RCEP对我国非学历教育市场的影响及对策

何文俊

(贵州工程应用技术学院 外国语学院，贵州 毕节 551700)

一、问题的提出

教育在提高劳动者素质、扩大就业及促进经济增长方面发挥着不可忽视的作用。非学历教育以其种类繁多、学习时间灵活多样的特点，能够满足人民群众多样化的学习需求。非学历教育包括大学后继续教育和其他各类培训、进修、辅导(不含以获得高等教育自学考试毕业证书为目的的自学辅导)等[1]。世界各国非常重视非学历教育服务市场的培育，并将非学历教育作为国际教育服务贸易的重要组成部分，积极参与国际竞争。

随着全球化的进一步发展，非学历教育服务的开放程度越来越高，竞争也将日趋激烈。如与《区域全面经济伙伴关系协定》(以下简称RCEP)相比，中国在《服务贸易总协定》(以下简称GATS)中增加了水疗、针灸、烹调及工艺制作等非学历培训。

为应对非学历教育服务的激励竞争，应努力提高非学历教育服务质量，增强我国非学历教育服务国际竞争力。

非学历教育服务质量的提高，离不开制度建设和理论研究，然而，我国现有关于非学历教育的规范性文件大多为各部、各委员会、办公厅等以通知、意见、批复等形式作出，其法律效力等级较低。此外，有些规范性文件相互之间还存在不协调甚至矛盾的地方。如中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》明确提出要“实现不同类型教育、学历与非学历教育、校内与校外教育之间互通衔接”[2]，而《国家教委关于印发〈普通高等学校举办非学历教育管理暂行规定〉的通知》第五条第二款却规定：“非学历教育不得与学历教育混淆、衔接。”[1]

现有非学历教育的研究主要侧重从非学历教育的地位[3][4]、作用[5]及非学历教育的现状[6]等方面进行论述，而对非学历教育规范管理方面研究不足。因此需要对非学历教育的规范管理进行深入研究。

从分析我国非学历教育存在的问题出发，对RCEP中我国对非学历教育的承诺进行分析，提出规范非学历教育管理的政策建议，以期能从制度建设的角度提高非学历教育服务质量，增强我国非学历教育的国际竞争力，积极参与国际教育服务贸易竞争。

二、RCEP中与非学历教育服务贸易相关规定的简要介绍

(一)RCEP对服务贸易的界定

根据RCEP的定义，服务贸易指：一是自一缔约方领土向任何其他缔约方领土内提供服务；二是在一缔约方领土内向任何其他缔约方的服务消费者提供服务；三是一缔约方的服务提供者通过在任何其他缔约方领土内的商业存在提供服务；四是一缔约方的服务提供者通过在任何其他缔约方领土内的一缔约方的自然人存在提供服务；五是(十九)业务权。上述对应的服务提供方式为服务提供方式，即跨境提供、境外消费、商业存在、自然人移动。

(二)RCEP鼓励缔约方专业机构之间开展对话、进行合作

RCEP鼓励缔约方专业机构之间进行对话合作的事项有：一是寻求确认两个或两个以上缔约方共同有意就与承认专业资质、许可或注册有关的问题开展对话的专业服务；二是承认专业资质并为许可或注册程序提供便利；三是在有共同利益的专业服务部门中相互承认专业资质，许可或注册方面的任何形式的安排进行谈判；四是鼓励其相关机构在共同同意的领域内致力于制定共同可接受的专业标准和准则，包括教育、考试、经验、行为和道德规范、专业发展和再认证、执业范围、本地知识、消费者保护。

(三)我国在RCEP中承诺的教育服务领域

RCEP中我国承诺的教育服务范围不包括特殊教育服务，如军事、警察、政治和党校教育，包括初等教育服务(CPC 921，不包括 CPC 92190 中的国家义务教育)；中等教育服务(CPC 922，不包括 CPC92210 中的国家义务教育)；高等教育服务(CPC 923)；成人教育服务(CPC 924，包括美容、水疗、针灸的非学历培训)；其他教育服务(CPC 929，包括以下非学历培训英语、烹调、工艺制作)。

