中国乡村政治生活中的基层协商民主研究

闫科 汤文隽

摘要：乡村政治生活是我国基层政治的中重要组成部分。乡村政治中的协商民主是当前解决乡村矛盾、化解基层纠纷的重要路径。通过协商民主，可以维护社会稳定、提高决策质量和培育公民精神，促进政治社会化。虽然部分地区已经建立了协商民主制度，但是在运行过程中依然存在很多问题，如协商主体政治素质较低、群众参与意识不强、协商制度不完善、群众理性和公共精神缺乏以及协商过程缺乏监督。面对协商民主出现的问题，我们应该积极探索完善中国乡村协商民主制度的教育机制、运行机制、监督机制以及不断探索乡村政治协商新机制。

关键词：乡村政治 基层协商 民主

党的二十大报告中指出协商民主是实践全过程人民民主的重要形式，要健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。在2021年发布的《中国的民主》白皮书中提到基层协商，是指基层党组织、基层政府、基层群众性自治组织、经济社会组织和群众等，就基层社会发展及事关群众切身利益的问题开展协商，使选举民主和协商民主这两种重要民主形式更好结合起来。研究乡村政治生活中的协商民主制度的发展不仅具有深刻的理论意义，而且具有广泛的实践意义。对于国家来说，通过发展社会基层协商民主，可以更好地体现社会主义民主国家的本质内涵，完善社会主义制度，促进社会整合，维护社会稳定，提高决策质量。对于普通民众来说，协商民主制度使他们又增加了一条参与政治的新渠道，提高民众参与政治的积极性，提升公民的政治素质，培养理性能力和公共精神。通过研究和探索协商民主制度的新形式，可以为我国乡村协商民主制度的发展提供理论指导和经验借鉴。

一、中国乡村政治生活中协商民主的重要意义

党的十八大确定了协商民主的概念之后，从中央到地方都对协商民主高度重视。党的十九大又一次强调发挥社会主义协商民主的重要作用。中国乡村协商民主制度关系到乡村群众的切身利益，是乡村社会发展的重要保障。而在笔者看来，乡村社会协商民主制度的意义有以下几个方面：

第一，有利于维护乡村稳定。一方面，有利于就乡村治理问题形成共识，化解基层乡村矛盾和冲突。随着社会的快速发展，社会利益越来越多元化，公民之间、公民与政府之间的矛盾日益增多。遇到矛盾冲突时，每位公民都应有理解、包容的品质，对他人的正当权益表示理解和尊重。同时也要以公共利益为重，当个人的利益与公共利益发生冲突时，个人利益要勇于服从集体利益。公民主体之間只有通过理性的对话、辩论、协商的交往过程，再加上以公共利益最大化为目标，才能就某一问题达成共识、化解冲突。另一方面，有利于信息的公开，减少由于谣言而引起的群体性事件。协商民主是在完全公开透明的环境中运行的，能够让乡村群众及时了解政策信息。通过协商对话，能够及时阻止谣言的传播，避免群体事件的发生，维护社会稳定。

第二，有利于提高决策质量。首先，能够提高决策的科学性。协商民主的核心在于倾听各方利益主体的意见，所以在决策中能够畅通信息交换，真正做到集思广益。各个利益主体充分表达自己的意见，说出自己意见的理由并尽力说服对方，最后在理性的基础上做出科学的决策。其次，有利于增强政策的合法性。只有充分体现“人民意志”的决策才是真正的合法性决策。以往的选举民主所做的决定大都只考虑到了多数人的利益，而协商民主则是强调协调各方利益，做出民主决策，能够充分体现“人民意志”。最后，有利于政策的执行。通过协商民主这一平台，上层官员能够对乡村群众的困境有着更加深刻的认识，同时民众也能够对政府的政策有着更深的理解。官员与民众、民众与民众之间互相理解，互相包容，从而使决策能够顺利执行。

第三，有利于培育公民精神，促进政治社会化。所谓的公民精神主要包括公民能够积极地参与公共事务、追求更广大的共同利益、能够认知集体利益高于个人利益。协商民主，尤其是基层乡村中的协商民主使民众能够间接或直接地参与政治生活，让政府官员能够倾听民众的意见。如果民众的意见能够得到上层官员的重视而且得到一个好的答复或解决方法，便会直接提升民众参与政治的积极性。同时在乡村协商民主这一平台中，各方利益者积极地进行协商与讨论，让乡村群众知道追求公共利益和集体利益的重要性，从而培育公民精神。随着公民精神的提升，公民便能够在参与政治生活的过程中获得必须的政治技能和政治意识，能够自觉地接受中国社会主义政治观熏陶，从而促进我国的政治社会化。

