“三心二意”的追随者：欧盟涉疆立场与行为研究

周明 何舒雯

摘  要：2019年欧盟出台题为《欧盟—中国：战略展望》的政策文件，标志着欧盟对华政策发生显著转变。欧盟在文件中愈发强调中国作为其“制度性对手”的影响，并开始跟随美国围绕涉疆议题对华施压，中欧关系因此横生波折。相较于美国各界已达成高度共识，采取“全政府—全社会”的战略模式操纵涉疆议题，欧盟涉疆立场呈现“三心二意”的特点，即欧盟的涉疆立场不仅与美国有所差异，其内部也非“铁板一块”。在欧盟三大机构中，欧洲议会操纵涉疆议题最为积极，而欧盟理事会与欧盟委员会均限制操弄力度，以防止中欧关系脱轨。根据操纵力度的不同，欧盟成员国可分为以法德为首的有限参与派，以立陶宛为首的积极介入派以及以匈牙利为首的拒绝附和派。面对欧盟内部在涉疆立场上存在的分歧，我国应在完整准确贯彻新时代党的治疆方略的基础上，加强对欧沟通以增信释疑，保持中欧整体关系不脱轨，并侧重各国、各机构的特性，提出更具针对性的策略，从而更好地维护我国新疆地区的社会稳定和长治久安。

关键词：欧盟三大机构；欧盟成员国；涉疆议题；欧盟对华政策

中图分类号：D621    文献标识码：A    文章编号：2096-3378（2023）02-0081-23

在中国国家发展和向西开放中，新疆具有重要战略地位，是我国西北多民族聚居的边境地区和“一带一路”建设的重要支点。党和国家始终高度重视新疆工作。习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会上指出，做好新疆工作是全党全国的大事，需加强党对新疆工作的领导，健全完善工作协同机制，使各方面主体能各司其职、各尽其责，完整准确地贯彻新时代党的治疆方略［ ］。但在世界百年未有之大变局加速演进下，中美关系恶化急剧推动中西关系全面复杂化，外部对华打压遏制不断升级。在此背景下，欧美反华势力无视中国政府为保障各民族平等权利所做的巨大努力，无视新疆人权事业取得的历史性进步，歪曲事实，无中生有，大肆炒作涉疆议题，妄图借此抹黑中国形象，干涉中国内政，遏制中国发展，破坏新疆繁荣稳定［ ］。相较于美国“全政府—全社会”的操纵模式，欧盟涉疆立场呈现出“三心二意”的典型特征。其中，“二意”指的是在涉疆议题上，欧盟目前形成两派意见：反华、不反华；“三心”则代表欧盟内部在涉疆行动上呈现出积极介入、有限参与及拒绝附和三种类型。为何欧盟内部的操纵立场无法统一？欧盟三大机构和各成员国在涉疆议题上的具体表现如何？我国又该怎样有效应对涉疆立场不一的欧盟？围绕这些问题，本文将具体分析欧盟及其成员国涉疆立场存在差异的原因，并就各机构、各成员国的特性提出更具针对性的应对策略，旨在进一步维护好中国的核心利益，实现新时代新征程上奋力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的美好新疆的目标［ ］。

一、现有文献评估

西方炒作涉疆议题由来已久，但学界对此研究尚不全面。其中，美国于20世纪40年代起就从政治上介入涉疆议题，并不断拓宽关注领域。学界对此基本达成共识：美国是涉疆议题国际化的最大推手，对其研究成果也最为丰硕，而对其他国家和组织的关注较少。

目前，针对美国涉疆干预的既有研究聚焦在历史、政治以及传播三大视角和全局、微观两大层次视野上。在三大研究视角的相关论述中，靳晓哲认为历史视角的研究多集中于美国介入新疆事务的历史与政策方面，政治视角的研究多集中于美国对外政策的“人权”表达上，而传播视角的研究则多集中于对美国涉疆人权话语的探讨与分析方面［ ］。在两大层次的研究框架中，李捷、杨恕等学者从宏观上系统地阐述了世界百年未有之大变局下中美关系的历史互动及美国对华战略的调整变化对美国操纵涉疆议题的影响［ ］。部分学者还从微观层面分析了美国相关行为体操纵涉疆议题的工具动机以及手段等。如郭永虎、熊小艳对美国国会涉疆立法活动的动向、特征、影响进行剖析［ ］；罗娟丽、刘长敏从美国影响力最大的两份报纸《纽约时报》《华盛顿邮报》关于涉疆议题的报道入手，尝试揭露美国媒体在操纵涉疆议题中扮演的重要角色［ ］；刘卫东则主要關注美国非政府组织在操纵涉疆议题中发挥的向官方机构施压、为新疆分裂势力提供财政支持等作用［ ］；励轩在其著作中探寻了美国学者对涉疆议题的反应，认为有部分学者参与操纵涉疆议题，为美国政府涉疆决策提供咨询［ ］。可见，学界对美国操纵涉疆议题的研究视角较为丰富、研究内容较为全面。

关于西方世界中涉疆议题另一大操纵实体——欧盟的研究尚处于起步阶段。大部分学者出于美欧价值观趋同以及同盟关系的原因，倾向于将其看作美国操纵涉疆议题的“追随者”，将其纳入对美研究的整体框架。如赵怀普认为，虽然美欧在政治领域的具体分歧日益增多，但共同价值观依旧是美欧关系的重要基础之一。在美欧的涉华互动中，两者会基于共有的人权、民主价值观操纵涉疆议题，使解决中国所谓“人权”问题成为跨大西洋对华战略的切入点和突破口［ ］。目前专门研究欧盟操纵涉疆议题的成果稀缺，既有论述也未过多关注欧盟内部在涉疆立场上分歧犹存这一典型特征。

（一）国内学术界既有研究成果

欧盟作为致力于推进欧洲一体化的超国家行为体，其在诞生之时（包括欧共体）就主张内部各机构以及各成员国之间协调政策，使欧盟能够作为一个整体行动。然而，随着多重危机的爆发，欧盟内部分歧日益显现。崔翠翠认为受难民危机、英国脱欧、民粹主义复苏以及外部因素的影响，欧盟内部离心力不断增强，其在一系列危机问题上难以达成有效的共同立场［ ］；李明明进一步提出，受多重危机的连续冲击，欧盟内部各种政治分歧日益凸显和深化，具体表现为成员国国内多种力量的对立、成员国间的分歧以及欧盟各机构间的摩擦［ ］。

在涉疆议题上，欧盟内部同样不是铁板一块，欧盟三大机构以及成员国的涉疆立场各异，这在一定程度上削弱了欧盟操纵涉疆议题的力度。国内学界专门研究欧盟三大机构操纵涉疆议题的论著不多，更多是将其包含在三大机构对华政策立场的研究内。刘娟平、张利华指出欧洲议会、欧盟委员会和欧盟理事会对华政策立场既有相似性又有差异性。相似性在于三大机构都认为经贸合作是中欧双边关系中的最优先政策考虑，且都对中国人权状况表示关切并呼吁各成员国在对华政策上保持一致；差异性表现在三大机构对华政策的侧重点和务实程度有所不同［ ］。此外，国内学界对欧洲议会的关注高于对欧盟委员会和欧盟理事会的关注。张磊分析了欧洲议会在中欧关系中的作用，指出欧洲议会在欧盟对外关系领域的权能得到强化，其涉华议题已由单纯关注人权转变为关注政治、经贸、社会、发展、外交环境等多个领域，欧洲议会在未来中欧关系中的地位将日益显著［ ］；朱力宇、代秋影则具体评析了欧洲议会涉华人权决议，认为欧洲议会活跃于人权领域，是指责中国人权状况的主阵地，经常在欧盟对华政策上发出不同腔调［ ］。

