，坚持以人民为中心的发展思想，紧贴党员群众切身利益和所思所盼，团结和协调好农村治理中自治、法治、德治格局下多元治理主体，求真务实开展党建工作，提升基层党组织凝聚力引领力，确保农村治理模式法治转型服从国家治理体系和治理能力现代化大格局，能够延伸到服务于地方发展和基层治理中去。二是增强农村党组织战斗堡垒作用。学习整理中央、省、市等上级党建工作系列制度要求，收集采纳基层党员群众党建工作意见建议，强化规则意识，完善农村党建工作制度和监督考核机制。优化改善农村党建场所设施，规范组织生活，常态化开展基层党建活动。加强党性修养学习，提升服务意识和服务能力，增强开展党建工作的积极性、主动性，杜绝各种形式主义，改善可能存在的软弱涣散不良状态，使基层党组织在农村治理法治化进程中能够真正发挥战斗堡垒作用。三是加强农村党组织人员队伍建设。优化农村党组织人员结构，注重吸纳诸如新乡贤、致富带头人、退役军人、返乡创业农民工、驻村帮扶人员和大学生等各行业各领域新鲜血液到党员队伍中来，尤其重点要吸纳年轻人。建立健全农村基层党员干部培训机制和激励机制，提升农村党员干部队伍素质，激发干事创新活力，引领农村治理的法治化建设。

（二）加强法治宣传，提高农村干群法治意识

法治是人类文明进步的重要标志，是治国理政的基本方式。推进农村治理模式法治转型的基础，在于加强法治宣传，提高农村干部群众的法治意识。一是强化农村法治文化建设。农村治理模式法治转型，要积极倡导法治文化，使其与传统农村社会的乡贤文化、民俗文化相融，悄无声息地走进农村社会的方方面面，在日常生产生活中耳濡目染影响农村干部群众的观念和行为，于润物无声中厚植现代法治信仰，于潜移默化中使农村干部群众知法、懂法，逐步树立起办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法的法治观念。二是完善农村普法制度体系。统筹整合各普法部门资源，明确普法责任主体，明晰部门责任边际，做到各部门各有其责、各尽其责，真正形成部门间普法合力；健全常态化普法机制，打造一支相对稳定的、专业性较强的农村普法人才队伍，使农村普法工作由过往的“运动式”向“常态化”转变；探索建立可量化的、注重实效的普法考评体系，并据以纳入部门年度绩效考核，杜绝普法工作“讲起来重要，忙起来次要”的现象。三是创新农村法治宣传形式。农村法治宣传工作，要深入调查研究，聚焦地方党委、政府中心工作主责主业和农村基层干部群众切实需求，具体问题具体分析，密切联系农村基层工作实践，改变过往的“大水漫灌”为“精准滴灌”，科学、精准、高效地开展法治宣传。不断丰富法治宣传形式，充分利用走村串户、田间地头的机会，依托现代科技，如多媒体、大数据平台开展法治宣传。另外还可以利用好优质成功的法律援助案件，通过以案释法的方式开展法治宣传。

（三）转变政府职能，推进农村政务法治化

结合我国现实国情，政府始终是推动农村事务常态运转的主导力量。因此，农村治理模式法治转型的具体实践，关键在强化转变政府职能，推进农村政务法治化。一是要切实推进依法行政。转变政府职能，政府角色要定位为农村治理起主导作用的参与者，这就要求，政府在农村治理中，要切实推进依法行政。在机构职能设置中，要合理规划科学布局，既权责清晰各司其职，又统筹资源协调有力；在政策制定过程中，要注重运用法治思维，既尽可能保证出台的政策科学合理，又尽可能使政策法制化有利保持政策的长期稳定；在政策执行过程中，要摒弃权力思维，树立法治理念，善于運用法治方式，既做到守土有责推进政策贯彻落实有所作为，又诸事于法有据不越俎代庖有所不为。二是要切实维护公平正义。转变政府职能，政府角色要定位为农村治理的监督者，这就要求，政府在履职尽责中，要切实维护公平正义。对基层政府行政行为，须强化完善监督机制，对接好上级监督的“最后一公里”，保持好同级监督的持续有力，搭建好群众监督的渠道平台，构筑起防止行政权力缺位和越位的制度长城。三是要切实做好公共服务。转变政府职能，政府角色要定位为农村治理的服务者，这就要求，政府在农村事务中，要切实做好公共服务。推进城乡融合发展，着力强化城市公共服务向农村腹地不断延伸，充分利用现代科技和大数据平台，丰富和完善农村公共服务体系；加快补齐农业农村基础设施短板，持续增进农村群众民生福祉，提供更多涉农公共产品，扩大农村社保福利覆盖面；建立服务型政府，推进基层政务法治化、便民化，努力确保农村治理法治化进程行稳致远。

（四）推进“三治融合”，构建基层共治新格局

鄉村振兴背景下，农村经济条件、人口结构、社会人文都不断发展变化，社会利益主体日益多元，推动构建自治、法治、德治“三治融合”的农村基层多元共治新格局愈发重要。一是注重培育多元共治主体。支持帮助农村各利益主体健康发展，鼓励提高其参与农村治理的积极意愿，培育提升其参与农村治理的自治能力，厘清村“两委”的政治功能，强化其履行村民自治的责任；培育农村自治社会组织，正向引导其积极参与农村治理；支持成立乡贤理事会等群团组织，充分发挥新乡贤在农村治理中的特殊纽带作用；大力培养具有自治意识和自治能力的新型职业农民，有效调动其参与农村治理的积极性。二是建立健全多元共治运行机制。推动完善我国基层群众自治制度，持续推进农村基层民主和村务公开，探索建立农村基层议事决策制度、矛盾纠纷化解制度；健全农村基层社会组织及社会个体多元参与农村治理机制，搭建平台、创新载体、拓宽路径，探索社会力量深度参与农村治理新模式；建立多元主体协调工作机制，整合农村社会多方资源参与农村治理，提高多元共治效能；推进农村治理法治化进程，鼓励有条件的地方总结制定乡规民约；健全多元共治监督制约机制，明晰多元共治主体责任。三是统筹推进自治、法治、德治“三治融合”。自治为基，切实把农村治理的权力交给人民群众，充分发挥人民主体地位，真正实现人民当家做主；法治为本，厚植人人有责、人人尽责的现代法治理念，保障农村治理规范有序，维护农村社会公平正义；德治为先，激发人人为我、我为人人家国情怀，促进基层农村治理和谐高效。

四、结语

农村治理是国家治理的基石，农村治理的法治化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。乡村振兴背景下，聚焦农村治理模式法治转型的研究，需要有国家治理大格局的高度谋势，也需要有贴近农村基层的务实谋子。推进农村治理模式法治转型目标方向，不是简单地通过清规戒律穷尽农村事务的方方面面，而是探索构建一种自由规范的现代农村治理新模式。承前所述，乡村振兴背景下，农村治理模式法治转型的实践路径，当从四个层次着力：根本在于强化农村党建，发挥基层组织堡垒作用；基础在于加强法治宣传，提高农村干群法治意识；关键在于转变政府职能，推进农村政务法治化；重点在于推进“三治融合”，构建基层共治新格局。如此，农村治理法治化方向将能清晰笃定，农村治理现代化进程将能蹄疾步稳，有力支撑新时代巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进实施乡村振兴战略。

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（作者单位：中共达州市委党校）