(四)RCEP中我国对市场准入限制和国民待遇限制的承诺情况

不管是GATS，还是RCEP，均未完全实现贸易的自由化。 各国之间的服务贸易壁垒主要表现在两个方面，即市场准入限制和国民待遇限制。RCEP要求对教育服务部门开放程度的限制，成员国必须作出明确表示。我国在RCEP中对教育服务贸易市场准入限制和国民待遇限制所作出的承诺为：

1.关于教育服务市场准入限制

关于市场准入限制，我国对跨境提供方式不作承诺；对跨境消费没有限制；在商业存在方面，允许外国投资合作办学，允许外方持有多数股权；在自然人移动方面， 除了水平承诺中内容和下列内容以外，不作承诺，若外国个人教育服务提供者受中国学校和其他教育机构邀请或雇佣，可入境提供教育服务。

2.关于国民待遇限制

关于国民待遇问题，我国对跨境提供方式不作承诺；对跨境消费没有限制；对商业存在方面，不作承诺；在自然人移动方面，要求具有学士或以上学位，且具有相应的专业技术职称或证书，具有两年专业工作经验。

结合我国在RCEP中的具体承诺表，对于不作承诺的项目，国家可以采取灵活的市场准入限制或国民待遇限制措施，保护国内教育服务市场及消费者合法权益。

三、加入RCEP给我国非学历教育服务市场带来的机遇和挑战

RCEP 覆盖地区人口接近世界总人口的40%，GDP约占全球生产总值的30%，该协定的达成，将形成庞大的非学历教育服务市场，同时也给我国非学历教育服务市场带来机遇和挑战。

(一)加入RCEP给我国非学历教育服务市场带来的机遇

1.加入RCEP能给我国非学历教育提供者带来广阔的市场前景

RCEP覆盖地区的人口总量大，占世界GDP的总比值高，非学历教育市场前景广阔，有利于我国非学历教育提供者开拓国际非学历教育服务市场，为我国创造更多的外汇收入和提供更多的就业岗位。

2.加入RCEP能提升我国的国际影响力

随着经济的不断发展，我国经济总量在世界经济中的比重越来越大，很多外国学习者对学习汉语和中国传统文化产生了浓厚的兴趣，为此，我国非学历教育服务提供者可以开拓汉语言国际非学历教育培训。通过教育服务贸易的形式，加强与世界各国的文化交流，扩大了解、增进互信，有利于提升我国的国际影响力。

3.加入RCEP能充分发挥我国非学历教育比较优势

我国有许多传统非学历教育项目是独具特色的，加入RCEP后可以充分发挥我国特色教育项目的比较优势，拓展国际非学历教育服务市场。比如，中医药逐渐得到世界的认可，尤其是针灸术得到了广泛的传播，目前全世界有一百多个国家可以使用针灸术。加入RCEP后，我国非学历教育提供者能够充分发挥比较优势，拓展非学历教育国际市场。

(二)加入RCEP给我国非学历教育服务市场带来的挑战

1.我国非学历教育服务在国际市场上缺乏竞争优势

我国非学历教育服务的专业化水平仍然不够高，非学历教育规模仍有较大的提升空间。与美国、澳大利亚等发达国家相比，我国非学历教育在国际市场上缺乏竞争优势。

2.RCEP将给我国非学历教育规则及标准带来挑战

比如具有中国特色的针灸培训，由于缺乏统一标准,教育机构鱼龙混杂,教育质量缺乏监管与控制,使得针灸培训人员的资质受到质疑，我国针灸学习证书得不到国际社会的认可，严重影响了我国非学历教育的国际竞争力。

四、我国非学历教育服务市场的现状及存在的问题分析

在终身学习的社会，作为学历教育补充的非学历教育正迎来蓬勃发展的机遇，市场前景广阔。非学历教育无论是对整个社会的进步，还是对受教育者个人技能和素质的提升，均具有积极的作用，但当前我国非学历教育市场还不成熟，管理制度还不完善，还存在很多不容忽视的问题，应当加强对非学历教育的监管及管理制度建设。