国内学界专门研究欧盟成员国干预涉疆议题的成果也较为缺失，更多将其包含在各成员国对华政策的整体框架下。其中，研究法德对华政策的论著最多。在关注德国的研究中，熊炜、姜昊指出德国新政府提出的“价值观外交”会使其在对华政策中更加强调人权和价值观议题，从而加大对涉疆议题的操弄力度［ ］；陆娇娇、吴江强调德国绿党在自由主义价值叙事框架下会加强与中国的对抗［ ］。在关注法国的研究中，国内学者更多侧重马克龙执政以来对华政策的变化。王鲲认为马克龙继承了法国戴高乐主义的外交传统，坚持独立自主的大国外交原则，努力平衡大国关系，中法关系稳中有进［ ］；杨成玉强调马克龙在2022年法国大选中连任后有望进一步延续法国内外政策，未来中法两国有望保持高水平政治互信，平稳推进务实合作［ ］。对屡次充当“反华急先锋”的立陶宛和多次反对欧盟对华制裁决议的匈牙利等代表性国家，仅有少数研究关注其与中国的双边关系走向。如刘作奎指出2018年匈牙利大选后，其政府将继续奉行“向东开放”的对华友好政策［ ］；杨博文强调立陶宛积极推进冒进式外交策略，其反华操作是受自身价值观、国内政党更迭以及美国因素的影响［ ］。

总之，国内学界虽意识到欧盟内部涉疆立场存在分歧，但研究三大机构及成员国在涉疆议题上的具体表现的论著还未出现。

（二）国外学术界既有研究成果

国外学界同样认为欧盟内部分歧日益显现。Heribert Kohl认为2004年歐盟扩员后对自身经济更动态的发展，以及社会标准的进一步普及怀有强烈的乐观情绪。然而，始于2008年的银行和债务危机暴露出其结构性缺陷，导致欧盟内部分歧日益加剧［ ］。Katja Levy和?gota Révész认为欧盟成员国对华态度不一已是常态，强调造成这种分歧的原因是不同成员国在经济和文化话语领域的核心—外围关系［ ］。Pepijn van Houwelingen等则从探寻欧盟内部18个国家的核心政治价值观入手，认为虽然欧盟自称价值观共同体，但实际上整个欧洲的基本核心政治价值观存在很大分歧［ ］。Giuseppe Balducci打开欧盟的“黑盒子”，探寻欧盟机构和成员国在欧洲对外关系的多层次治理体系中的相互作用，认为成员国和欧盟机构在欧洲外交决策体系内的利益互动并没有带来规范的趋同［ ］。总之，国外学界对欧盟内部分歧做出充分研究，但对欧盟内部各行为体在涉疆议题上所持态度的差异未进行详细探索。少数学者从人权角度出发对欧盟内部行为体在涉疆议题上的分歧做出初步分析。如Max Roger Taylor认为，有些欧盟国家受中国经济影响大，故他们不愿意与中国提出双边人权问题来损害彼此间经济合作［ ］。Ann-Charlotte Buntinx和Francesca Colli则认为欧盟处理人权问题的方式缺乏统一性和一致性，成员国倾向自己采取行动而不在欧盟层面协调彼此行动，欧盟三大机构也在欧盟涉疆人权决策中作用各异，其中欧洲议会最积极、最公开［ ］。

综上所述，国内外学界均认为在欧盟内部分歧日益加剧的情况下，欧盟三大机构和成员国在涉疆议题上所持立场不一。然而，现有研究具体分析三大机构和成员国在涉疆议题上所做表现的论著短缺，着重从人权价值观看待涉疆议题，未将各行为体现实利益纳入考虑中。本文将重点分析欧盟三大机构和若干有代表性成员国在涉疆议题上存在的分歧以及态度各异的原因，为我国有针对性地采取措施维护国家核心利益与安全提供参考。

二、欧盟三大机构在涉疆议题上的态度差异及其原因

欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会构成了欧盟的权力三角，这三者在欧盟涉疆决策中发挥举足轻重的作用。虽然在2021年3月，欧盟同意就所谓涉疆人权问题对华实施制裁，但三大机构对待涉疆议题的看法依旧存在分歧。其中，欧洲议会表现最为积极，多次通过涉疆决议，并要求欧盟在涉疆议题上坚决对中国展现强硬姿态；而欧盟委员会和欧盟理事会仍对干预涉疆事务而恶化中欧整体关系保持警惕，它们都曾对欧洲议会的积极操弄表示不满，并呼吁各机构应在操纵涉疆议题上保持一致。下文将具体分析三大机构的涉疆立场，并探究三者涉疆态度不一的原因。

（一）三大机构操纵涉疆议题立场的异同

欧盟三大机构的涉疆立场既有相似性又有差异性。相似性表现在三者均对新疆人权状况表示“关切”，并呼吁彼此在涉疆政策上保持一致；差异性则体现在三大机构对华政策侧重点不同，导致各自操纵涉疆议题的程度存在区别。其中，欧洲议会作为欧盟的立法机构，也是一个民选机构，其意识形态色彩最为浓厚，热衷于对涉疆问题进行扭曲事实的指责和渲染；欧盟理事会属于国家间机构，偏向关注外交安全等方面事宜，虽在少数问题上表达对中国的不满，但在相当一部分问题上仍保持偏中性的立场和态度；欧盟委员会作为欧盟的行政机构，更注重与中国进行经贸合作，对华态度相对务实。三者操纵涉疆议题的力度从高到低排序：欧洲议会—欧盟理事会—欧盟委员会，务实程度从高到低排序：欧盟委员会—欧盟理事会—欧洲议会。

（二）三大机构操纵涉疆议题存在立场差异的原因

根据已有学者利用最相似系统设计（MSSD）即求异法分析发现，欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会在决策对象、信息来源等方面都高度一致［13］92。因此，本文认为三大机构性质职能和决策程序的不同是造成彼此立场差异的主要原因。

1．欧洲议会：与民意深度绑定

欧洲议会是欧盟立法、监督、预算和咨询的机构。在中国与欧盟存在的若干分歧中，欧洲议会经常扮演“麻烦制造者”角色。在涉疆议题上，欧洲议会延续反华风格，大力操纵涉疆议题。2021年9月，欧洲议会通过“新欧中战略报告”。该报告共形成70条决议，全文可分为三部分：援引条款、背景介绍和正式决议。总体而言，“新欧中战略报告”虽然认为中国是欧盟的“合作和谈判伙伴”，但其大幅渲染中欧意识形态和价值观差异，“将人权置于与所有第三国，包括其战略伙伴关系的中心”，将中欧定位为“制度性对手”。在背景介绍部分，欧洲议会更是基于偏见和谎言对涉疆议题指手画脚。其中，J、K两项集中指责中国政府对维吾尔族犯有所谓“强迫劳动、大规模监视”等罪行［ ］。

欧洲议会热衷炒作涉疆议题，与其作为欧盟民选机构的性质职能相关。一方面，欧洲议会作为欧盟内部唯一的超国家民选机构，其参选率的高低是衡量欧洲议会“民主代表性”的重要标准。欧洲议会权力的大小、各议员曝光度的高低以及自身有无代表性都與选民密切相关。为了吸引选民关注，欧洲议会自产生之日起就十分重视人权、法治和民主等易受民众青睐的问题。另一方面，民选性质导致欧洲议会权力有限。其在成立初期仅是一个“民主点缀”的机构，除了享有监督权之外，在其他事项上声音微弱。为了扩大自身权力，欧洲议会以人权领域为突破口，将人权与其他政策联系。借助人权的“渗透”功能，欧洲议会逐渐扩大了自身的活动范围和影响力［15］45。这也是其利用涉疆议题不断造势的关键原因所在。实际上，积极操纵涉疆议题不仅满足了欧洲议会扩大自身权力的需要，还反映出欧洲议会权力扩大的客观事实。

吸引民意也能为议员谋取个人利益。对许多人来说，当选欧洲议员是一个肥差，因为欧洲议员享有很多政治权利。由于欧洲议会议员不是成员国政府的代表，为了确保他们的独立地位，防止成员国政府或机构对其政治活动的干涉，欧盟赋予了欧洲议员政治豁免权［ ］。因此，有议员认为操纵涉疆议题不用承担很大风险，还可以提高曝光度、知名度，迎合某些选民的民粹主义心理，争取选票。来自法国的欧洲议会议员格鲁克斯曼（Glucksmann）在国内政治光谱中属于传统右翼，但当他正式步入欧盟政坛后，格鲁克斯曼转而披上中左翼外衣，将自己包装成人权的积极捍卫者。在2019年欧洲议会选举中，格鲁克斯曼成功当选议员。此后，他更是不断就所谓“涉疆人权问题”指责中国。目前，格鲁克斯曼已成为欧洲议会人权小组委员会的副主席。

