“放管服”改革背景下的营商环境优化

〔摘要〕 以重塑政府与市场关系为核心要义的“放管服”改革是实现营商环境优化的关键之举。两者在改革逻辑、改革重点以及改革方向等方面存在耦合关系。“放管服”改革以简政放权激发市场活力，促进营商环境的市场化；以放管结合规范市场秩序，促进营商环境的法治化；以优化服务满足市场需求，促进营商环境的便利化。“放管服”改革助力营商环境优化的有效路径具体表现为：以职能瘦身激发市场活力，以依法行政维持市场秩序，以制度创新积蓄发展动能，以技术赋能促进环境优化，以全周期服务满足市场需求，以可持续治理稳定市场预期。

〔关键词〕 “放管服”改革；营商环境优化；耦合关系；运行机理；有效路径

〔中图分类号〕D035.5〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2023）03-0073-05

2015年5月，全国推进简政放权放管结合職能转变工作电视电话会议首次提出，当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是简政放权、放管结合、优化服务协同推进〔1〕。“放管服”改革作为转变政府职能、深化行政体制改革的“当头炮”和“先手棋”，高度重视顶层设计与地方首创的紧密结合，在敢闯、敢试的创新氛围下，形成了一批可复制、可推广的典型经验和有效做法，如浙江省的“最多跑一次”改革〔2〕、江苏省的“不见面审批”改革、安徽省的“两单一表三配套”改革等〔3〕。通过对相关政策文本的梳理与研读发现，“放管服”改革与营商环境优化好似一对孪生子一般，常常同时出现在政府工作报告等系列政策文件中，可见，深化“放管服”改革是优化营商环境的重要路径，优化营商环境则是“放管服”改革的核心目标。但学界关于“放管服”改革和营商环境优化的结合研究尚付阙如，研究者们大多选用经验数据来解释“放管服”改革与营商环境水平之间的关系，学理性分析较为薄弱。鉴于此，笔者回归“放管服”改革与营商环境的理论本质，尝试回答以下三个问题：一是“放管服”改革与营商环境优化之间存在怎样的耦合关系？二是“放管服”改革推动营商环境优化的运行机理是什么？三是在未来改革中以“放管服”改革助力营商环境优化的有效路径是什么？

一、“放管服”改革与营商环境优化的耦合关系

“放管服”改革作为一场刀刃向内的自我革命，以重塑政府与市场关系为核心要义，在简政放权中，要求行政机关精简政务，向下级政府放权、向市场和社会移权，切实做到应减尽减、应放尽放；在放管结合中，要求行政机关从传统的事前审批式监管向注重事中事后的新型监管模式转变，创新监管方式〔4〕，强调放权与监管之间的接续性和配合性；在优化服务中，要求行政机关“想民之所想、急民之所急”，优化服务流程，提升政务服务质量，打造人民满意的服务型政府。依据《优化营商环境条例》，营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件〔5〕。探究“放管服”改革与营商环境优化的理论本质，可以发现两者在改革逻辑、改革重点以及改革方向等方面存在耦合关系。

从改革逻辑来看，“放管服”改革与营商环境优化均符合理念—制度—行为的基本框架。其中理念作为明确行为取向的价值系统，是改革活动的参照基点，引领制度设计和行为实践的有效开展。制度作为落实理念、调节行为的规范系统，是连接改革理念与行为的关键环节，在整个逻辑链条中发挥着承上启下的作用，即通过制度设计，完成对改革理念的扩展与延伸，实现对改革行为的规范与约束。行为作为彰显理念、践行制度的角色系统，形成于理念的指引和制度的规范之下，是对改革主体角色定位的充分展现。从整体来看，“放管服”改革与营商环境优化始终秉持“以理念作先导、制度作保障、行为作抓手”的改革逻辑，协力助推改革进程。

从改革重点来看，“放管服”改革与营商环境优化同时关注并致力于解决“政府要不要干预市场以及如何干预市场”的问题。所谓政府干预是指行政机关对社会经济进行规划、调节、监管、服务的职责和功能〔6〕。在“放管服”改革中，处理好政府与市场关系的本质即是对政府干预问题的回应，在“放、管、服”三者的协力作用下，行政机关让权、还权于市场，转变以往以审批为主的管理模式，将注意力转移至市场监管和优化服务领域，实现“无形之手”与“有形之手”的紧密配合。与之相似，明确政府与市场的界限，重塑政府与市场间关系，亦是营商环境优化的核心命题。在政府干预理论的指导下，要求政府最大限度减少对市场活动的直接干预，扮演好监管者与服务者的角色，弥补市场失灵，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，形成既亲又清的政商关系，为从事商业活动的组织和个人营造良好的发展氛围。

