城市社区居委会的自治困境与优化路径—— “接诉即办”

童天阳

摘要：近年来，“接诉即办”改革给基层社会治理开辟了一条创新发展道路。但是在这一工作的推进过程中，社区作为自治组织的运行特征与政府主导的治理模式发生了激烈的碰撞。本文以社区居委会为研究对象，认为社区居委会处于国家与社会的“嵌入关系”的关键环节。在“接诉即办”改革中，社区居委会自治面临着“中间地带陷阱”带来的过度行政化加剧和社区异质性强化的双重困境，社区社会资本不断流失。本研究提出了社区居委会自治的优化路径，即社区居委会要对固有社会资本积累网络进行再利用，并打造居委会主导、多元主体参与治理的体系，提升社区自治能力，确保基层民主善治的可持续。

关键词：居委会；“接诉即办”；社区治理；社会关系；社会资本

社区居委会是我国社会治理中的主要参与者，在实践全过程人民民主中扮演着重要角色。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定社区居委会是 “居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，这为建设社区民主政治提供了制度保障与组织保障。随着社会治理的重心向基层下移，社区居委会作为最小的治理单元的责任方，其协调资源、联系群众的作用愈加突出，成为政府实施公共政策过程中的重要抓手。有学者提出，城市社区居民自治是为了更好地应对全能政府 “失效”和市场 “失灵”的问题，强化居民自治导向有利于扩大公民政治参与和加强基层民主。

一、固有社会资本积累网络的再利用

社区受限于自身能力与治理动力，成为 “接诉即办”基层合作模式中的配合方和博弈过程中的被动方。但是，本研究也发现社区居委会努力抓住自身与民众的距离优势，并在基层政府的博弈中争取收益，基于固有社会资本的产生途径进行了社会资本的再积累。基层政府将 “满意率”指标提升的任务交给社区，这也为社区居委会提供了一个与社区居民沟通交流的契机。很多社区居委会负责人表示尽管在这个过程中与居民发生联系并展开交流是一个非常艰难的过程，尤其是在困难居民带有负面情绪时 “接诉即办”工作开展起来更有压力，但是社区居委会在疏解政府工作的同时，确实获得了更多的与居民面对面的机会，实际上他们会借助案件来尽可能制造与群众产生 “关系”的机会，并利用该契机进行了相对主动的社会资本积累。社会资本的产生和积累正是社区居委会在政府建立的合作模式中发育和成长的基础，社区居委会因此在困境中开拓了局部的自治空间，找到了潜在的发展利益，实现了自身资本力量的发掘和壮大。

在原本的街居制度中，老北京胡同是具有悠久历史的高效的社会资本制造基地。尽管城市拆迁使得许多平房区的居民搬进了楼房，但是原先 “熟人社会”所制造的社会资本依然在发挥它的余热。居民们表示原来胡同里的邻居喜爱串门，彼此交流非常频繁，现在虽然在楼房中见面交谈没有以前频繁了，但是彼此之间依然会主动联系，邻里关系依旧非常和睦。而正因为如此，城区J街道某些社区巧妙追溯了老北京的传统步伐，将社会资本积累的着力点放在平房区回迁房的传统社会资本中。这些社区居委会利用原本就成形且成熟的社会网络，重新激发楼房居民那种胡同街巷式的社交热情。不少居委会负责人也表示，“人情社会”是社区工作的法宝，可以通过这张固有的 “熟人网络”来推动过去积累的社会力量的辐射。比如，在 “接诉即办”的办案过程中，社区居委会时常会因为房屋漏水、楼道公共空间占用等问题需要调解邻里之间的矛盾，因此居委会也往往会以联络人的身份去寻求固有 “熟人网络”中的 “老邻居”的帮助，以 “你一句、我一句”的方式缓解邻里冲突。而且通过这样的方式，居委会反而能够更好地扩大这张 “熟人网络”，也可以更好地利用传统社会资本鼓励居民共同参与社区活动和志愿服务，减少居民之间的隔阂。“熟人社会”和由此带来的新 “熟人社会”成为社区居委会统合社会资本的重要工具，“老邻居带新邻居”的方式不仅保证了传统社会资本的存量没有减少，还催生了新的社会资本，社区异质性的离散裂缝在一定程度上实现了弥合。[1]