议会中主要反映选民诉求的各大党团能对议会决策产生很大影响。各大党团的作用具体表现在议程设置方面。由于欧洲议会全席会议的议程设置权掌握在党团主席联席会议的手中，力量占优的党团可以根据自身利益诉求确定会议的优先议程。如今欧洲议会最大党团是欧洲人民党，其在2021年推出了一份针对中国的战略文件。该文件不仅试图统一欧盟内部的意见，而且在大方向上跟美国白宫国家安全委员会推出的《临时国家安全战略方针》（Interim National Security Strategic Guidance），尤其是美国国务卿布林肯提出的“竞争、合作加对抗”这一对华战略保持高度一致。欧洲人民党声称，将会以严格的所谓人权标准重新审查《中欧投资协定》，绝对不会在人权和价值观问题上向中方做出“妥协”。这意味着人民党会继续将人权作为优先议程，通过操纵涉疆议题来谴责中国［ ］。欧洲议会的政党力量碎片化趋势也在不断加强。2019年欧洲议会选举后，自由民主党和绿党等中左翼力量的权重持续上升。可以预料，未来欧洲议会仍将以人权为主要切入点，加大对涉疆议题的操纵力度。

作为欧洲议会中处理对华关系的主力军，对华关系代表团成员的“中国观”很大程度上决定着欧洲议会的对华认知水平。2021年3月，中国对欧盟进行反制裁的名单包括绿党议员彼蒂科菲尔（Reinhard Butikofer）。作为对华关系代表团的团长，他在欧洲议会对华立场的形成过程中扮演了重要角色。他将绿党党团重视的人权议题纳入其中，不断谴责中国的人权状况，积极推动涉疆决议通过。总之，欧洲议会中的党团、对华关系代表团等决策主体与民众联系紧密，其受民意影响的同时又反过来影响欧盟民众的对华认知。

2．欧盟委员会：议程设置权和决策权集中

欧盟委员会是欧盟的行政机关。作为一个国际官僚机构，它努力在问题解决中表现出中立性、技术性和非政治化特征［ ］。它依靠道德和专家权威在关于欧盟的战略与政策、法律、资金预算以及国际关系等方面发挥作用。据现任欧盟委员会的优先事项安排可以得知，欧盟委员会依旧将经济发展作为工作重点［ ］。然而，欧盟委员会近年来出现了政治化转向。欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯·德莱恩（Ursula von der Leyen）曾表示要让委员会在世界政治中更具战略意义、更活跃、更引人注目［31］526。履新的欧盟委员会主席会在任期之初决定其任期内（5年）的政治优先事项，为欧盟发展提供整体战略和政治方向。政治化逻辑产生的结果是委员会的目标不再被视为进步的、低调的、技术性的。相反，它们可以提出有争议的、带有意识形态色彩和高调的问题［31］526。2019年3月，欧盟委员会发布《欧盟—中国：战略展望》（EU-China-A strategic outlook）。该文件标志着欧盟对华战略政策做出调整，代表欧盟委员会对中国做出新判断。相较于欧盟委员会和欧盟外交与安全政策高级代表在2016年发布的欧盟涉华政策基础文件《欧盟对华新战略要素》（Elements for a new EU strategy on China），该报告表达了欧盟追求双方经贸关系再平衡的诉求，以及对中国的经济实力不断增长和积极追求全球影响力的担忧。其中，欧盟委员会妄称：“中国的人权状况正在恶化，特别是在新疆公民权利和政治权利方面，人权辩护者正在持续遭受镇压。”［ ］这一说法印证了欧盟委员会政治化转向的结果是在涉疆议题上持错误立场，通过抹黑中国的治疆政策来提高自身曝光度。

然而，行政官僚性质预示着欧盟委员会的行动依旧需要努力与欧盟外交政策的一般优先事项相一致，其原则、方法和工具将继续优先考虑功能性项目，以维护欧盟稳定和经济发展为最优先选项。因此，在欧盟对华外交政策倡导竞争与合作并存，两者在经贸领域依旧可以深化合作的前景下，欧盟委员会没有过度操纵涉疆议题而使中欧经济关系受到急剧动摇。2021年5月，欧洲议会面对中国反制裁时通过一项暂停《中欧全面投资协定》（CAI）的动议。其在相关专题辩论中将矛头对准欧盟委员会，声称他们发展与中国商业关系是以所谓牺牲人权为代价［ ］。虽然在欧洲议会施压下，欧盟委员会暂停推动CAI审议流程，但欧盟委员会用“暂停”而非“废除”等词语，暗示其不愿跟随欧洲议会操纵涉疆议题使中欧经济往来遭受重创。由此看来，中欧经济合作仍有较大回旋余地。

欧盟委员会非常重视效率，强调决策权的集中，欧盟委员会主席被赋予了极大的权力。欧盟委员会在每周会议上讨论的政策、法律及预算提案等议程均由主席设置。主席还拥有提名副主席和委员、确定本届委员会政策方向和优先目标的权力。现任主席冯德莱恩上台以来对华态度强硬，曾就涉疆议题推动欧盟对华经济制裁。但在2022年4月举办的瑞辛纳对话中，冯德莱恩一改常态，称中国对世界的重要性不断提高，要加强与中国在各个领域的合作。这一讲话传递出友好信号，体现欧盟仍重视与中国在经贸领域的密切往来。作为负责维护、促进欧盟整体利益的机构，欧盟委员会内部在大政方针上基本没有分歧，均以发展和中国的经贸关系为优先考虑事项。

从历史上看，欧盟委员会一直遵循以专家为基础的非政治化路线以获得对政策问题的关注，以及处理这些问题的可信度。然而，鉴于政治化趋向，欧盟委员会越来越多地寻求公民观点来获得广泛支持和合法性。欧盟委员会将其寻求公众意见的重点集中在能力薄弱的领域。在具备深远能力的领域，如对外贸易和竞争中，欧盟委员会较少邀请公民发表意见［ ］。因此，在关乎中欧整体关系的涉疆决策中，欧盟委员会受民意影响确实比欧洲议会小。考虑到欧盟经济一体化的成熟度和优先性，作为执行机构的欧盟委员会也必须以经济合作为优先目标，从而推动中欧双边经济关系的发展。

总之，欧盟委员会对中国较为务实的政策立场很大程度上源于其行政官僚性质下议程设置权和决策权的集中，其政策立场具有一定的稳定性和连贯性。

3．欧盟理事会：各成员国均有一定话语权

欧盟理事会是欧盟“实质上的决策者”。作为欧盟最高决策机构，欧盟理事会的主要职能在于协调成员国政策、制定共同的外交安全政策、缔结国际条约等重大安全、外交事项。这意味着欧盟理事会对中国的政策立场一般是原则性和导向性的，不对细节部署做出太多规定。它在做决策时会考虑对中欧整体关系的影响，尽量避免由于某一具体问题的摩擦而使双边关系极度恶化。2016年7月，欧盟理事会发布《欧盟对中国战略决议》（Council conclusions EU Strategy on China），第1条即明确表示该决议与《欧盟对华新战略要素》共同构成欧盟对华政策的框架。该决议一共23条，核心是确立中欧双方在外交安全和经济贸易两大方面的合作框架。《欧盟对中国战略决议》的基本特征是对各方面的政策做出了原则性规定，侧重外交安全等政治合作领域。虽然欧盟理事会在决议第5条强调“促进人权和法治将继续成为欧盟与中国接触的核心组成部分，欧盟继续呼吁中国确保少数民族的权利，尤其是在西藏和新疆”［ ］，但其未过多干涉新疆事务，未对涉疆议题做出具体安排。

欧盟理事会注重欧盟整体行动的连续性、一致性，在政策决策上更具务实性。在欧盟以所谓涉疆人权问题为借口对中国实施单边制裁中，欧盟理事会政治与安全委员会担任了发起部门。这一举动更多是为了协调欧盟其他机构，承担欧盟对外行动一致的责任，其自身在操纵涉疆议题上还是有所克制的。除了在2021年3月发表的“欧盟对严重违反人类行为实施进一步制裁”决议中集中谴责中国新疆所谓的人权状况，并采取实际的制裁措施外，欧盟理事会更多是在相关领导人峰会上对中国的人权状况表示“关切”，并没有采取其他具体的制裁手段。