第四，有利于推进中国乡村全过程人民民主。全过程人民民主是我国独有的区别于西方国家的民主形式。党的二十大报告中指出要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性。我国的全过程人民民主理念不仅要体现在政府部门中，更要体现在基层社会中。在基层协商制度运行过程中，乡村群众通过选举代表参与或者直接参与的形式参与到乡村事务中的决策中去，并在此基础上对基层干部形成监督和制约，做到真正的把权力关进制度的笼子里，以此推动全过程人民民主理念在乡村政治生活中的落实。

二、中国乡村政治生活中协商民主的现状

基层协商民主是我国基层社会非常重要的民主形式，但是我国目前乡村政治生活中的协商民主的发展情况却不容乐观。对于中国乡村社会来说，协商民主主要存在以下问题：

（一）乡村政治协商民主参与的主体缺失

近年来，随着城市化的快速发展，乡村大量的青壮年进城务工，除了在农忙时节和春节，乡村的群体以老年人为主，这就导致了乡村生活的“空心化”。乡村生活“空心化”所带来的结果就是乡村协商民主参与主体的缺失。作为青壮年劳动力没有多余的时间和精力去不断地参与乡村生活。除此之外，乡村中非正式组织的不充分发展也会造成协商民主参与主体的缺失。在目前的乡村中更多的是以村委为代表的正式组织和以宗族为代表的宗族团体，这两个组织基本主导了乡村的决策权和管理权。而除了这两类组织之外的如合作组织、公益性组织、互助性组织等在乡村依然很少。因此在乡村协商民主过程中，能够参与协商决策和管理的代表基本都是村委成员和宗族代表成员，而不属于这两类组织的村民就被拒之门外。

（二）乡村政治协商民主制度的落实不到位

在中国大部分的农村基层，都没有建立起协商民主制度，绝大部分地区都还是单一的选举民主制度。但是在选举民主中却出现了很多问题：一是人民选举的代表与人民群众相脱离。由于监督机制缺乏完善再加上种种诱惑，一些代表被选举出来之后不能够代表选民的利益，从而造成人民对政治参与的冷漠，进而使权力全部集中在选举出来的官员和代表手中。如果行政官员和代表掌握着极大的权力，且不能经受得住社会上金钱和利益的诱惑，那么就会造成的腐败，致使农村出现小官大贪，加剧基层干部与群众之间的冲突，甚至可能造成群体性事件和社会动荡。二是在中国基层，特别是中国农村中宗族势力经常干预选举甚至政治决策。受中国传统文化的影响，在中国农村形成了一些盘根错节的家族势力。在一个村庄里，一个势力较大的家族往往有绝对的发言权和绝对的权威。在农村基层的选举活动中，由于势力大的家族人口有绝对的多数，所以选举出来的代表和官员也一定是代表家族利益的。而对于那些弱势群体来说，选举民主就成为了形式上的政治参与，而他们的利益也不会受到保护，从而造成“多数人的暴政”。三是贿选问题依然存在。在基层的选举中，宗族势力的影响是一方面，贿选是影响选举的另一个现象。无论是在农村基层还是在城市基层，贿选现象都依然存在。竞选者为了上位，向选民进行行贿，有的可能是一桶油、一袋米、一袋面，还有的就是请客吃饭，更有甚者直接进行金钱贿赂。在某种意义上来说贿选就是一种权钱交易，竞选者通过金钱来购买公民的选举权，来实现自己上位。

（三）乡村政治协商民主运行机制不够健全

1.协商程序不完善。协商民主是一种民主形式更是一种民主制度。虽然我国大部分乡村已经建立了协商民主制度，但是在制度的运行过程中仍存在一定的问题。

作为协商民主的主要形式听证会就存在以下几个问题：首先就是听证代表遴选不明确。现在的听证会代表的所谓的“公开征集”，实际上仍是由听证会的组织者钦点拟定，公众对所公布的名单即使不满意，也不会有所改变。在实际的协商过程中，听证代表往往不能够切实地代表基层群众的利益和诉求，由此就会造成乡村基层民主协商的形式化。然后是听证信息不对称。当各方的听证代表选举出来之后，普通的听证代表往往因处于信息劣势地位无法与经营者就实质性问题展开讨论与协商，从而使听证会成为经营者的一言堂，其决策也会与普通听证会代表的意愿相背离。此外，在议题的选择方面，议题的选择决定权在组织者手中，往往会忽视人民群众最普遍关心的事情。