例如，社区居委会以退休老党员担任 “楼门长”的方式，让老党员带动年轻党员共同参与楼门维护，或者协助居委会完成 “接诉即办”的办案任务。此外，居委会还会鼓励党员群体号召、带领非党员群体参与社区活动和志愿服务，扩大并巩固居民参与网络。在这一过程中，社区居民不再仅仅是社区问题的提出者，同时也是社区问题的解决者。在居委会主导下群策群力解决群众身边问题，调解邻里矛盾，同时，社区在原有社会资本积累网络的基础上进一步完成了社会资本的增殖，民众在参与问题解决的过程中增加了对居委会的信任感。

二、主导多元主体的治理体系

居委会处于国家与社会的 “中间地带”，倘若居委会要发挥更好的自治功能，就必然需要聚焦社会层面的多个治理主体，发挥居中协调的作用。其他参与主体在协助居委会工作的过程中，将使居委会主导下的自治体系能够更好地发挥统合性功能，不仅可以帮助居委会积累更多的社会资本，还可以帮助居委会整合更多的社区资源，增强居委会的自身能力去自主探索上级交办任务之外的社区治理事项。

“城市社区是以居住地为联系纽带的公共社群，城市社区自治必然具有浓厚色彩的协商民主特征。”发展基层社区协商民主，推动多方主体参与社区议事，不仅可以完善社区自治的程序，而且可以促进社会资本的再生。城区J街道的社区联合基层政府一起打造了实体的小院议事平台——小院议事厅，推进基层社区协商民主的建设。在 “接诉即办”工作遇到涉及面较广、涉及群体较多的社区生活问题时，社区居委会会依托小院议事厅召开居民议事会，居民、社区社会组织和其他社会组织都会参与社区民主议事。此外，小院议事厅为社区居委会提供了 “未诉先办”的议事平台，鼓励社区居民自发联系居委会，共同商议社区内部问题的解决方案，也呼应了北京市对于 “接诉即办”工作举一反三、“不诉自办”的要求，比如在 “社区公共空间改造”这种涉及多方利益的问题上，社区居委会就积极发挥了小院议事厅的作用进行民主协商。在调和邻里关系方面，社区居委会会召开居民议事会，引导住户理性发声，进行一对一协商；社区居委会还在议事厅开展集体活动，鼓励居民参与，增进邻里关系，比如举辦亲子活动，让孩子带动家长一起融入 “社区大家庭”，牢固社区居民的关系网络。

为了应对居委会过度行政化导致的自治能力弱的问题并弥补社区工作人手的不足，郊区X镇的社区居委会通过联合社会组织的方式实现了多主体有效参与社区自治。[2]一方面，社区居委会为社会组织提供了深入群众的平台，便于社会组织依据工作需要开展调查研究，找到社区社会服务当前的缺口；另一方面，社区居委会由于在支出上受到相关规定的限制，所以通过购买社会组织的社区服务的方式来有效利用政府资金，增加社区自治的专业性并疏解社区工作的压力。在具体工作上，社会组织采用全流程介入的形式，与社区居委会一起构成协同治理格局。居委会在其中发挥统筹、协调与衔接的作用，帮助社会组织联系社区居民并为社会组织的工作进行背书，给社会组织发挥其专业性和社会嵌入性提供足够的治理空间，建立居委会、社会组织和居民之间平等互动、信任合作的工作机制。

三、居委会自治优化路径的经验归纳

“接诉即办”改革要能够长期发展，就要积极地培养社会自治，市民群体在表达诉求和评价以外，应当更加深入参与到治理议程设置、协商、决策的过程中，因此社区居委会应当推动市民 （居民）在社区治理中角色的转换。在无法避免 “强国家”干预社区自治的情况下，社区居委会应从国家与社会的 “中间地带”中找到自己的生存之道，并反过来利用体制特色和制度优越性增强自己的自治能力。社区基于对自身异质性的认识，积极发挥自己统合和再利用社会资本的能力，拉近了居委会与居民以及居民与居民之间的距离，增强邻里之间乃至整个社区的凝聚力，使得社会资本的流失得到减缓，在一定程度上增加了社区社会资本的存量。为进一步扩大社区自治的空间，社区居委会要让 “未诉先办”成为社区解决问题的首要目标，通过社区议事活动重新将居民和社区社会组织的视野拉回到与自己日常生活息息相关的各个方面，使他们积极参与到社区的管理、教育和服务等公共事务之中，真正增强居民的主人翁意识。[3]