欧盟理事会主要由各成员国政府的部长组成。作为一个政府间机构，欧盟理事会代表各成员国利益，其决策通常是各成员国内部博弈的产物。由于欧盟理事会遵守各国主权平等的原则，故在重大事项的决策程序中，给予各国同等的投票权重，采用“全体一致通过”的表决方式。这意味着虽然在议程设置和决策方面，理事会主席国领导下的工作委员会对提案进行审查，对常驻代表委员会、分管理事会的讨论议程具有一定设置权力。但只要至少一个成员国对已经被纳入Ａ类的议案提出异议，议案就需重新讨论。因此，理事会中的议程设置权力实际掌握在各成员国手中。欧盟强调理事会和欧盟外交与安全政策高级代表共同承担使欧盟对外行动统一和高效的责任，这表明各国需要为了保持欧盟整体行动的一致性而适当牺牲本国利益。但在实际决策中，各国仍十分重视本国在决策过程中的地位和实际利益，各国的利益分歧会在很大程度上影响决策的通过效率。在涉疆议题中，由于欧盟成员国基本都是美国的盟友和北约成员，出于地缘政治、盟友关系等考虑，理事会倾向于对中国采取强硬态度。但受本国实际利益的制约，各国涉疆立场有时也是内部分裂甚至自相矛盾的，这表明它不会像欧洲议会那样激进。同时，大多数成员国顾及与中国双边关系的整体发展，也不愿过度渲染涉疆議题而恶化双边关系，致使自身蒙受更大的损失。

综上所述，三大机构职能性质的不同导致各自决策程序存在较大差异，最终带来了三者在涉疆立场上的分歧。其中，欧洲议会扮演操纵议题的主力军，欧盟委员会与欧盟理事会均反对过度操纵涉疆议题而为中欧整体关系带来更多的负面影响。

三、欧盟成员国在涉疆议题上的立场和政策差异

欧盟是具有超国家性质的国际组织，欧洲一体化进程中出现的主权让渡现象冲击了成员国传统的主权观念，使得欧盟具有一定的自主性。然而，在对外决策中，主要代表成员国利益的欧盟理事会在大多数事务上都拥有决定权，这说明成员国的意志仍能影响欧盟的整体决策。如欧盟成员国意见不一，就会极大阻碍决策通过，降低办事效率。反映到涉疆议题上，各成员国态度不一制约了欧盟整体的操纵力度。虽然立陶宛等少数国家甘愿充当“反华急先锋”，极力抹黑中国的治疆政策，但大多数国家依旧重点关注与中国的经贸往来，不愿大力操纵涉疆议题而使双边经贸关系受损。

为更好研究欧盟成员国在涉疆议题上所持的态度，下文依据操纵力度不同将成员国分为积极介入型、有限参与型以及拒绝附和型三类。在选取衡量操纵力度的标准时，虽然社会各界（媒体、民众、学者等）态度均会影响一国的涉疆立场，但最终决定一国涉疆政策的是官方态度，故本文以各国官方（主要是政府、议会）态度为准。其中，积极介入型主要指的是该国政府与议会均操纵、政府操纵（议会默许）、议会操纵（政府默许）三种情况。有限参与型包含三个维度：时间维度，指该国官方态度先后发生变化（从积极操纵到保持克制）；涉疆行为体参与维度，指议会操纵但政府持反对意见（现实中政府操纵而议会反对这一情形出现较少，故在此不进行讨论）；操纵形式维度，指一国更多联合他国发表涉疆声明，但很少公开表明自身涉疆立场这一情况（需要与积极介入型中官方明确通过某一涉疆决议，或在涉疆议题上公开表明态度这一行为相区分）。而拒绝附和型则指官方（政府、议会）均拒绝操纵涉疆议题或者对涉疆议题关注较少，未对这一议题进行明确表态。

在对各成员国的涉疆立场进行类别划分后，本文着重选取了立陶宛、法国、德国、匈牙利这四个有代表性的成员国，对其涉疆态度各异的原因进行分析。笔者认为，受自身安全感高低、对西方价值观的认可度、与中国的经济相互依赖程度以及国内文化因素的影响，四国在涉疆议题上呈现不同看法。

（一）积极介入型：立陶宛

1．立陶宛立场

近年来，立陶宛积极充当欧盟内部的“反华急先锋”，在涉台、涉疆等议题上一再挑战中国底线。2021年5月，立陶宛议会通过一项涉疆决议，诬称中国在新疆实施所谓“种族灭绝”。2022年5月，立陶宛外交部长与英国外交、联邦和发展事务大臣签署了关于双边合作的联合声明。该声明表示立、英双方将与美国、欧洲伙伴和区域行为体合作，一起捍卫彼此间的共同价值观，并呼吁中国“遵守国际义务”［ ］。这一系列举动表明立陶宛官方（政府与议会）均积极操弄涉疆议题。我国学者李白杨利用GDELT新闻大数据工具检索的数据显示，立陶宛一度成为对所谓“新疆存在种族灭绝”报道（包括转载）最多的国家［ ］。据《环球时报》分析，立陶宛一度成为涉疆“种族灭绝”谣言全球传播的“极点”。作为欧盟内部的一个小国，立陶宛在涉疆议题上“最为积极”，为中国与立陶宛双边关系带来大量不稳定因素，也在一定程度上影响了欧盟整体的判断。我们有必要防止立陶宛这类在涉疆议题上喊声最高的国家对中欧整体关系造成破坏。

2．立陶宛极力操纵的原因

立陶宛极力操纵涉疆议题的背后离不开美国的大力怂恿。首先，作为一个小国，立陶宛自身的“安全脆弱性”使其不安全感加剧。根据小国安全战略选择模式，当小国遇到威胁时，其很大程度上会选择追随一个强国从而获得安全保障［ ］。由于历史上多次受到俄罗斯的侵占，立陶宛人心中的受伤害情绪根深蒂固，它始终担心自己会被俄罗斯再次侵略占领，这就导致立陶宛严重的“反俄、恐俄”倾向。除了对俄罗斯的恐惧外，地理位置的敏感性、实力差距等都导致立陶宛在地缘政治上极度缺乏安全感。周边发生的克里米亚入俄、乌东部持续冲突等事件都令立陶宛如坐针毡。确保美国的安全承诺成了立陶宛政治的重中之重［ ］。

为了获得美国重视，立陶宛在对华政策上紧跟美国步伐。过去，立陶宛对华政策相对务实，中立关系曾长期保持稳定发展。随着美国对华采取遏制打压政策，立陶宛的对华政策也逐渐走偏。对美需求甚多的当局政府认为，只有在涉疆议题上与美国保持一致才可以提升立陶宛在美国心中的重要程度。自2019年起，立陶宛便积极参与美国每年在联合国挑唆的涉疆联合声明，通过污蔑新疆存在所谓人权问题向中国发难。除涉疆议题外，立陶宛还积极配合美国的其他反华措施。在涉台问题上，立陶宛不顾中方强烈反对和多次劝阻，批准台湾当局设立所谓“立陶宛贸易代表处（Lithuanian Trade Representative Office）”，背弃了立方在中立两国建交公报中的政治承诺，严重损害中国主权和领土完整，性质极为恶劣。

立陶宛奉行全面西化、“二元冲突”的价值观，也是促使其操纵涉疆议题的重要动因。独立以来，为重塑身份认同，立陶宛极力撇清与苏联的关系，在社会文化领域实行全面西化和“去俄化”。立陶宛全面西化的价值观致使其在人权观等方面与西方大致无差，即认可“普适”的人权观。在此影响下，它不顾中国国情的特殊性，强制从自身人权观视角出发看待新疆的人权状况，以至于片面认为中国存在所谓严重的人权问题。立陶宛的意识形态中有较为清晰的“我们—他们”“西方—东方”“民主—威权”的二元分野。在立陶宛的认知中，中国恰好与其分属东西两个不同的文明阵营，故立陶宛在价值观上极力排斥中国［ ］。

此外，经济层面的动机也不应该被忽视。部分人认为，中国与立陶宛的经济相互依赖程度较高，立陶宛操纵涉疆议题的举动会为两国经济往来蒙上阴影，对于立陶宛这样一个经济体量不大的行为体来说是自找苦吃。诚然，我们应该看到立陶宛这一错误举动为其经济发展带来的负面效应，但中国和立陶宛之间的贸易量本就不大。相比于美国和欧盟，中国对立陶宛的经济影响较为微弱。2021年度，欧盟作为立陶宛的第一大贸易出口伙伴，占立陶宛出口总额的57.5%；美国作为立陶宛的第五大贸易出口伙伴，也占据了立陶宛出口总额的6.3%。立陶宛的十大贸易出口伙伴中没有中国［ ］。鉴于美国是立陶宛除了欧洲国家外最重要的贸易伙伴，在美国的施压下，立陶宛认为与中国交恶比与美国产生嫌隙付出的经济代价要小，故其最终选择了紧跟美国。