从改革方向来看，“放管服”改革与营商环境优化均遵循由内向外的改革方向，即通过破解结构性障碍、重塑行政流程等刀刃向内的改革举措来实现外部环境的显著性改善。伴随着政府改革步入“深水区”和“攻坚期”，“放管服”改革为政府职能转变提供了新的切入点和突破口。在“放管服”改革中，简政放权、放管结合和优化服务的有机结合有助于破除藏匿于行政体制、机制内部的结构性障碍，要求行政人员秉持公共价值理念，践行公共意志，以公共利益为出发点，拿出壮士断腕的勇气，面向行政组织内部削权割肉，完成职能瘦身，释放改革红利，为企业松绑、为群众解绊，尝试通过由内向外的改革行为惠及市场主体和社会主体，使之切实地享受到公平、可及的改革实惠。同样，优化营商环境作为一项重要的改革在全国展开，在其优化进程中，也以政府组织内部的改革为出发点，要求行政机关及其工作人员明确自身的角色定位，通过调适制度、优化流程、创新服务等方式，降低制度性交易成本，减少行政负担，为市场主体营造公平、可期的营商环境。

二、“放管服”改革促进营商环境优化的运行机理

（一）以简政放权促进营商环境的市场化

简政放权作为“放管服”改革的突破口，其实质就是限制政府的权力，让政府去管该管的事情，建立公共服务型政府，更好地向民众提供服务。政府通过向市场放权，为企业、个体工商户等市场主体解困，从生命力、创造力和开放力三个方面出发，激发市场活力，能够加速营商环境的市场化进程（见图1）。

当前，学界认为市场活力是指企业、个体工商户等市场主体的自我积累、自我改造、自我发展的能力，充满活力的各类市场主体是实现经济发展和转型升级的重要基础〔7〕，更是打造市场化营商环境的关键性保障。通过实地调研与关键性政策分析，笔者认为市场主体的生命力、创造力以及开放力是保证市场活跃度的三个重要维度。其一，生命力是指各类市场主体具备良好的生存能力、生命周期完整，市场主体的数量与质量均有所保证，鲜有开办即倒闭等不良现象的发生。在全面深化改革的背景下，行政机关灵活运用简政放权工具，有助于削减行政审批事项，减少企业开办、运营甚至关闭过程中的繁文缛节，降低市场主体的行政负担，并通过大规模的减税降费，为各类市场主体解决融资难、融资贵的难题，以此巩固存量、做大增量，保持市场主体生命力。其二，创造力是指各类市场主体具备良好的自主创新能力，能够遵循市场发展规律实现自我改造和自我创新。在简政放权改革中，行政机关减权、限权，有助于最大限度地减少政府对市场资源的直接配置，鼓励市场主体践行创新驱动发展战略，自主研发新产品、新工艺、新技术，调动市场主体的发展积极性，为市场主体提供自主发展的空间。其三，开放力是指市场主体具备良好的接纳力和包容力，鼓励不同市场主体之间的协同发展。行政机关通过简政放权改革，有助于减少政府干预，杜绝地方保护主义行为，积极吸纳新鲜血液，释放政策红利，使各类市场主体切实享受到公平、可及的政策实惠。

（二）以放管结合促进营商环境的法治化

放管结合是“放管服”改革中的支撑点和生命线，要求行政机关及其行政人员将工作重心转移到事中事后监管上来〔8〕，提升监管效能，立足于市场进出、市场竞争和市场交易三个方面，对市场主体行为形成严格规约，杜绝市场乱象，坚持事前积极预防、事中精准调控、事后及时补救，实现监管过程全覆盖，直击监管痛点、疏通监管堵点、解决监管难点、消除监管盲点，为企业、个体工商户等市场主体营造公平、规范的市场秩序，加速营商环境的法治化进程（见图2）。

