《高等学校财务制度》修订要点及实施路径探析

王凯

【摘 要】 新的《高等学校财务制度》（以下简称新《制度》）体现了党的十八大以来财政改革新精神和新成果，反映了新时代高等学校财务活动的特点和规律，对高等学校财务未来发展具有重要引领作用。文章深入分析新《制度》的改革背景、政策导向和重点要求，重点剖析理念创新引领下的高等学校财务制度变革，探究了新《制度》对于高等学校财务工作转型和变革的重要影响。新《制度》落地落实是推动制度效能向治理效能转变的过程，是推动高等学校财务工作高质量发展的过程。要更新理念，以系统思维构建落实新制度的有效路径。从加强组织领导、构建预算管理新机制、落实财务专业化体制、完善国有资产管理体制、建立健全成本核算工作机制、完善财务风险防控机制、完善财务报告体系、完善财会监督机制八个方面探索实施新《制度》的有效路径。

【关键词】 高等学校； 财务制度； 财会监督

【中图分类号】 G475；F235.1  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2023）09-0102-07

2022年6月，财政部、教育部发布新的《高等学校财务制度》（以下简称新《制度》），要求高等学校自发布之日起施行。新《制度》遵循新的改革要求，紧贴高等学校财务实际，着力解决现实问题，从理念、内容等方面对原制度进行了改革和完善，对指导高等学校财务管理，规范高等学校财务行为，防范高等学校财务风险，强化高等学校财务治理，助力高等教育事业高质量发展具有重要意义。

一、新《制度》改革背景

（一）贯彻预算管理制度改革的必然结果

党的十八大以来，在全面深化改革精神的引领下，预算管理制度改革取得了丰硕的成果，成为国家治理体系和治理能力现代化的重要推动力量。为深入推进预算管理制度改革，国家先后两次对《预算法》进行了修正，并相继发布了中发〔2018〕34号①、国务院第729令②、国发〔2021〕5号③等推进预算管理制度改革的一系列政策。预算上位法的修订及相关政策制定，使得修订《高等学校财务制度》迫在眉睫，改革《高等学校财务制度》是贯彻预算管理制度改革的必然结果。

（二）实施政府会计和政府综合财务报告制度改革的迫切要求

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。2014年，国务院以国发〔2014〕63号文批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称《改革方案》）。根据方案要求，财政部发布了财库〔2019〕56号④、财库〔2019〕57号⑤、财库〔2019〕58号⑥文件，为政府财务报告的编制和操作提供了方法和指南；制定了政府会计基本准则、10项具体准则、2项具体准则应用指南、1项关于会计科目和报表的政府会计制度，构成了政府会计准则制度体系。按照财会〔2018〕21号⑦文件要求，行政事业单位2019年1月1日开始实施政府会计准则制度，对修订《高等学校财务制度》提出迫切要求。

（三）落实行政事业性国有资产管理改革的现实需要

为加快实施创新驱动发展战略，鼓励转移转化科技成果，推进经济提质增效升级，2015年8月全国人民代表大会常务委员会修订《促进科技成果转化法》。根据党的十八届三中全会和党的十九大报告关于加强国有资产监督管理的精神，国务院常务会议通过了行政事业国有资产领域的第一部行政法规——《行政事业性国有资产管理条例》（以下简称《条例》）。该《条例》的颁布具有里程碑意义，为健全和完善行政事业单位国有资产管理体制与机制，建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的制度与政策，注入了变革性动力，为行政事业性国有资产管理实践赋予了新的行动指引[1]。《高等学校财务制度》亟须汲取《条例》及《促进科技成果转化法》的改革成果，推进高等学校国有资产管理改革。