最后，立陶宛国内反共思潮的泛滥也对其操纵涉疆议题起到推波助澜的作用。由前文可知，立陶宛对俄罗斯根深蒂固的恐惧感导致其自苏联时代就抗拒来自俄罗斯的影响，国内“反俄、反共”的思潮由来已久，不断发酵。由于中苏同为社会主义国家，立陶宛对中国也抱有强烈疑虑。苏联解体后，中国探索出了中国特色社会主义道路，成为世界上最大的社会主义国家和世界第二大經济体。但受冷战思维影响，立陶宛国内的反共思潮并未褪去，并将矛头聚焦在中国身上，企图通过操纵涉疆议题来破坏中国的稳定。

总之，立陶宛积极操纵涉疆议题会在一定程度上影响中欧关系的发展。但我们仍应认识到立陶宛体量有限，对欧洲整体舆论的影响较微弱。欧洲其他国家更倾向于在大国之间寻求平衡，不愿伤害与中国的合作关系。即使立陶宛冲在有关反华议题一线，也不会过多影响中欧关系的整体格局。

（二）有限参与型：法德

1．法德立场

法国和德国一直被视为欧盟的轴心和双发动机。作为欧盟最强大的两个国家，法德立场极大影响了欧盟政策的整体走向。因此，分析法德两国在操纵涉疆议题上的态度十分必要。近年来，受多重因素影响，法德两国均参与抹黑新疆的部分活动，但两者始终保持操纵限度，并没有突破对华政策的底线。2020年10月6日的联合国大会第三委员会第三次会议期间，德国拉拢38国发表联合声明，对所谓新疆“侵犯人权”的事实表达“严重关切”。2021年5月17号，德国联邦议院人权委员会举办涉疆听证会并发表涉疆声明。2022年8月，德国外交部就联合国人权事务高级专员办事处发布的关于中国新疆地区局势的“报告”发表声明称：“联合国的这份‘报告已经证明在新疆存在严重的‘侵犯人权行为，我们呼吁中国政府立即充分尊重新疆所有人的人权。”这一系列新行为证明德国官方机构（政府、议会）在涉疆问题上持有错误认知，并通过操纵涉疆议题来污名化中国。然而，2021年5月，针对涉疆议题的德国“供应链法”无果而终，体现了德国议会内部分歧犹存。2022年11月，德国总理朔尔茨在访华期间也明确表示，德方愿同中方就双方立场不一致的问题交换意见，增进了解和互信，德方反对搞阵营对抗。这一说辞也在一定程度上体现了德国政府反对因涉疆议题而与中国“脱钩”。由于德国涉疆决策行为体间未就操纵涉疆议题达成共识，近年来德国在涉疆问题上保持有限操纵的立场。即使三党联合执政的新政府上台后对华政策日趋强硬，但其并不希望双边关系失控。新政府的对华政策依旧会在一定延续性基础上进行调整，而非另起炉灶。这也暗示着虽然新政府上台后会增大对涉疆问题的操纵力度，但依旧不会冲击到中德关系的底线。

法国作为欧盟的另一个轴心国家，其操纵立场与德国大致相似，都保持有限操纵的态度。一方面，法国在形式上联合西方国家发表涉疆声明。2021年10月，法国常驻联合国代表曾代表43个国家发表联合宣言抹黑新疆。2022年1月，法国国民议会以谎言——“中国政府对维吾尔族犯下种族灭绝罪”为由通过涉疆决议，要求法国政府“正式承认并予以谴责”。代表法国主流媒体立场的《观点》杂志曾多次发表针对新疆的不实报道，极力渲染反华气氛。另一方面，法国极少公开表明自身立场。2022年11月，七国集团外长在德国明斯特发表的联合声明妄称：“我们将继续向中国提出我们对其在新疆‘侵犯人权和实施‘虐待行为的关切。”［ ］这份声明虽在一定程度上代表了法国的涉疆立场，但其参与联合声明而非公开表明自身想法的行为是想以模糊的态度避免激化矛盾。

总之，法德在操纵涉疆议题上有所保留，体现出其国内涉疆立场的复杂性，也为中国准确应对以法德为首的欧盟国家的抹黑提供可能。

2．法德有限操纵的原因

多年来，中法、中德关系一直是中欧关系的领头羊。即使法德政府更替，但双边关系的互利互需性依然存在。然而，受法德对西方价值观认可度高、对中国的经济依赖程度高以及法德各自国内文化因素的影响，两者依然在涉疆议题上抹黑中国。

首先，法德作为西方国家的典型代表，奉行西方的自由主义价值观。这种价值观被西方国家看作不容置疑的规范性原则，并被认为是构成“西方文明社区”身份与集体认同的基础，主要包括民主、自由和人权等核心价值。它本质上是一种价值规范之间的零和竞争，把自由主义价值置于任何其他价值之上，由此建构出西方代表“优越道德”和“进步价值观”的世界角色。在这种语境下，非西方往往被描述为缺乏文明标准，并被视为西方“进步”价值观的威胁与破坏者［17］119。出于对西方价值观的高度认可，法德未能充分意识到中国与西方历史发展、基本国情的不同，而以西方的人权观为衡量标准看待中国的人权状况，形成片面且错误的对华人权认知，并以新疆维吾尔族的人权遭到“侵犯”这一谎言攻击中国的治疆政策。

其次，虽然中国已成为法德最重要的贸易伙伴之一，双边密切的经贸往来使法德均十分重视与中国的伙伴关系，但法德各自国内也有一种声音：过度强调与中国的关系会制约自身的自主性，不符合法德追求“战略自主”的目标。2021年3月，法国国防部长弗洛朗丝·帕利（Florence Parly）在参加法国参议院外交、国防和军队事务委员会听证会时表示，“相比2019年，我国从中国的进口量增加了4.5%，这一定程度上能够证明我们对中国的依赖性。在一些关键领域，我们绝对要减少对中国的依赖”［ ］。2022年9月，德国经济部长罗伯特·哈贝克（Robert Habeck）也表示，德国政府正在制定一项新的对华贸易政策，以减少对中国原材料、电池和半导体的依赖，并声称在与北京的贸易往来中“不再天真”［ ］。中国与法德间经济实力的此长彼消成为刺激法德操纵涉疆议题的重要因素。两者认为操纵涉疆议题可以减缓中国的发展速度，缩小与中国的实力差距符合法德现实利益。

除此之外，法德各自国内文化因素的影响也在法德操纵涉疆议题上起到推波助澜的作用。新疆分裂势力“世界维吾尔代表大会”（简称“世维会”）的总部就盘踞在德国慕尼黑，这在一定程度上推动了德国操纵涉疆议题。慕尼黑也因此成为新疆分裂势力的境外聚居地，并一度成为海外维吾尔族居民人数最多的城市［ ］。“世维会”持续不断地向德国居民污蔑抹黑中国的治疆政策，德国的对华民意也相应发生了变化。2021年8月，根据Forsa公司进行的最新民调显示，高达58%的德国民众支持对华采取强硬姿态［ ］。

在法国国内，穆斯林群体在影响政府决策方面起到了推动作用。法国拥有欧洲最多的穆斯林人口，该群体成为总统、议员等政治力量争取选票的重要对象。近年来，欧洲穆斯林人口呈现年轻化趋势，出生于欧洲的“2代+”穆斯林，与其父辈相比有了很大变化。他们有些不仅摆脱了父辈来源国的部落、宗教、教派情结，改变了所谓“失败国家”国民的各种心态，甚至语言、价值观乃至宗教信仰也与父辈相异［ ］。这导致进入法国的穆斯林团体在与当地社会融合过程中日益接受西方价值观的渗透。法国穆斯林集体向政府提出要求，希望重视涉疆议题，而总统也会考虑通过操纵涉疆议题来迎合国内穆斯林选民的诉求。2022年法国总统大选中，法国公共舆论研究所IFOP的最新民调结果显示，大约85%的穆斯林移民将票投给了马克龙［ ］。法国穆斯林做出这一决定不仅是对勒庞领导的极右翼阵线的排斥，还受马克龙在涉疆议题上有意迎合他们诉求的表态的影响。总之，穆斯林选民对法国大选的影响以及新疆分裂势力在德国的聚居都对涉疆议题产生作用，进一步推动了法德政府以操纵涉疆议题来获取政治回报的步伐。

