基于成人学习需求的高校继续教育供给侧改革

○李美亭

一、高校继续教育的供给对象

高校继续教育不仅是我国继续教育事业的重要组成部分，也是国家构建全民终身教育体系，提高国民素质，增强社会经济活力和国家竞争力的重要力量。一直以来，关于继续教育与成人教育和终身教育的关系，许多教育理论和实践工作者基于国内和国外不同视角，从概念的阐释、教育对象的分析、教育手段的应用等诸多方面撰写了不少文章，归纳起来，基本形成一个共识：终身教育包含成人教育和继续教育，而成人教育又包含继续教育。继续教育是对已经接受过一定阶段和水平的教育对象的再教育，从教育层次区分，继续教育仅限于高层次、高水平的教育类型，原因是：在我国，经过九年义务教育阶段之后，学生要么进入普通高中，要么进入中等职业学校，将来大部分都有机会进入高等院校（无论是普通高等院校、高等职业院校或是成人高等学校）参加全日制学习，但也不排除少部分选择放弃而直接进入社会的就业者。由此可以看出，高校继续教育的供给对象主要是完成了高等教育之后仍然有继续学习需求的成人（主要是指从业者）。

如果要对高等继续教育进行细分，可以参考以下三个标准：

一是按照受教育对象已受教育背景分类，可以分为已接受过中等教育的求学者和已接受过一定层次高等教育的求学者。

二是按照受教育对象自身的学习需求分类，可以分为学历继续教育和非学历继续教育。其中，学历继续教育表明受教育对象的学习目的是为了获取学历，根据这个分类标准又可以进一步细分为：高中起点专科或本科、专科起点本科、本科二学历等类型。非学历继续教育表明受教育对象的学习目的是为了不断提高创新技能和更新知识，以适应科学技术不断进步和社会发展的需要。

三是按照教育资源的提供者分类：高等继续教育的供给者包括高等院校和社会培训机构。其中，高等院校既可以提供学历继续教育，又可以提供非学历继续教育，而社会培训机构只能提供非学历继续教育。

二、成人学习需求分析

（一）成人学习需求分析的必要性

经济学中的供需理论研究需求、供给与价格之间的关系，尽管继续教育在定价层面受到的政府调控行为居多，但继续教育市场中需求方和供给方的双向选择问题是现实存在的，因此继续教育发展也同样需要研究供求关系。继续教育领域中，需求决定供给，供给应根据需求的不断变化作出适时的调整，但供给更应注意发挥对需求的引导作用，对需求中的不合理、不恰当的部分应予以摒弃和调适。高校继续教育要实现良性有序可持续发展，必须充分研究成人学习需求的特点，并加以规范和引导。

张彧（2018）认为，高等继续教育供需主体中，供给方是政府和高校，需求方是学员和企业。从严格意义上说，政府不是市场行为主体，不能作为供给方。如本文第一部分所述，供给方应包括社会培训机构。需求方中“企业”一词也不够准确，换为“用人单位”更为妥当。

（二）成人学习需求具体分析

1.成人学习需求研究综述。成人学习需求源于学习动机的存在，动机是催生需求的直接动因。近年来，有关成人学习动机的研究并非社会关注的热点，涉及该方面内容的论文数量偏少。冯丽华等认为，我国成人学习的动机主要表现为四种类型：求知兴趣、职业发展、服务社会和外界期望。关于成人学习动机的特点和影响因素，冯丽华等认为，成人学习动机具有社会性、经验性、实用功利性、被动性、自我实现性等特点，影响因素包括年龄、受教育程度、性别、个性等。孙蕾认为，成人学习动机的特点是多样性、动态性、职业性、不稳定性等，影响因素包括个体特征（如性别、年龄、婚姻状况、文化程度、收入水平等）和外部环境（如外部压力、学习内容、学习形式、学习反馈等）两个方面。陈霞等认为，成人学习动机的特点包括多因性、多元性、实用性、主体性等，影响因素分为内部和外部两个方面，其中内部因素包括身体健康状况、后天教育程度、心理素质、价值导向、时间掌控能力等，外部因素包括外部压力、学习任务的水准、学习环境、模仿与榜样的影响、学习信息等。