（四）执行《事业单位财务规则》的客观要求

财政部2022年1月7日发布第108号令，要求自2022年3月1日起实施新的《事业单位财务规则》（以下简称新《规则》）。事业单位财务规则是事业单位财务制度体系的最高层次，是事业单位财务制度制定的主要基础和依据，对事业单位财务制度具有统驭和指导作用。高等学校作为公益性事业单位，其财务制度理应根据新《规则》进行相应改革。高等学校财务制度改革既要遵循新《规则》对事业单位的共性规定，同时又要体现高等学校个性要求。由此，财政部会同教育部于2022年6月在依据新《规则》新要求的基础上，结合高等学校财务工作实际，对原《高等学校财务制度》（以下简称原《制度》）进行了修订。因此，改革《高等学校财务制度》是执行新《规则》的客观要求。

二、新《制度》的修订要点

（一）加强党对财务工作的领导，保持财务工作正确的政治方向

新《制度》强调“高等学校财务工作实行党委领导下的校（院）长负责制”，这在历次的修订中尚属首次，坚持党对财务工作的领导是财务工作服从服务于高校发展的根本政治保证[2]，保证高等学校财务工作的政治方向。习近平总书记指出：“党是总揽全局、协调各方的，经济工作是中心工作，党的领导当然要在中心工作得到體现”[3]。“高等学校财务工作实行党委领导下的校（院）长负责制”是习近平总书记关于“加强党对经济工作的全面领导”的重要论述在高等学校的集中体现，也是高等学校财务领域加强党的领导的科学总结[4]，体现了党中央对新时代高等学校财务工作的高度重视，同时也对新时代高等学校财务工作提出了更高更严的政治要求。高等学校要把党和国家的各项决策部署落实到财务工作中，始终保持财务工作正确的政治方向。高等学校财务工作不仅是业务工作，更兼具政治要求，既要从政治高度，从管党治党的要求出发，严守国家财经纪律和财经规矩，为依法治校把好关；也要通过“预算杠杆”平衡和调节学校的资源，优化支出结构和资源配置方式，提高资金、资源的使用效益，实现高等学校高质量发展；还要通过会计核算和会计监督职能，规范学校经济和业务活动，建立健全科学高效的制衡和监督体系，提升财务治理能力和治理水平。

（二）强化财务领导专业化要求，提升财务专业化管理水平

新《制度》对高等学校协助校（院）长管理学校财务工作的副校级行政领导专业性要求进行了强调，这与原《制度》规定有所不同。新《制度》强调，无论高等学校是否设置总会计师岗位协助校（院）长管理学校财务工作，都要求协助校（院）长管理学校财务工作的副校级行政领导应具有“财务管理背景”。为进一步强化高等学校财务专业化管理，新《制度》明确强调高等学校一级财务机构负责人应具备“专业背景”，这与国家会计法规对单位会计机构负责人的专业要求相一致，如《会计法》第三十八条规定“担任单位会计机构负责人（会计主管人员）的，应当具备会计师以上专业技术职务资格或者从事会计工作三年以上经历”。财务领导专业化能力是提升高等学校财务管理水平的重要支撑。习近平总书记指出“我国经济发展到今天这样水平，做好经济领导工作，必须有专业化能力支撑”[3]。进入新时代，高校经济活动不断增强，面临的经济业务更加复杂多变，对财务领导专业化能力提出了更高要求。高校财务管理的高层领导者和高级管理者必须具有强大的战略设计能力和财务设计能力，要成为既具备战略思维又富有专业实践经验和创新能力的复合型领军人才。强化高等学校财务领导专业化，有利于规范高等学校财务管理，提高高等学校财务政策执行力，提升高等学校财务工作专业化管理水平。