除法德自身因素外，国际环境也在一定程度上影响了两者的涉疆立场。从国际大环境看，中西方对抗性上升、美国对以法德为首的欧洲盟友不断拉拢施压，是法德政府对华态度转向负面的最主要外部原因。由于遏制中国已成为美国全球战略的核心，争取欧盟附和成为美国对华政策的一部分，中美、中欧间的对抗思潮培育了法德政府酝酿调整对华政策的社会土壤。法德始终将与美国的关系作为“大西洋联盟的基石”，在安全上依旧高度依赖美国主导的北约同盟，迫于美方压力而在涉疆议题上向美国靠拢。2019年以来，美国连续4次纠集西方国家在联合国发布涉疆声明，借人权问题攻击、抹黑中国。其中，美方在2020年联合39个国家，由德国发声；2021年则由法国代表43个国家发声。由此可见，法德均在一定程度上附和美国涉疆政策，操纵涉疆议题。

与此同时，由于法德现实安全感高以及两者依旧重视与中国的经贸往来，法德并没有形成类似美国的“全政府—全社会”操纵模式，而是始終以中欧整体关系的发展为底线，保持有限操纵的态势。

首先，较强的安全感能使法德在一定程度上脱离美国的控制。法德较强的实力保障了自身不像立陶宛那样与美国深度捆绑，不用在涉疆议题上与美国保持完全同步。另一方面，法德不安全感的降低使其对华认知有别于美国。区分于美国从地缘政治视角出发，将中国定位为“战略竞争对手”及“美国全球霸权的挑战者”，法德对华持有“合作伙伴、竞争者、制度性对手”的三重定位。这说明法德虽然在某些领域强调与中国的竞争与对抗，但也会在利益契合处加强与中国的合作。不同的对华认知决定了法德与美国奉行不同的对华政策：美国强调与中国进行全方位对抗，将操作涉疆议题作为对华施压的工具，旨在通过“以疆制华”来护持其霸权地位；而法德却认为自身与中国没有根本性地缘政治冲突，双方矛盾更多是围绕利益分配而产生的具体问题。法德采取有别于美国的做法，主张通过对话而非对抗的方式解决和管控双边分歧，在涉疆议题上秉持较为稳重、谨慎的态度。

其次，经济相互依赖程度高既是法德介入涉疆议题的原因，也是其保持一定限度的原因。2022年5月，马克龙成功连任法国总统。在大国博弈日趋激烈的当下，中法关系是马克龙对外政策中可预见性最强、潜在政绩最多的一组双边关系，未来他有望进一步延续法国内外政策，促进中法经济往来，使中法关系向高水平政治互信和务实合作平稳推进［19］21。2022年11月，德国总理朔尔茨在访华期间也明确表示反对“脱钩”。他强调中德在经济上高度互补，有广阔的合作空间。法德两国领导人的表态预示着经贸合作依旧是中法、中德关系的压舱石，两国仍会推动中法、中德关系整体向前发展。

综上所述，虽然法德在涉疆议题上秉持错误态度，但中法、中德关系的互利互需性依然存在。2021年，中法德三个月内召开两次首脑视频峰会。这些峰会传递出一个清晰信号：即使中法、中德关系由于涉疆议题等出现波折，但法德两国均认识到需要加强对话，特别是高层交流。合作仍然是中法、中德关系的主基调，中国与法德都有进一步发展彼此关系和中欧关系的强烈意愿，三国领导人也致力于确保彼此间关系的稳定［ ］。因此，法德作为欧盟主要国家在操纵涉疆议题上较为克制，并没有像立陶宛等国家一样对中国极限施压。两国均将经贸合作列为优先考虑事项，致力于推动中法、中德关系的稳定发展。

（三）拒绝附和型：匈牙利

1．匈牙利立场

在2021年3月欧盟发出就涉疆问题制裁中国的相关决议后，匈牙利外长西雅尔多发声：欧盟做出以所谓涉疆人权问题对中国有关个人和实体进行制裁的决定是“毫无意义”和“有害的”，欧盟外长会不应该变成制裁大会，制裁将恶化欧盟与中国的关系。同年，匈牙利还先后3次行使一票否决权否决欧盟涉疆、涉港等声明。2022年4月，匈牙利著名汉学家、帕兹马尼·彼得天主教大学教授绍莱特（Salát Gergely）在接受法国国际广播电台的采访时，针对法广记者指责匈牙利在涉疆议题上对欧盟多个谴责中国人权的议案投否决票的行为，回应道：“欧盟的这些谴责议案并没有什么实际意义，只是一纸空文”［ ］。匈牙利国内各界表现出的对华友好姿态与欧盟大部分国家企图操纵涉疆议题来抹黑中国的行径相比显得与众不同，研究其对华立场可为中国发展与欧盟其他国家的良好关系提供借鉴。

2．匈牙利拒绝附和的原因

匈牙利拒绝操纵涉疆议题很大程度上受中匈整体关系的影响。中匈建交70多年来，双方关系虽然经历过停滞期，但总体稳中向好。匈牙利奉行对华友好政策，扮演中东欧和中国合作引领者的角色，并一直想发挥中国和中东欧合作“桥头堡”作用。2017年5月12日至16日，匈牙利总理欧尔班·维克多（Orbán Viktor）应邀来华出席“一带一路”国际合作高峰论坛。习近平主席会见欧尔班总理，双方一致同意建立全面战略伙伴关系，将中匈关系提升至新的高度。匈牙利的对华友好政策蕴含着其对华战略定位的认知。相较于欧盟整体更加突出对华战略定位中“经济竞争者”和“制度性对手”认知，匈牙利更愿意从务实合作的角度看待中匈关系。

首先，匈牙利拥有较强的安全感。一方面，在地缘位置上，相较于立陶宛由于与俄罗斯相邻而具有强烈的恐俄情绪，匈牙利没有那么强的安全顾虑；另一方面，区别于立陶宛依赖美国制衡俄罗斯，匈牙利的安全战略理念更强调与俄进行务实合作。2015年2月17日，在欧俄关系紧张、俄备受孤立之际，匈牙利政府热情接待来访的俄罗斯总统普京，两国签署了巨额能源协议。这一举动说明匈牙利没有站在西方一边强硬排挤俄罗斯，而是从本国利益出发，通过搞好与俄关系增加自身安全保证，也就是说防俄但不仇俄［ ］。由于匈牙利奉行多边务实的外交政策，其自主性得到明显增强，安全感也有所提升。也正因为匈方没有急迫的安全顾虑，其不必捆绑在西方反华的战车上，通过附和美国的涉疆行动来赢得关注。

其次，匈牙利虽然属于欧盟成员国，但并不认同所谓“欧盟价值观”。这种价值观习惯强调欧洲或西方价值观，在人权问题上存在“高人一等”的“惯性”，认为其他地区多多少少存在人权问题。但事实上，欧盟内部各国也存在有关人权、价值观等的认知差异。匈牙利曾谴责欧盟西部国家向别国强加“想象中的欧洲价值观”，并认为这样的做法是对当地文化的不尊重［ ］。2022年10月，匈牙利司法部长朱迪特·瓦尔加（Judit Varga）在总部设于华盛顿的美国传统基金会发表演讲时指出：“欧盟正打造舆论霸权联盟，但匈牙利认为，多样性与统一性同样重要。在欧盟中不能只有一种意识形态。”［ ］欧盟的部分西部国家忽视中东欧国家的历史文化而强加给它们欧盟抽象价值观的做法，就如同欧盟对中国价值观的抨击一样，使匈牙利在某种程度上与中国产生情感共鸣，即他们的文化、价值观不被尊重。因此，匈牙利对欧盟的排斥情绪更加强烈。