2.高校继续教育对成人学习需求分析的关注点。高校继续教育对成人学习需求的分析，应着眼于区分其具体的学习目标，即成人学习者需要的是学历继续教育还是非学历继续教育。由于学历继续教育与非学历继续教育在课程体系设置、教学内容、目标要求及结果认定等方面均存在明显差异，高校继续教育尤其需要研究教育对象的具体需求并做到分类指导、因材施教。目前，我国的学历继续教育形式主要包括自学考试、成人高考、网络教育和国家开放大学等，非学历继续教育主要包括专业技术培训、项目培训、岗位培训、各行业不同层次的继续教育等。实践中，成人对这两种类型的继续教育的需求有时候是混合在一起的，只是限于时间和个人精力的原因在不同时段可能会有所侧重。

三、高校继续教育供给侧存在的问题

（一）供给结构不合理，质量控制流于形式

高校继续教育供给结构不合理分为两个方面：一是学历继续教育所占比重过高，非学历继续教育没有得到充分重视；二是学历继续教育种类过多，且存在无序竞争关系。

一直以来，学历继续教育的市场需求都比较稳定，尽管也不同程度受到全日制高等教育扩招的影响，但由于用人单位选聘人才更多关注学历这种观念根深蒂固，成人学习者更多时候会选择学历继续教育，当然前提条件是，必须具备一定的经济实力和时间精力。不管出于何种学习动机，选择学历继续教育的成人学习者基于提升学历的主观目的，其学习积极性和主动性都更强一些。反观非学历继续教育，其市场需求大多数情况下是由用人单位提出来的，作为学习主体的成人学习者则处于被动接受地位。在这种情况下，成人学习者的学习积极性和主动性则相对较差一些。作为供给方，高校在业务选择上更愿意发展学历继续教育，不仅仅是因为相对稳定的市场需求，主要原因还是有全日制学历教育模式可以借鉴，学历继续教育操作起来更加得心应手。非学历继续教育虽然具有针对性强、实用性强、周期短、效率高的特点，但组织实施以及对教学内容、教学形式和教学效果的要求都非常高，必须达到令用人单位满意的程度，否则就会影响到需求市场的稳定。

在教育质量控制方面，多年来，教育主管部门为了督促高校提高学历继续教育的质量，出台了一系列的指导意见和规范措施，但效果并不十分理想。目前，我国学历继续教育种类过多，成考、自考、网络教育、开放大学等教育形式都可以颁发国家承认的学历证书，各种形式之间必然存在竞争关系，并且不同类型的教育形式其考核形式、考核过程、考核结果之间也存在一定差异，最终导致通过不同教育形式取得的毕业证书其“含金量”也大相径庭。不同层次、不同类型高校可以举办何种学历继续教育，教育主管部门虽然出台了一些相关规定，如网络教育只有部分层次较高的高校具有举办资格，再如没有全日制专科招生计划的高校原则上不得从事专科层次的学历继续教育等，但总体上来说，缺乏详细具体的规范文件，这也间接导致了学历继续教育市场的无序竞争。

市场竞争本身对于提高质量具有天然的促进作用，但也存在反噬现象。部分高校管理者因自身原因片面追求短期目标效益，盲目扩大招生数量，任意降低教学成本，忽视教学质量的控制。教育主管部门对高校的教育管理尽管有明确的考核评价机制，但监控并不能保证做到实时高效，事后的督促整改起到的作用也十分有限，质量控制难免流于形式。

（二）高校继续教育自身定位失当，缺乏可持续发展的潜力

与全日制学历教育相比，高校继续教育应该承担更多的社会服务功能，尤其是非学历继续教育。长期以来，许多高校继续教育安于单纯为学校创收的错误定位，在基础设施、教师队伍、教学改革等核心要素投入上得不到应有的支持，不能很好地兼顾经济效益和社会效益。学历继续教育过多依赖现有的全日制教育模式，不能充分适应成人学习需求多样性、动态性、职业性等特点；非学历继续教育教学内容、教学形式等方面主动参与性不足，缺少满足成人学习需求的应变能力。王福胜（2018 年）认为，高校继续教育份额大多只是停留在传统学历教育和低端培训项目上，背负“文凭工厂”的嫌疑，潜隐已久的市场供给与社会需求相脱节的矛盾，已随着经济社会发展对高层次继续教育需求的日益旺盛而凸显。