（三）全面实施预算绩效管理，提高资金使用效益

新《制度》改革了原制度“实施绩效评价”的任务要求，提出“全面实施绩效管理”新的任务要求，强化预算过程管理，拓展了高等学校绩效管理的深度与广度，是绩效管理从局部到全面、从单一环节到全过程的拓展[5]，这一转变的背后，是对预算管理过程的准确把握和对绩效管理全面实施的科学理解。新增“全面加强预算绩效管理，提高资金使用效益”的规定，遵循了预算管理改革的新精神，讲成本，求效益，重结果，强约束，更新了高等学校预算管理理念，改变了高等学校过去只注重预算执行进度即预算执行率，不关注预算执行效果的做法，从制度层面，强化资金使用效果和收益，强调花钱要有成绩、成效，否则是要问责的。强调绩效管理重在“全”，要求预算绩效管理实施的对象、范围、过程要“全”，绩效指标不但包括财务指标也包括非财务指标，既要有定量的也要有定性的指标。从制度的变化中可以看出，“绩效”概念逐步由虚向实，由价值管理为主向价值与实物管理并重转变[6]，是一种概念升级，也在逐步满足事业单位对业财融合的内在需求。高等学校“预算绩效管理”不再仅是项目支出后进行单一的“绩效评价”，而是将绩效管理理念充分融入高等学校预算管理，贯穿到项目规划、入库、执行和后续监督整个过程中，及时针对各种管理问题提出合理的改进方案，解决实际工作中的“两张皮”问题，实现预算与绩效融合管理。将绩效管理作为完善高校治理的突破口和实施手段，通过绩效问责机制，促进资源合理配置，实现资源配置的帕累托最优，提升财务治理水平和服务质量，推动高等学校高质量发展。

（四）加大预算统筹力度，增强预算安排的合理性

新《制度》新增了“未纳入预算的收入不得安排支出”“高等学校应当将专用基金纳入预算管理”的规定，新增预算支出全部实行项目库管理的规定，同时把“预算调整”改为“预算调剂”。遵循了新《预算法》“无预算、无支出”原则和国发〔2021〕5号文关于“加强部门和单位预算管理”“强化部门和单位收入统筹管理”等要求，有效解决目前高等学校存在预算统筹力度不够、预算控制偏软、“过紧日子”意识不强、预算约束不足、资源配置效率不高、没能真正把有限的资源用在“刀刃”上等问题。预算支出通过项目库管理，加大了预算统筹力度，即把项目当作预算管理的基本单位，将所有预算支出均按照项目的方式归集到预算项目库中，对项目采取全生命周期管理，高等学校可以规范和完善项目库管理体系，合理优化财政预算资金的支出结构与支出方向，按照项目的轻重缓急安排预算，突出保障重点，增强预算安排的合理性[5]，最大限度地发挥了资金的使用效益。

（五）强化风险预警和控制机制，有效防范财务风险

新《制度》增加了“风险预警和控制”机制，“如实反映依法举借债务情况”的规定，把“不得违反规定举借债务”细化为“不得违反规定融资”，增加了“不得以任何方式直接或間接替地方政府及其部门融资或者提供担保，严禁新增地方政府隐性债务”的规定，衔接了新《规则》修订的内容。强调高等学校举债应“公开、透明”，“公开的同时增加透明度，像阳光照进玻璃房一样，一目了然，一切暗箱操作暴露无遗，有了知情权就便于监督机构、新闻媒体、广大群众行使监督权，高等学校平安财务就有了保障”[7]。2010年国家出台化解高等学校债务相关政策意见，高等学校债务化解工作取得了一定成效，但随着高等教育事业的发展，国家对高等学校的投入已无法满足高等学校扩招和内涵式发展对经费的实际需求，一些省份高等学校债务出现反弹趋势。2016年江苏省55所高校（包括高职院校）中，有银行贷款的学校占比为83.6％，其中28所省属本科院校年末贷款总余额尚有84.11亿元（一所学校贷款余额最高为15.23亿元）[8]；2017年末，福建公办高校债务余额33.94亿元；2018年末，广西高校债务余额78.66亿元[9]。高等学校负债办学是一把“双刃剑”，合理的负债规模有利于促进高等教育事业的健康发展，但负债规模过大，沉重的债务负担可能引发职工福利待遇降低、高层次人才流失、学生培养质量下降等“教育风险”。习近平总书记多次强调，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制”。新修订的内容是贯彻落实党中央、国务院决策部署，对高等学校举借债务及为地方政府或其他部门提供融资担保存在的潜在财政风险及隐性债务风险从制度层面进行了规范和应对，强化高等学校财务风险预警和控制机制，有效防范高等学校债务风险。