再次，中匈务实的经济往来是双方关系的压舱石。中匈日益密切的经济往来主要得益于匈牙利政府自2010年开始实施的“向东开放”外交政策。该政策的宗旨是在发展与欧美发达国家关系的同时，也注重加强与东方大国之间的经贸关系。苏联解体后，匈牙利为实现自身发展，曾积极推进加入欧盟的进程，大力推进西化改革，渴望凭借欧盟的“东风”助力自身经济繁荣。然而，2008年金融危机以及欧盟的欧债危机使匈牙利意识到西化改革并未取得预想的效果。在入盟之初，匈牙利等新入盟的中东欧国家寄希望于通过一体化快速缩短与西欧的差距。但金融危机后欧盟经济一蹶不振，经济增长长期疲软。匈牙利社会对一体化的期望值降低，开始反思欧洲一体化，国内疑欧情绪泛滥。为了摆脱经济低迷的影响，匈牙利开始积极谋求发展与欧盟外国家的关系，例如大力推进中匈、俄匈关系。此外，匈牙利国內坚持保守主义、民族主义和民粹主义的政党——青民盟的上台是加剧其偏离“欧洲化”道路的直接原因。青民盟领袖欧尔班在2010年上台后采取的政治、经济改革，以及外交上从偏重西方转向东西方平衡的政策被称为“欧尔班现象”［ ］。该现象突出体现了匈牙利在加入欧洲一体化进程取得一定成果后，转而强调民族国家的政治动向。随着匈牙利“向东开放”政策的顺利实施，中匈经贸合作不断发展，两者间有许多“第一”时刻。匈牙利是第一个同中国签署关于共同推进“一带一路”建设的政府间合作文件的欧洲国家，第一个同中国建立和启动“一带一路”工作组机制的国家，第一个同中国在中东欧地区设立人民币清算行的国家，也是第一个发行人民币债券的中东欧国家［ ］。从这些“第一”时刻来看，匈牙利政府显然认为与中国发展经贸关系十分重要。目前，中国已跃居匈牙利全球第四大贸易伙伴和第二大进口来源国，中匈经济相互依赖程度显著提升。在某种程度上，中国成为匈牙利除欧盟成员国外最重要的贸易伙伴。

最后，匈国内对中匈历史文化相亲性的认知也有利于增强两者的情感联系。长期以来，部分匈牙利学者在探寻本国历史时认为匈牙利民族最早自乌拉尔山迁徙到欧洲，其祖先极有可能拥有中国古代北方游牧民族的血统。这一认知的准确性虽然有待考证，但在2004年，2 500多名匈牙利公民向国会提出申请，要求政府承认他们是“匈奴族”。至今，匈国内有10万余人以“匈奴后裔”自居，甚至连匈牙利总理欧尔班都认为自己是“来自东方的西方人”。中匈历史文化具有亲缘性的认知，无形中拉近了中匈两国民众的心理距离。匈牙利自独立以来就与中国长期保持着友好关系［ ］，也因此成为欧洲吸引华人最多的国家。华人融入当地社会能在一定程度上影响匈牙利民众的对华认知，促进中匈民心相通。

综上所述，匈牙利自身较强的安全感、对西方价值观的一定背离、中匈密切的经济合作以及彼此间特殊的情感联系都促使匈牙利拒绝跟随欧盟操纵涉疆议题。匈牙利在涉疆议题上秉持的克制态度，以及推进中匈合作的积极姿态为中欧关系的稳定发展提供了正确的方向。但中东欧国家所选择的道路不会发生根本改变，会沿着欧洲化的大方向行进，这就意味着匈牙利仍会立足欧盟优先战略。2021年3月，欧盟各国大使一致同意就涉疆问题制裁中国，证明了匈牙利面临欧盟压力时会进行一定妥协。

由上文分析可知，各成员国自身安全感的高低、对西方价值观的认可度、与中国的经济相互依赖程度以及国内文化因素共同影响其涉疆立场。然而，这四个因素对各国涉疆立场的影响程度是有所差异的。如表3所示，自身安全感高（如法德）或者低（如立陶宛），与中国经济相互依赖程度高（如法德）或者低（如立陶宛）的国家都有操纵涉疆议题的表现，故这两个因素不是导致各国涉疆立场差异的主要变量。国内文化因素虽然也影响各国在涉疆议题上的态度，但这种影响往往是潜移默化的，难以直接反映到各国的涉疆立场上。因此，对西方价值观的认可度高低往往是影响各国涉疆政策的核心因素。对西方奉行的“普世”价值观较为推崇的法德与立陶宛均操纵涉疆议题，而与西方价值观有所偏离的匈牙利则拒绝附和其他国家的操纵行为。

总之，欧盟内部分歧犹存。三大机构中，注重中欧外交安全和经贸往来的欧盟理事会、欧盟委员会在涉疆议题上保持克制，而代表民意、强调价值观因素的欧洲议会则大力鼓噪涉疆议题。欧盟成员国里，自身安全感程度较高、和中国经贸关系紧密、获益较多的匈牙利等欧盟成员国倾向于加强对华合作；而自身不安全感强烈、与美国关系紧密、注重西方价值观的立陶宛等成员国则极力要求操纵涉疆议题。此外，从欧盟整体来看，欧盟民选机构（各国议会和欧洲议会）、非政府组织、民间团体以及普通民众的政治观念和态度中含有较多的理想主义色彩，时常鼓吹所谓“欧洲规范”。然而对于行政权力机构（各国政府、欧盟委员会等）来说，维护和增进国家利益仍然是其对外政策的最高目标，务实主义外交往往占据上风［ ］。这凸显出欧盟内部立场的复杂性，一定程度上限制了欧盟整体的操纵力度。

四、中国的应对措施

面对欧盟对涉疆议题的操纵力度逐渐加强之势，我国应保持警惕并采取恰当的应对策略，捍卫主权、安全和发展利益。针对内部立场不一的欧盟，中国需充分考虑三大机构以及成员国的特性，制定差異化的应对措施。与此同时，中国应关注欧盟作为超国家行为体的整体性，需将发展与三大机构、欧盟内部成员国的关系置于中欧关系的大框架中去认识和思考。

（一）差异化应对措施

1．针对机构

目前，欧盟三大机构在操纵涉疆议题的务实程度上，欧盟委员会最高，欧盟理事会次之，欧洲议会最低，所以应将处理好中国同欧洲议会的关系放在首位。欧洲议会虽然不是欧盟的决策执行机构，其立法权也很有限，但它毕竟是欧盟唯一的民选机构。欧洲议会的立场会在很大程度上影响欧盟理事会、欧盟委员会的对华态度。中方应该进一步拓展中欧的沟通渠道，特别是加强立法机构的交往与合作，有步骤地把欧洲议会内部明显持反华立场的议会党团作为重点工作对象，同时尽力争取欧洲议会内部更多对华友好人士的正面支持。例如，积极发展与欧洲议会内部致力于推进中欧关系的欧中友好小组的合作，逐步转变议会内部反华力量的态度，提升双方合作潜力。另外，应协调好同欧盟委员会、欧盟理事会的关系，将经济合作作为中欧关系压舱石，同这两大机构进行务实合作，妥善管控分歧，提升战略互信。

2．针对成员国

针对欧盟成员国操纵涉疆议题的三种样态，我国采取的举措还需进一步细化。在对待有限参与的国家时应该增信释疑、管控分歧，与其在利益交汇领域进行合作。在对待积极介入的国家时要旗帜鲜明地予以坚决斗争，采取更加积极主动的斗争策略。例如，外交官在国际媒体和国际学术研讨会上主动澄清事实，在国际社交媒体上主动发声等。在对待拒绝附和的国家时需要与其充分沟通，保持彼此间的互信。

从2019年开始，美国每年都要纠集国家在联合国发表涉疆联合声明来向中国发难。表5显示，每年参与联合声明的欧盟国家日渐增多，这表明对欧工作刻不容缓。其中，北欧与俄罗斯邻近的国家和西欧国家是主要参与者，而支持中国治疆政策的欧盟国家主要集中在中东欧和南欧。我们需要在维护与德法关系的同时，将重点放在维系与南欧和中东欧国家关系上。除了进一步巩固与匈牙利、希腊、塞浦路斯、马耳他的关系外，还需继续向葡萄牙、罗马尼亚等南欧国家做好增信释疑工作，并积极关注意大利政坛的最新动向。2022年9月意大利中右翼政党联盟赢得大选，疑欧派极右翼政治人物梅洛尼出任意大利总理，并在内政外交上奉行“意大利优先”政策。但梅洛尼政府对华持怀疑立场，有可能促使其加大在涉疆议题上的操纵力度。为防止意大利向积极介入型国家转变，中方应持续深化与意大利的双边合作与人文交流，保持彼此间的互尊互信。