当前学界认为，市场秩序是对市场行为主体的基本行为规定〔9〕，是对市场运行状态的客观性反映。规则是构成秩序的要件，包括多种形态的道德规范、行为准则、行政命令和法律条文等〔10〕，由此，规范性也成为良好市场秩序的核心要义。规范的市场秩序不仅是有效政府监管的产物，更是打造法治化营商环境的关键性保障。通过实地调研与关键性政策分析，笔者认为规范的市场秩序主要由自由的进出秩序、公平的竞争秩序和诚信的交易秩序三部分组成，即在放管结合改革中，行政机关应坚持大道至简的底线原则，明确市场准入清单，“以法无禁止即可为”的改革思路为市场主体在行业进入与退出中提供可选择的空间，确保其具有进入或退出行业的自由。行政机关应明确不正当竞争行为的危害性，坚决抵制商业贿赂等有违公平的竞争行为，全面维护各類市场主体的合法权益，确保企业、个体工商户等市场主体在行业竞争中的公平、公正性。行政机关应注重对市场交易行为的监督与管理，建立、健全信用监管机制，加强对失信行为的惩处与整顿工作，引导市场主体诚信经营，为经济发展营造稳定、公平、透明、可预期的发展环境。

（三）以优化服务促进营商环境的便利化

优化服务作为“放管服”改革的出发点和落脚点，要求行政机关始终坚持需求导向原则，践行人民公仆的服务理念，完善电力、交通、通讯等基础设施的配套服务，杜绝政商往来中的“吃拿卡要”行为，减少业务办理成本，降低企业制度性交易成本，从服务态度、服务流程和服务结果三个方面入手，优化政务服务质量，当好“店小二”，打好“服务牌”，形成“既亲又清”的政商关系，满足市场主体需求，为企业的经营行为做好后勤保障，加速营商环境的便利化进程（见图3）。

通过实地调研与关键性政策分析，笔者认为服务质量的改善与提升主要集中体现在服务态度、服务流程和服务结果三个方面：其一，服务态度覆盖政务服务全程且易于感知，是展现服务质量的直接性要素。行政机关通过优化服务有助于强化服务意识，深化服务理念，敦促行政人员积极、热情、主动地提供政务服务，使企业、个体工商户等市场主体在与行政机关打交道的过程中感受到服务态度的改善。其二，服务流程是展现服务质量的关键性要素，流程的科学性与便捷性将在很大程度上影响政务服务中的“用户体验”。行政机关通过优化服务有助于重塑服务流程、缩短服务时限、创新政务服务方式，扩大“互联网+”的应用范围，尽可能减少环节，形成让“群众少跑腿、数据多跑路”的服务形态。其三，服务结果是展现服务质量的根本性要素，形成为企业、个体工商户等市场主体所满意的服务结果更是政府改革的重要目标。行政机关通过优化服务有助于提升服务效率、了解痛点、量体裁衣，为市场主体提供有针对性的、能够切实解决现实问题的政务服务，提升企业、个体工商户等市场主体的获得感、幸福感、安全感，促进人民满意的服务型政府建设。

三、“放管服”改革助力营商环境优化的有效路径

（一）以职能瘦身激发市场活力

职能瘦身是推进“放管服”改革的基础，唯有向市场放权、移权，才能为市场主体营造宽松的发展环境，激发市场活力。一方面，政府需要加强职能瘦身理念，明确“瘦身”是为了“健体”，唯有减权、限权，才能将其有限的精力花费在刀刃上，更好地履职。尤其在中国特色社会主义新时代，职能瘦身理念无疑是发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的重要条件。另一方面，在职能瘦身的过程中，政府要坚持以权力清单和责任清单为依据，顺应市场的内在规律与发展逻辑，将该下放的权力下放到位，以放权数量为基础，以放权质量为关键，做到数量和质量兼顾，保证职能瘦身的含金量。

（二）以依法行政维持市场秩序

依法行政是打通“放管服”改革“最后一公里”的关键，唯有坚守法律底线、按章办事，才能为市场主体营造公平的发展环境，保证市场的有序运转。一方面，政府要夯实法治理念，树立法治化的价值追求，弘扬尊法学法守法用法的规则意识，将“法无授权不可为”的基本准则内化于心，运用法治思维解决问题，秉公执法，维护社会公平正义，争做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。另一方面，要注重规范涉企行政执法行为，严格实行行政执法人员持证上岗，完善行政裁量权规范要求，对各类市场主体一视同仁〔11〕，保证市场主体放心投资、安心经营、专心发展〔12〕，尤其要积极推进“双随机、一公开”机制〔13〕等公正监管、科学监管的相关举措，确保监管者与监管对象之间的互盲性，并及时公开执法过程和执法结果，增加行政执法的透明度。