（六）加强和规范资产管理，促进科技成果转化

新《制度》对资产管理内容进行了修订，对资产概念重新作了界定，由“占有或使用”扩展为“直接支配”，突破了高等学校资产类别界限，拓展了资产外延，将高等学校管理的用于履行公共管理职能和提供基本公共服务的“政府储备物资、公共基础设施、保障性住房、文物文化资产”纳入管控范畴，夯实了全口径资产管理基础。为适用预算管理改革要求，删除了“零余额账户用款额度”。针对高等学校资产管理工作基础薄弱，资产管理与会计核算存在严重脱节、资产账实不符等问题，新《制度》增加了设置国有资产台账、明确资产使用人和管理人的岗位责任，货币性资产损失核销，达到交付使用状态的在建工程应在不超过1年的最长期限内办理竣工决算及资产交付使用的规定。新增了资产安全完整及使用效率的要求，强化资产使用管理；新增资产配置、使用和处置管理，资产权属办理登记的规定；对需要配置资产的，明确优先采用调剂方式配置；扩大了资产盘点范围，盘点范围不再特指存货和固定资产两类资产，新增了编制“行政事业性国有资产管理情况报告”的要求。规范资产管理流程，强化资产使用效能，硬化资产责任约束，优化资产配置方式，加强资产监督管理，进一步落实政府“过紧日子”要求。增加科技成果转让、许可或者作价投资的收入留作本单位使用的规定，提升高等学校及科研人员科技成果转化的积极性，促进高等学校国有资产管理更好地为科技成果转化提供服务；强调国有资产对外投资需按规定的权限和程序进行，对股权实行统一监管，对外投资需要满足资产保值增值和单位事业发展的需要。从制度层面规范国有资产对外投资程序和后续管理，有效降低投资风险，防止国有资产流失，提高投资效益；增加了对共享国有资产给予合理补偿的规定，鼓励高等学校国有资产共享共用，提高资产使用效率。

（七）实行成本核算，提升资源配置效果

《改革方案》提出“条件成熟时，推行政府成本会计，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息”，“政府成本会计的建设与实施是全面推进预算绩效管理、实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求”[10]，政府会计准则制度的全面实施为高等学校开展成本核算提供所需要的权责发生制下的财务会计信息，《事业单位成本核算基本指引》（财会〔2019〕25号）为高等学校开展成本核算提供了基本原则和方法。为此，新《制度》在衔接新《规则》相关规定基础上，删除了原《制度》成本费用管理内容，新增高等学校可以根据需要，实行成本核算，成本核算按照相关规定执行的要求。这里所指的按照相关规定执行，就是按照《事业单位成本核算具体指引——高等学校》进行成本核算。开展成本核算，有助于衡量高等学校运行效率和资金使用效果，为全面开展预算绩效管理提供成本信息支持；有助于高等学校发现或找到资源消耗的重点（关键）环节，提高开展成本管理活动的针对性，提升资源配置效率和资金使用效益；有助于高等学校确定教学、科研成本投入，为科技成果转化、学费标准定价及成本补偿提供准确依据。

（八）拓宽财务报告内容，提升财务报告质量

为适用政府会计改革的要求和衔接新《规则》的需要，新《制度》第十一章对原《制度》第十二章内容进行结构性调整，修订后的相关规定与原《制度》已不再具有可比性，章节名称也由原来“财务报告和财务分析”改为“报告和分析”，对信息披露提出了更高的要求。在政府会计“双报告、双基础、双功能”的管理框架下，新《制度》要求高等学校应向主管部门、财政部门及其他报告使用者提供决算报告和财务报告，向相关使用者提供管理会计报告；体现了政府会计改革对高等学校财务管理的内在要求，强调高等学校的财务信息披露既要反映预算收支结余等方面的流量变化，还要反映资产、负债等等方面存量变化，以及收入、费用等高等学校成本管理方面的信息。要求高等学校会计要素的确认、计量、记录、报告必须遵循政府会计准则制度的要求，由此，新《制度》将“事业基金”调整为“非财政拨款结余”，新《制度》和原《制度》中的财务报告名称相同但由于编制基础不同，反映的内容完全不同。新《制度》明确指出财务报告内容包括财务分析。在财务分析指标中新增“财务运行能力”指标，改变了高等学校以前只注重财务管理情况和财务状况指标的分析，忽视对资金筹集、运营等综合能力指标的分析。新《制度》新增决算报告内容，以反映高等学校年度预算收支执行结果等信息，强调决算报告编制基础是收付实现制；明确指出决算报告内容包括决算报表和决算分析。决算分析包括收支预算执行分析、资金使用效益分析和机构人员情况等；决算分析指标包括反映预算管理、结转结余情况、收支结构、资金使用效益等方面的指标，新《制度》把资金使用效益指标作为决算分析指标，改变过去只提资金投入不讲资金效益的片面性，更加关注高等学校的投入产出[5]，体现了约束理论在高等学校运营管理中的运用。新增管理会计报告内容，管理会计报告是反映高等学校内部控制、绩效管理、国有资产管理、成本管理等信息，并以提供决策和管理支持为目标。引入管理会计报告，为深化管理会计在高等学校的应用奠定了基础。