（二）一般性应对措施

事实上，欧盟内各成员国及机构的情况虽有特殊性，但它们又都是同一个国家联盟的组成部分，在对外交往时不会违背欧盟整体的政治和外交立场［ ］。我们在采取应对策略时既要关注各国、各机构的特性，又要注重中欧关系的整体走向。立陶宛不顾中欧关系的整体发展而大力操纵涉疆议题的行为，显然让欧盟总部和其他成员国陷入了尴尬境地。匈牙利在涉疆议题上的态度未能与布鲁塞尔的立场保持一致，也令其背上了是欧盟内部“一匹黑羊”的骂名。欧盟委员会曾多次呼吁欧洲议会应在涉疆议题上协调其他机构。因此，我们除了对各成员国以及各机构采取差异化应对措施外，还需要将发展与三大机构、欧盟成员国的关系置于中欧关系的大框架中加以认识和思考，这样才有可能更好消除欧盟整体对华误解。

1．加强中欧交流与沟通，增信释疑

深化双边人权对话。人权对话是中欧关系的重要内容，在一定程度上也是中欧共同努力解决敏感问题的方式［ ］。欧盟非常重视人权对话，中国也不例外，持续的双边人权对话可以增进沟通和减少分歧。虽然中欧官方人权对话渠道由于欧盟近年来在涉疆议题上的错误行为而遭到冲击，但中欧双方依旧将中欧人权对话作为双边在人权问题上交流与合作的最佳平台。目前来看，双方都非常珍视人权对话这一平台在解决价值观分歧上的作用。

帮助欧盟处理好“利益—价值观”两难困境。对外部势力以涉疆议题为由干涉我国内政的表现，中国应当坚决捍卫主权安全和发展利益，划出一道红线。在此基础上，中国还需进一步与欧盟管控分歧，推动两者的务实合作。中方应该明确欧盟自身困境。欧盟操纵涉疆议题体现出对自身价值观的维护，在一定程度上是为了价值观而牺牲现实利益。欧盟常常陷入这种“利益—价值观”的两难困境，默克尔推行对华务实外交就曾被批判是重利益轻价值观。欧盟一向因为自身“规范性力量”的定位在国际社会获得更大影响力，不情愿在“利益—价值观”两难困境中为了现实利益牺牲价值观。但是为了确保现实利益，它有时也会作出一定让步。如果中国可以提供方案帮助欧盟摆脱“利益—价值观”的两难局面，欧盟操纵涉疆议题的热情会在一定程度上消减。中国可以适当制定强调共同利益原则的折中方案，尤其是在经济事务方面［60］619。比如在我国已缔结的国际投资条约中，《中欧全面投资协定》在“可持续发展”专章首次规定了有约束力的劳工条款［ ］，这在一定程度上满足了欧盟对人权价值观的重视。

2．保持战略定力，强化国际传播能力

推进新疆治理体系和治理能力现代化。同欧盟的沟通虽能部分增信释疑，但不能从根本上消除欧盟对华的错误认知和欧盟参与、组织操纵涉疆议题的行动。面对外界操纵涉疆议题，根本的应对之道是处理好新疆事务。从长远看，中国国内的稳定和发展是中国与世界关系稳定和发展的重要前提，所以必须立足于把国内的事情办得更好，才更有条件处理好对外关系。同理，处理好新疆事务是应对欧盟干涉新疆事务的内生动力。中国应该把自己的事办好，把新疆的未来放在自己力量的基点上。其中，最重要的是坚定不移地提高国家治理能力，坚定不移地做正确的事，持续推进国家现代化建设。按照第三次中央新疆工作座谈会精神，要完整准确贯彻新时代党的治疆方略，坚持从战略上审视和谋划新疆工作，牢牢扭住推进新疆社会稳定和长治久安的总目标，铸牢中华民族共同体意识，发挥新疆区位优势，奋力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的美好新疆。同时，要密切关注欧美涉疆政策的最新动态和变化，制定具有战略性、前瞻性和可操作性的应对策略。

提升我国的涉疆话语权。在一定意义上，中国与欧盟围绕涉疆议题的角力也是双方涉疆话语权之争。由于美欧等西方主流传媒对国际涉疆话语权的长期垄断，国际上的涉疆信息传播严重不公正、不对称，涉疆国际舆论斗争日益尖锐和复杂。欧盟操纵涉疆议題的重要目标就是污蔑、抹黑中国的国际形象。其通过媒体、学者、官方等多渠道发声，传播涉疆谣言。为了批驳这些虚假的信息与谎言，展现真实的新疆，中国应将新疆事务放在更高的战略层面上来考量，努力提升在该问题上的国际话语权，确立涉疆大外宣理念，拓展涉疆公共外交，掌握涉疆外宣工作主动权［ ］。其中，各级传播主体应在海外社交舆论场积极发挥各自优势，不断进行涉疆报道的创新探索［ ］。例如，社交媒体由于传播速度快、内容更鲜活，聚集了大量受众注意力资源，提供了相对开放的平台。中国应积极在国际社交媒体推特、脸书上主动发声，澄清事实真相。除了运用多种媒体资源进行发声外，中方还需注意讲好中国新疆故事，让国外受众听得懂。鉴于东西方在文化、价值观方面存在若干差异，中国对外传播过程中时常面临“自说自话”的尴尬境地。为了让国外受众听明白，中方还需要精心设置易引起共情的传播议题。2021年4月，有关机构采用中外对比、引发共情的手法，将新疆反恐纪录片《暗流涌动》剪辑整合为1分钟的短视频，从国内外反恐现状的四个主题进行对比，将中国的反恐行动和措施解读得深入浅出，对海外受众更有说服力和感染力。该视频在推特平台首发后，当日受众触及量就达3万人次，播放量近1万人次［63］79。我国要多层次、全方位、立体式开展涉疆对外宣传，讲好中国新疆故事。

五、结语

欧盟内部有关涉疆议题的看法各异。在三大机构中，出于性质职能和决策程序的不同，欧洲议会扮演操纵的主力军，欧盟委员会与欧盟理事会则均保持有限操纵的态势。在各成员国中，以匈牙利为首的拒绝附和派优先考虑与中国的经贸合作，不愿操纵涉疆议题阻碍双边经济关系发展。以法德为首的有限参与派受中欧实力对比、美欧同盟关系以及各自国内文化因素的影响在涉疆议题上采取错误行动，但又出于对中欧经贸合作的重视、与美国对华定位的不同，它们始终保持有限的操纵力度。以立陶宛为首的积极介入派则紧随美国步伐，以价值观为借口极力操弄涉疆议题。面对立场复杂的欧盟，中国首先需要注重中欧关系的整体走向，加强中欧交流与沟通，以增信释疑。其次，中国需要根据各机构、成员国的特性采取更有针对性的策略。针对三大机构，中国应将处理好同欧洲议会的关系放在首位，同时也需协调好同欧盟委员会、欧盟理事会的关系，将经济合作作为中欧关系压舱石；同三大机构务实合作，妥善管理分歧，重建战略互信。针对欧盟成员国，中国对待有限参与的国家时应该管控分歧，对待积极介入的国家时要旗帜鲜明地开展斗争，对待拒绝附和的国家要继续与其加强沟通、保持彼此互信。妥善处理中欧关系，有助于纠正欧盟在涉疆议题上的错误言行，挫败欧盟“以疆制华”的阴谋，增进中欧在经济、科技等领域的合作。

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责任编辑：龚静阳

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2023.02.008

作者简介：周明，兰州大学中亚研究所、政治与国际关系学院教授；何舒雯，兰州大学政治与国际关系学院本科生。

基金项目：国家社会科学基金专项（19VXJ034）；兰州大学“中央高校基本科研业务费”战略发展专项“俄乌冲突后俄罗斯与中亚国家间关系的变化及影响研究”（2022jbkyzx005）；兰州大学重点研究基地项目“大国中亚政策调整与‘一带一路建设”（2022jbkyjd001）

引用格式：周明，何舒雯．“三心二意”的追随者：欧盟涉疆立场与行为研究［J］．统一战线学研究，2023（2）：81-103．