（三）以制度创新积蓄发展动能

古语有云：“窮则变，变则通，通则久”，创新是社会发展的源泉，更是推进改革实践持续深化的不竭动力。在深化“放管服”改革的过程中，制度创新能够为市场主体营造开放的发展环境，积蓄发展动能。第一，政府要树立创新理念，意识到打破常规、走出思维定式的重要性，注重对主观能动性的激发与培育，努力营造开放包容的行政氛围，形成有助于滋养创新精神的沃土。第二，制度创新要建立在准确把握理论和现实需求的基础上，政府要结合理论论证和实践调研，根据区域发展特点，因地制宜地开展与改革实际以及未来发展方向相契合的制度创新，防止“水土不服”现象〔14〕。第三，政府要直面企业、个体工商户等各类行为主体的制度需求，广泛征求各类市场主体的意见建议，关注发展动向，回应公共诉求，提升改革制度的可行性和可操作性，确保制度创新的有效落实。

（四）以技术赋能促进环境优化

“工欲善其事，必先利其器”，方法得当便可实现事半功倍的效果。在互联网、大数据、云计算等先进技术不断发展的信息化时代，政府需要运用数字技术助推营商环境的优化升级，即从传统型走向数智型〔15〕。其一，应弘扬智慧理念，并将技术赋能理念注入灵魂与血液，加速新兴科技与政府改革的有机融合。其二，应注重对技术型人才的引进与培养，不仅要将具备良好数字素养的人才吸纳进行政执法队伍中，而且要进一步完善培训机制，对行政执法队伍中的工作人员展开数字技能培训，全方位提升行政执法队伍的专业技能。其三，在强调技术赋能的同时，应持续深化部门协同，强化各个部门之间的信息互通意愿，促进平台资源整合，达到技术赋能和部门联动的有机融合〔16〕，促进信息资源的跨部门、跨层级互通〔17〕，使技术赋能的积极作用得到有效发挥。

（五）以全周期服务满足市场需求

开展全周期服务是持续深化“放管服”改革的有力抓手，唯有以服务为底色，以全周期为方向，围绕企业从开办、运营、发展到退出全过程推动政务服务升级〔18〕，才能为市场主体营造高效的发展环境，满足市场主体的现实需求。一方面，政府要擦亮服务底色，筑牢服务理念，明确改革的终极目标和其自身的职责定位，始终以便民、利民、惠民为宗旨，想民之所想、急民之所急，坚持全心全意为人民服务，最大限度地满足公共诉求。另一方面，政府要坚持全周期的发展方向，为市场主体提供覆盖整个企业生命周期的全方位、全链条服务，并积极推进学习交流，广泛吸纳其他部门与地区的典型做法，结合部门与地区发展实际，实现对经验的借鉴、推广，为市场主体发展提供坚实保障。

（六）以可持续治理稳定市场预期

“政贵有恒”，切不可朝令夕改、反复折腾，在“放管服”改革中，唯有推进可持续、常态化治理，才能巩固和延续改革成果〔19〕，为市场主体营造稳定、可预期的发展环境，提振信心。一方面，政府务必明确内部的自我革命并非是“一阵风”行为，在改革实践中，要发扬钉钉子精神，坚持“一张蓝图绘到底”，各部门之间应保持横向协同、纵向联动，推动改革向纵深发展。另一方面，政府对于改革举措的实施成效要展开定期评估，防止反弹现象的出现，并将行之有效的改革措施上升至法律高度，将其固化下来，防止来之不易的成果付诸东流。

〔参 考 文 献〕

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〔3〕程波辉，彭向刚.两种政府模式下的“放管服”改革比较〔J〕.行政论坛，2019（06）：42-48.

〔4〕朱光磊，黄雅卓.“放管服”改革背景下的政府纵向间关系调整逻辑〔J〕.行政论坛，2022（05）：5-14.

〔5〕优化营商环境条例〔N〕.人民日报，2019-10-24（10）.

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责任编辑 梁华林