为了更好地提升社区居委会自治的效能，居委会应当汇集更多的社会资源。社区居委会要寻求与其他治理参与主体达成广泛合作的契机，跳出 “中間地带陷阱”，主动寻求政府的支持和社会组织的协助，合力助推社区内日常生活事务的解决，并进一步增进自己与这些治理参与者的组织情感。

社区居委会要善于依托现有平台等众多已有体系，比如 “接诉即办”改革的制度平台。我们发现，社区居委会虽然不得不成为政府行政工作的执行者，但城区J街道和郊区X镇两地的社区也依靠社会资源的合理整合为自己在社区治理中找到了一席之地，并通过制度平台实现了从居民到社区居委会的理想自治逻辑，尽可能在治理体系中掌握社区自己的主动权，做出了积极的期望表达，以在国家与社会关系结构中获取地位的自主性和主导性。[4]

四、社区居委会要准确定位

社区居委会不断在城市的发展中找准自己的位置，并希望通过增强作为社区自治主导者的影响力来获取自治的长期效益，从极具工具主义的服务者困境中走出来。正如北京市 “接诉即办”工作的相关文件中重点提到的 “多元治理”的要求，社区居委会是多元治理的重要主体。社区居委会必须审视并重视自身在基层社区自治中的主体地位，在明晰现有角色的基础上，从既得的生存之道和治理之道中总结善治自治经验，主动地主导多元治理参与主体，投资社会资本，统合集体利益，引领共同价值，从而增强自治的能力，打造社区自治的良好局面，构建出 “强国家—强社会”的关系结构。

基于国家与社会关系的视角，从社区居委会在国家与社会中的角色出发，探讨 “接诉即办”制度中的社区居委会面临的困境与采取的策略。社区在扮演政府 “派出”的服务者角色的同时，通过 “熟人社会”和社区党员群体对固有社会资本积累网络进行再利用，并依托小院议事厅和吸纳社会组织力量打造社区居委会主导多元主体参与治理的体系，一定程度上走出了国家与社会的 “中间地带陷阱”，确保基层民主善治的可持续。[5]社区居委会只有实现从民意表达社区内自治问题到依靠群众自我管理解决问题的良性循环，同时增强自身协调资源、动员社会组织的能力，才能夯实居委会作为自治组织的底色，找准自身在国家与社会之间的位置，自下而上地推动整个体系治理能力的有效提升。

五、结束语

本研究首先对 “接诉即办”制度进行分析，指出社区在 “接诉即办”改革的过程中面临着自治的双重困境——“中间地带陷阱”中的过度行政化和社区异质性的加剧，结合地方 “接诉即办”改革所反映的社区治理的实际情况，为审视国家与社会的动态边界提供了新的研究思路，同时也回应了诸多学者对社区自治的完善和国家社会关系微妙转变的关切，探索了如何通过良好的基层社区自治促进整个治理体系的完善和治理能力的提升，在精准定位问题的同时寻找到更具有价值的改变。多元治理中的社区自治化是激发中国社会活力的重要道路，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的有益探索。社区在现有的制度环境中，不仅要有动力，更要重功能、求价值、塑精神，在整个治理体系中贡献出更大的基层力量。

参考文献：

[1] 燕继荣，张志原.市民诉求驱动的城市社区治理体系创新：以北京市F街道“接诉即办”实践为例[J].中国行政管理，

2022（10）：54-64.

[2] 苗延义.能力取向的“行政化”：基层行政性与自治性关系再认识[J].社会主义研究，2020（01）：84-92.

[3] 郑姗姗，朱萌.不完全契约下社区居委会改革策略析论：基于T市B区基层社区的经验研究[J].天津行政学院学报，

2020，22（05）：70-78.

[4] 沈立里，池忠军.“去行政化”的限度：获得感视角下居委会社区治理困境论析[J].理论月刊，2022（03）：49-57.

[5] 崔月琴，张译文.双重赋能：社区居委会治理转型路径研究：基于X社区社会组织服务中心实践的分析[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2022，37（02）：175-184+217.