经过几十年的大力发展，我国高等教育大众化的特征愈加显著，学历继续教育的补偿性作用在不断弱化。高校继续教育必须在发展学历继续教育和非学历继续教育中准确定位，找好自身的发力点。具体来说，层次较高的高校应逐步压缩学历继续教育的规模并下大力气狠抓教育质量，同时将更多资源投入非学历继续教育的领域。反之，层次稍低的高校则应在稳定学历继续教育规模并充分保证教育质量的同时，逐步提升非学历继续教育的比重。这一选择既符合市场需求中的现实状况，也充分考虑到高校自身的发展路径。近几年高等继续教育领域发生的变化也印证了这一点，如北京大学、清华大学等著名高校相继取消了学历继续教育，转而大力发展非学历继续教育。

（三）学历继续教育与非学历继续教育独立运行，没有做到互联互通

高校学历继续教育和非学历继续教育历史渊源和发展脉络存在较明显差异，其教学模式、教学内容、教学手段等方面也有区别，所以大多数高校在机构设置上都将学历继续教育和非学历继续教育进行了区分。两种不同形式的继续教育相对独立运行，业务上基本没有交集。如学历继续教育的部门设置为成考、自考、网络教育等，非学历继续教育的部门设置为培训部等。作为国家终身教育体系的重要组成部分，人为地将这两种继续教育形式割裂开来，并不符合教育资源合理利用的优化原则。无论是学历继续教育，还是非学历继续教育，两者利用的都是高校自身具备的优质教育资源，尽管在课程体系设置、教学内容、教学方式等方面会存在一些差异，但最终教育目的是一致的。2016 年，教育部《关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》提出：“探索建立多种形式学习成果认定机制，畅通不同类型学历教育、学历教育与非学历教育、校内教育与校外教育之间转换通道，促进优质教育资源开放共享，建立具有中国特色的学习成果认定和转换体系，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，推动建设全民学习、终身学习的学习型社会。”在国家构建教育“互通立交桥”的大背景下，学历继续教育和非学历继续教育必须改变自我封闭的现状，寻求有效融合的路径和策略，既提高高校继续教育的运行效率，又可以为成人学习者提供更多便利。

四、高校继续教育供给侧改革的思路

（一）调整继续教育供给结构，把好质量关

2021 年以来，教育部相继出台了一系列文件，对高校学历继续教育和非学历继续教育的质量控制做了进一步规范。2021 年11 月，教育部《普通高等学校举办非学历教育管理规定（试行）》强调：“非学历教育要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，落实立德树人根本任务；坚持依法依规治理，规范办学行为，提升人才培养质量。”2022 年8 月，《教育部关于推进新时代普通高等学校学历继续教育改革的实施意见》中针对高校办学定位不够明确、制度标准不够完善、治理体系不够健全、人才培养质量不高等突出问题，提出明确的办学基本要求和人才培养目标。高校应准确把握国家宏观政策导向，学历继续教育和非学历继续教育并重，切实把好教育质量关，为国家和社会培养合格人才。

目前，学历继续教育中的网络教育已经热度不再，许多重点高校都相继取消了这一教育形式，不仅如此，成考学历继续教育的招生计划也在大幅缩减，这无疑反映出学历继续教育减量增质的稳健发展新态势。国家层面，应考虑更深层次的教育改革，将成考、自考、远程教育（开放大学）等不同形式的学历继续教育有效整合，统称学历继续教育。这样既避免了社会上对不同学历继续教育的认识偏差，又可以促进学历继续教育自身的健康发展。非学历继续教育方面，教育部《普通高等学校举办非学历教育管理规定（试行）》要求：高校应按照“管办分离”原则，明确归口管理部门，对非学历教育实施归口管理。归口管理部门不得设立在实际举办非学历教育的院系或部门（办学部门）。管办分离的根本目的，就是为了解决该领域存在的只注重经济效益而忽视教育质量的现实问题。