基层协商制度实际运行的过程中，由于各方利益之间的冲突，经常会使一个决定的出台花费很长的时间，长此以往，不但会降低行政效率，而且会直接损害人民群众的利益。所以协商民主的制度需要更加完善，保证决策既能充分体现各方利益主体的意愿，又能够快速做出决定，提高处理乡村事务的效率。

2.协商过程和结果缺乏监督。中国乡村民主协商制度缺乏一个比较完善的监督系统。除了协商主体（包括基层群众和基层管理者）之外，缺乏一个中立的人员或机构来对乡村协商民主的过程和结果进行监督。在协商过程中，由于群众的弱势地位，对决策的情况和议题不够深入的了解，使最终的决策权又回到管理者手中，做出的决策不一定能够代表人民群众的意愿。由于缺乏一个比较完善的监督系统，一方面普通民众对协商的过程和结果并不知情，获取的决策信息非常有限，最終会导致决策执行困难，另一方面由于缺乏监督执行者可能对决策不能真正的贯彻落实。

（四）乡村群众自身的政治素养较低

1.乡村群众的政治参与意识弱。虽然我们国家正在大力提倡建设民主社会，但是对于基层的很多民众来说，民主的参与意识不强。一方面，在农村社会中，受到传统文化的影响，依然没有摆脱封建的专制主义思想，有着浓厚的官本位和臣民思想。在他们的思想中认为政治与自己没有关系，只需要服从上层的命令就可以了，自觉地放弃自己的民主权利。另一方面，随着经济的进步，人们越来越侧重于追求自己的经济利益，他们不想也不愿意浪费时间去关心政治。对于他们来说，只要不损害他们的利益，就可以“事不关己，高高挂起”。随着公民的政治冷漠，决策权力又重新回到官员手中，从而民主制度又变成形式而已。

2.乡村群众政治协商能力不高。在我国农村基层，群众都存在协商知识和能力不足的困境。虽然协商民主在理论上是让各方民众有公平的机会去充分表达自己的意见，但是在实际的运行中却经常事与愿违。参加协商的官员和权力机关的代表，他们有更加丰富的专业知识和辩论经验，有着更加清晰的逻辑思维能力。而作为另一方普通民众，由于他们受到的教育十分有限，而且政治经验不足，导致在协商的过程中基本上都是官员居于主导地位。除此之外，随着城镇化和经济的发展，越来越多的农村青壮年劳动力涌往城市，在中国农村的常住人口中主要是以老人、妇女和儿童为主，从而造成了农村基层协商主体的流失。所以，虽然在一些农村基层已经建立了协商民主制度，但是却因为协商主体的不平等流于形式。

3.乡村群众理性和公共精神的缺乏。协商民主应该是以公共精神为价值导向的。协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。在当今我国的农村社会，居民缺乏一种公共精神。协商的过程是不同的利益主体表达自己意见的过程，但是这种意见的表达是建立在公共精神和理性的基础之上的，例如对环境保护这类议题的研究，是必须要考虑公共利益和长远利益的。但是在基层的协商民主过程中，特别是在某些基层的公民论坛中，各个协商主体只追求自己的利益，丝毫不会听取他人的意见，没有包容精神。从而使公民论坛变成了吵架会，各方都不让步，无法达成共识，最终还是官员及其专家经过讨论而做决策。虽然公民论坛是一种非常好的协商民主制度，但是由于人们没有包容他人的胸怀和为公的理性精神，使这一制度变为形式。

三、建立健全乡村政治生活中协商民主机制的思考

（一）建立乡村政治协商民主培训机制

第一，对于整个社会出现的政治冷漠现象要广泛地开展培训，培育公民积极参与政治的意识。可以直接采取外力引进的方式，从高等学校选拔那些有意愿支援农村建设的优秀大学毕业生到农村基层工作。针对乡村群众民主意识不足的问题，可以在农村设立一些农民课堂，鼓励优秀的大学生帮助村民了解一些国家政治时事和政策，加强公民的民主教育。将马克思主义民主理论、社会主义核心价值观同农村的实际情况相结合，让公民真正地认识到他们才是国家的主人，参与政治是他们的权利，是关系到他们切身利益的。