(一)非学历教育市场需求旺盛、前景广阔

有分析认为：“中国职业教育市场近年来保持12%的增长率快速发展，2020年市场规模将突破6000亿，非学历职业教育突破4000亿。”[7]如此庞大的市场，自然吸引了众多非学历教育服务提供者加入到非学历教育服务中来。嗅觉灵敏的资本市场瞄准了非学历教育这片蓝海，“但在崇尚‘学历教育’ 的阴影下，非学历教育还远远没有得到充分的发展”[8]。可见，当前我国社会大众对非学历教育的认可度及非学历教育政策措施均不利于非学历教育的充分发展。

随着社会的发展，市场对劳动者技能、管理者素质均提出了更高的要求。非学历教育以其学习时间的灵活性、学习方式多样性等深受劳动者欢迎，非学历教育培训市场具有广阔的发展前景，因此要“使成人非学历教育由边缘走向中心”[9]。政策制定者及管理者应当对非学历教育给予足够的重视。

(二)我国非学历教育教学质量缺乏有效监管

“非学历教育对我国劳动者的收入均具有显著的溢价效应”[10]。我国非学历教育市场还存在诸多不尽如人意的地方，虽然非学历教育培训能够吸引多元化的师资力量，但同时也存在教师授课水平差异较大，实际授课效果与课程设置的要求不相符合的现实问题。特别是某些社会培训机构的从业人员在培授课即培训过程中暴露出素质较低、讲课内容及水平等较差等方面的问题。这些都会影响非学历教育培训质量，以至于影响整个非学历教育行业的形象。因此必须对非学历教育培训行业的教育、培训质量进行监督检查，确保非学历教育培训能真正达到教育培训的目的，确保教育培训质量。

(三)我国非学历教育管理制度不健全

目前，我国对于非学历教育管理的规范性文件主要有《普通高等学校举办非学历教育管理暂行规定》[1]《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》[11]等。虽然上述规范性文件规定了非学历教育的范围、非学历教育培训机构的命名方式等，但缺乏完善的管理措施。

五、应对RCEP挑战的策略

(一)大力培育我国非学历教育服务市场，打造非学历教育服务品牌

增强国内非学历教育服务提供者的国际竞争力，必须提高国内非学历教育培训质量。我国非学历教育服务市场存在的问题，主要在于国家尚未给予足够的重视，监管力度不够，法律法规不健全。没有完善的非学历教育监管法规体系，便不会有强大而优质的非学历教育服务。我国现有非学历教育市场缺乏有力监管，非学历教育教学标准不统一，教育培训者素质参差不齐，非学历教育服务市场鱼龙混杂，普通消费者不具备辨别能力。导致我国非学历教育服务质量不高，这也是我国群众对非学历教育另眼相看的主要原因。因此，要加强对我国非学历教育市场的监管，严格市场准入，明确非学历教育从业者的资质条件、职业道德要求等，从而逼迫非学历教育提供者提高服务质量，努力打造品牌，积极参与国际竞争。

(二)完善非学历教育制度建设促进非学历教育培训质量的提升

质量才是生存之本，提高我国非学历教育服务的国际竞争力，必须确保服务质量。应加强对非学历教育服务市场的监管，保证非学历教育教学质量，积极鼓励我国非学历教育机构参与国际教育服务贸易竞争，扩大国际教育服务贸易的市场份额。

(三)清除法律法规中矛盾性规定

“学历教育与非学历教育的双向沟通既适应了求学者的需要,又提高了教育资源的利用率,是构建终身教育体系,形成学习型社会的有效途径”[12]。我国法律法规存在矛盾冲突，如《深化新时代教育评价改革总体方案》提出：“实现不同类型教育、学历与非学历教育、校内与校外教育之间互通衔接，畅通终身学习和人才成长渠道。”[2]而《普通高等学校举办非学历教育管理暂行规定》第五条第二款规定：“非学历教育不得与学历教育混淆、衔接。”[1]因此，要清除各级各类法律法规中的不协调甚至矛盾的规定。