（二）高校自身要找准定位，选好角色

高校举办继续教育，必须与学校母体发展定位相一致，与学校办学能力相适应，充分依托学校自身的学科专业优势和特色，同时要注重发挥市场机制作用，强化社会公益属性，主动服务国家战略和地方经济社会发展战略，满足人的全面发展需求。跳出“经济利益至上”的短视陷阱，高校在继续教育领域应该精耕细作，建立供给者和需求者的命运共同体关系，实现互利共赢的和谐愿景。

学历继续教育无论是“严进宽出”，还是“宽进严出”，都需要注重过程性评价，细化目标管理，严格按照教育质量评价体系做到人才培养的全流程控制。非学历继续教育要深化学校与用人单位之间的合作，做好市场调研与项目开发，配合用人单位营造良好的学习提升氛围，形成激发终身教育的合力。另外，作为非学历继续教育的另一个重要供给方——社会培训机构，高校也应加强这方面的合作。社会培训机构有机制灵活、资源广泛、市场敏感度高等特点，高校应在保持自身优势特色的同时，强化与社会培训机构的密切合作，优势互补，建立良性竞争关系，共同推动非学历继续教育的健康稳定发展。

（三）构建学历继续教育和非学历继续教育的深度融合体系，提高教育效率

长期以来，高校学历继续教育和非学历继续教育大多自成体系，单轨运行，其学习成果认定通道一直不够畅通。虽然部分领域已经有了一些创新性的尝试，如2008 年《山东省高等教育自学考试课程免考实施细则（修订）》中规定，各类高校的研究生、本科、专科毕业生以及高教自考毕业生报考高教自考第二专业的，均可按规定免考确已学过且考试成绩合格的部分课程。2016 年教育部《关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》中对各类高等学校之间学分认定和转换、高等教育自学考试学分认定和转换、非学历学习成果学分认定和转换等方面提出了指导性意见和建议。但目前的现状是，一套完整的、详细的、可操作的学分认定和转换机制方案并没有出台，高校即使想打通学历继续教育和非学历继续教育之间的学分互认通道也无章可循。因此，构建学历继续教育和非学历继续教育深度融合体系，首先要有教育行政主管部门的宏观协调政策做保证。

另一方面，作为继续教育的供给主体，高校不仅需要在机构设置、人员配备、资源投入等方面强化学历继续教育和非学历继续教育的联系与沟通，更应该在课程体系建设、教学内容整合、教学手段更新等方面将两者有效融合在一起。满足了以上条件，既能达到高校节约办学成本提高办学效率的供给目标，又可以实现成人学习者参加继续教育的需求目标。

（四）丰富助学手段，完善质量评价标准，尽量满足成人学习的个性化需求

当今社会内卷化严重，从主观意愿角度，“躺平”“佛系”更多是对人生状态的一种调侃，成人学习需求在竞争日趋激烈的社会环境下一直是蓬勃旺盛的。但同时应该看到，成人学习面临的最大困扰是“工学矛盾”“家学矛盾”问题，碎片化的学习时间与系统性的学习要求存在现实冲突。基于此，高校必须充分利用现代信息技术，创建“人人可学、时时能学、处处可学”的线上线下混合式学习平台，构建开放的教学环境为学习者提供个性化教育服务提供了可能，成人学习者可以采用最适合自己的学习手段，选择不同的时间、地点，进行个性化自主学习。在现代继续教育中，专门的聊天室、电子邮件、网上答疑、电话答疑、语音信箱、BBS（电子公告板）等辅助教育教学系统的应用，更加凸显了继续教育的交互性、共享性、自主性、互助性和艺术性的优势。

质量评价方面，我国政府主导的教育评价体系是笼统单一的，继续教育的社会评价体系发育尚不成熟，继续教育质量评价的具体标准尚未形成。从我国现有的评价标准体系看，继续教育质量评价标准体系大多参考普通学历教育质量评价标准体系，内容上大同小异，没有考虑到在职学习与全日制学习的差异，忽视成人学习需求的特殊性。学历继续教育可以参考全日制教育制定质量评价体系，但不能生搬硬套，必须充分考虑到两者在培养目标、专业建设、教学资源建设、教学过程、教学效果等诸方面的差异，制定适合成人特点的质量评价标准。非学历继续教育由于自身较强的社会性的特点，则应当制定广泛接受社会参与的质量评价体系，体现市场机制的导向作用。