第二，对于协商过程中的无序协商和协商决策效率低下的问题，要着力提高公民素质。要积极地将会前培训制度与专家制度相结合。在开展协商之前，要将参与协商的公民组织起来，邀请一些专家对公民进行培训，让公民深入了解即将协商的主题，让他们知道各方意见的利与弊。同时专家也要认真地回应民众提出的问题，但是专家要保持中立的态度，不能替公民做出偏向性的意见，而且各个领域的专家只负责他所在领域的解答。只有深入地了解协商的议题，才能让各方认真听取彼此的意见，遵守协商秩序，从而做出理性的决定，进而提高决策效率。

第三，要充分挖掘中国传统文化中与基层协商民主相适应的部分，摒弃与民主文化相冲突的部分。虽然在中国长期占统治地位是封建阶级的专制文化，但是在中国的传统文化中依然存在着与协商民主相容的部分。例如“和”“合”文化，受到“和”文化的影响，中国民众遇事大都以和为贵，而在协商民主中就是要发扬这种“和”的精神，彼此之间互相体谅，互相包容。同时。中国自古以来也宣扬“为公精神”，强调“舍生取义”，以国家利益为重，所以在协商民主中也要积极地发扬这种以公共利益为重的精神。要让基层民众知道不仅要考虑个人利益，更要考虑集体利益；不仅要考虑眼前利益，更要考虑长远利益。

（二）完善乡村政治协商民主运行机制

第一，合理的选择乡村政治协商民主形式。对于乡村治理和发展过程中的日常事务和决策，村委会可以选择与村民代表进行协商。为了保证协商民主的真实有效性，选择具有公共理性精神、协商能力且能够真正代表基层群众利益的代表尤为重要，各乡村可以根据本村的实际情况以村小组为单位定期举行协商代表的选举活动，保证各位协商代表是能够切实地代表基层群众利益的。对于乡村生活中比较重大的事务，要鼓励全部村民都能够参与进来，村委会可以聘请相关专家或者组织一些大学生向村民一对一或者一对多地讲解相关政策，并积极听取村民的想法。对其中大部分村民反映比较强烈的问题可以采取辩论、讨论、协商的方式，力争能够达成各方都认可的结果。

第二，科学地选定协商议题。对于协商议题的选定，基层管理者一方面要根据上级政府的指示，就某些要落实的政府政策进行协商，另一方面要根据群众信访情况、网上留言、群众反映的情况，找出群众最关心的，与人民群众密切相关的议题进行商议。在议题确定之后，提前几天通知群众，让民众提前通过会前培训深入地了解议题，为协商大会做好充分的准备。在协商者的遴选方面，目前存在的主要方式是随机出样、自愿报名、组织者指定三种形式。三种方式都各存在弊端，所以要结合三种选举方式的优势，摒弃缺点，创新协商代表遴选机制。第一步是要根据协商的主题和利益情况，将群众分成不同的利益群体。第二步，根据不同的利益群体，在各自的利益群体之内，在自愿的前提下通过直接选举、随机抽样等形式选出协商的代表。第三步是要将协商代表的选择过程和選择结果进行公示。

第三，要实行中立的主持人制度，维持协商秩序。为了有一个良好的协商秩序，要选择一个专业的主持人。主持人必须对协商民主、协商议题和协商主体有着充分的了解，而且具有为公精神、优秀的逻辑思维能力和语言表达能力。主持人在协商过程中要积极引导各方的发言，避免使任何一方占据绝对的发言权，维持会议发言权的公平，而且要清晰地表达各方的观点，以便其他各方和听众有更好的理解。最重要的是主持人要组织和维护好协商的秩序，控制各方的发言时间，引导各方有序依次发言，对于争论不休的问题主持人可以引导各方先行跳过，讨论具有共同利益的话题。对于主持人来说要保持绝对的中立，在主持中不能偏向任何一方，更不能干涉协商结果。在浙江温岭地区，正是实行了中立的主持人制度，才使得民主恳谈制度能够稳定运行。