(四)完善非学历教育管理法律法规，确保非学历教育服务市场有序竞争、保护消费者合法权益

教育部办公厅于2021年11月11日发布了《普通高等学校举办非学历教育管理规定(试行)》[13]，为我国非学历教育的监管提供了依据，但该《规定》主要针对的是高校的非学历教育监管，对其他非学历教育提供者的监管措施仍然不健全。因此，应当进一步完善非学历教育管理法律法规，确保非学历教育服务市场有序竞争，保护消费者合法权益。

(五)充分利用RCEP规则管理国外非学历教育服务提供者的行为

作为一个发展中的国家，我国虽然是一个教育大国，但并不是一个教育强国。在教育发展水平不对等的条件下，我们不能完全放开教育服务市场，而要充分利用国际规则，避免我国教育服务在国际竞争中处于不利地位，同时要保护国内受教育者的权益。

1. 我国应对RCEP非学历教育中细分项目进行区别对待

我国应对在RCEP中所作出的承诺加以区别，便于分类管理。分类标准应以项目专业程度以及该项目对消费者身体健康等重大权益造成的可能影响为标准。比如，针灸、烹饪等可能会影响到消费者的身体健康等重大权益，因此对针灸培训、烹饪培训等培训人员的素质要求相对较高。对此类非学历教育服务就应当制定严格的标准，而美容培训、水疗培训及工艺制作培训相对来说其专业性就要低一些，可以适当放松监管。

2. 充分利用RCEP规则加强对非学历教育服务细分项目的管理

如在烹饪方面，我国烹饪协会就制定了《中国烹饪协会团体标准管理办法》；在针灸方面，国家中医药管理局制定了《国际针灸专业人员水平考试办法(试行)》。这些行业标准的制定既有利于加强行业监管，也为非学历教育培训服务行业提供可参照的标准。

此外，在RCEP中，在非学历教育的市场准入方面，我国对跨境提供方式是未作出承诺的；在国民待遇方面，我国对跨境提供及商业存在均未作出承诺。我国监管部门应当充分利用上述规则，加强对境外非学历教育提供者的监管，保护境内消费者的合法权益。

(六)畅通学历教育与非学历教育之间互通衔接机制

作为学历教育的有益补充，非学历教育构建学习型社会发挥了重要的作用，但公众对非学历教育却有明显的偏见。因此应当畅通学历教育与非学历教育之间互通衔接机制，消除公众对非学历教育的偏见，促进非学历教育的积极发展。

1.消除社会对非学历教育的偏见

与学历教育相比，非学历教育具有“办学思想的实用性；办学主体的多样化；教学目标的快速见效性；课程设计的应用性”[14]等优势，是提高国民素质的重要渠道，应当消除公众对非学历教育的偏见。

2.制定规范的非学历教育质量认证标准

参照学历教育取得相应学历文凭的条件，制定非学历教育考核标准，给予经考核合格的非学历教育受教育者等同于学历教育的待遇。可参照自学考试制度，只要通过相应阶段的学习并经考核合格，便可以给予相关人员与学历教育同等待遇。

(七)制定相应的认证制度并设立专门认证机构对非学历教育进行认证

由于我国尚未出台非学历教育质量标准体系，国家监管部门便难以对非学历教育服务机构的服务进行有效的监管，普通消费者也没有对非学历教育服务质量足够的识别能力，造成非学历教育服务市场鱼目混珠，教学质量难以得到保证，消费者权益很难得到有效的保护。因此，应当“建立相应标准和认证制度以保障认证质量”[15]，构建非学历教育课程建设标准体系。

1.设立非学历教育质量认证机构

高等教育质量保障和认证的国际体系能够定义高等教育提供者的国际标准[16]，应由教育行政部门主导，各行业主管部门配合设立非学历教育质量认证机构，制定相应的非学历教育质量标准，确保非学历教育质量。

2.加大对非学历教育服务提供者的监督

进一步规范非学历教育服务市场，加大对非学历教育服务提供者的监督检查，严格执行非学历教育证书的发放标准，防止滥发证书的行为，从源头上保证非学历教育的质量。

3.充分发挥社会组织、行业协会的作用

充分发挥社会组织、行业协会的作用，对本行业非学历教育质量进行评估、监督，确保非学历教育质量。