第四，要积极发展各种社会组织，削弱宗族势力对农村政治的影响。在农村基层，家族势力往往会为了家族利益通过拉票、贿票甚至暴力等形式干预民主选举和其他政治活动。为了减少这种情况，基层管理者要积极培育社会其他民间组织的建立，以互助性、公益性、服务型的组织来代替家族势力的影响。例如产业组织、农业技术组织、农村教育组织等。同时也要加强这些民间组织与高校和科研机构的合作，用科学的理论来武装农民，提高农民的整体素质。并且加强农村基层管理组织与民间组织的合作，发挥民间组织的社会保障和公共服务功能，使民间组织逐渐替代家族势力的政治影响，促进基层协商民主制度的发展。

（三）健全乡村政治协商民主监督机制

第一要在乡村协商民主的过程中实行“观察员制度”。聘请人大代表、政协委员、民主党派人士、高校研究员、教师、居民等人来担任协商民主过程中的观察员，观察员负责看、听、记协商民主过程，并且在必要的时候提出自己的建议。但是观察员要始终保持中立态度，不能干扰协商进程。观察员要对协商过程做好记录，在协商之后要将协商过程和协商结果进行公示，而且要接受来自群众的问询。此外，观察员还要监督决策的运行，观察政府是否把通过协商做出的决策真正地落实。如果没有落实，可以直接对政府进行质询和调查。

第二要有有效的政治协商公示与反馈制度。对协商过程和协商结果的公开是保证乡村协商民主稳定运行的重要方面，在通信技术不断发展的今天，可以在一些乡村试点政治协商过程线上直播的形式，让村民能够实时地看到各个协商代表之间的讨论状况，让群众真切地明白乡村治理和发展过程中的决策是如何出来的。此外，还要建立政治协商结果反馈制度，在决策执行过程中要给村民提供一个线上和线下的反馈平台，收集村民反映较多的问题和疑惑，以此为根据再对决策进行新一轮的磋商。

第三要完善文档管理制度。对于协商民主的议题、协商参与人员、协商过程、协商结果都要以文档的形式进行保存，而且要根据不同的类型对文档进行分类。对于这些文档，政府要及时地保存到信息库，到政府的相关网站公示，以便人民群众能够随时随地查询，对协商过程和结果有一个明确的了解。

（四）积极拓展乡村政治协商民主新形式

第一，要借鉴我国已经建立起协商民主制度地区的经验。在浙江省温岭地区已经建立起了比较完善的民主恳谈制度，基层党委、政府、农村村民自治组织在就公共事务做出决策之前积极地与基层群众进行完全自由、平等、公开、双向和深入的交流，分析利弊、论证观点、明辨事理，在形成共识后再通过一定的程序做出决策。浙江温岭地区的民主恳谈制度是通过不断的实践探索出来的，所以对于我国广大的基层来说，可借鉴和参考温岭及其他已經建立协商民主地区的经验，结合当地的具体情况，探索出一条适合本地区的协商民主制度。

第二，要充分利用网络信息传播速度快、覆盖面广等特点积极开展网络协商。在网上组织公民论坛，对所有人开放。针对群众最普遍关心的问题，党政机关和村委会都要针对群众的留言作具体而详细的答复，同时也可以根据群众留言的数量作为选定议题的参考。党政机关和村委会在作出决定之前，可以广泛地征求网民的建议，来作为决策的重要依据。同时，在网上，群众之间也可以进行辩论、讨论、商议，各抒己见，从而作为政府做出决策的重要参考。此外还可以通过线上会议或者直播的方式就乡村发展中的问题进行协商讨论。尤其是对于青壮年劳动力流失比较严重的农村地区，网络协商更是一种非常重要的民主形式。

第三，要积极开展“协调会、评议会”制度。所谓协调会就是指对于社区成员之间的公益性、社会性事务和一般矛盾、利益冲突，由居委会召开协调会进行协商解决。通过协调会，既可以解决公民之间的矛盾，又可以培养公民之间相互包容、相互理解的精神，从而促进协商民主的发展。评议会是指居委会组织社区成员代表对被评议的机构、事件和对象的工作进行考核评议。通过评议会，基层群众可以随时监督政府的工作，保证协商民主的开展和政府决策的贯彻落实。

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（作者单位：滁州学院马克思主义学院）