（九）强化财务监督，提升财务治理水平

新《制度》新增预算编制、执行的“规范性”“合理性”，报告的“准确性”“专用基金的管理情况”，资产管理“安全性”“对附属单位财务管理情况进行监督”等内容和规定。对预算编制、执行的“规范性”“合理性”进行监督，强调预算编制、执行要遵循规范的程序和标准，依据预算的目标和要求完成预算支出，避免出现预算编制脱离实际、预算支出随意等问题。对报告“准确性”监督，强调报告反映的信息的精准度，要真实、客观、可靠；对“专用基金的管理情况”监督，是针对近年来审计过程中发现的一些高等学校存在挤占挪用专用基金，违规计提使用专用基金等问题而提出的，加强对专用基金监视和管理；对资产管理“安全性”的监督，是针对目前绝大多数高等学校存在资产管理基础薄弱、账实不符、资产流失严重等问题而采取的进一步强化管理的措施；增加“对附属单位财务管理情况进行监督”的规定，是由于高等学校附属单位种类较多，性质较复杂，普遍存在财务制度不健全、财务管理粗放、产权关系不清晰、财务信息不公开等问题，对其监督以确保附属单位与高等学校的发展战略相一致，提升高等学校内部治理水平。新增编制和报送内部控制报告的规定，是贯彻落实财会〔2017〕1号⑧关于内部控制报告编制和报送有关精神，推进依法治校的基本要求；新增遵守财经纪律即党的经济纪律和遵守国家统一财务管理制度的规定，要求高等学校要安全合规高效地使用各项财政资金，要认识到财经纪律、制度的“高压线”是不可触碰的，从法律、制度层面强调高等学校的法定义务；新增对违法违规行为依法追究相应责任的规定，把党风廉政建设和反腐倡廉融入到高等学校财务制度中，是贯彻落实习近平法治思想，以制度建设為抓手，推进依法治校的具体体现。

三、新《制度》实施路径探索

党的二十大报告强调要“加快建设高质量教育体系”，明晰了高质量发展的主题主线，为新时代高等教育发展指明了目标和方向。财务是单位治理的基础，高等教育高质量发展离不开高质量财务的保障和支撑，高等学校财务制度的创新和改革是高等学校财务高质量发展的不竭动力，是持续推动高等学校高质量发展的关键。新《制度》是高等学校财务领域一次理论创新和制度变革，反映了新时代高等学校财务活动的特点和规律，是对以前高等学校财务成果的总结，也是对高等学校财务未来发展的引领，对高等学校高质量发展必然产生深刻、全局性影响。高等学校应以新《制度》为指导，坚持以高质量发展为中心，以更高的站位推进财务工作的转型和变革，充分发挥财务在高等学校治理改革中的支撑、助力和引导作用；要深刻把握新《制度》出台的重要意义、政策导向和实践要求，充分挖掘吸收新《制度》的政策动能，推动制度效能向治理效能转变，更新思想理念，主动适应百年未有之大变局之下高等教育面临的新形势新要求，充分把握高等学校财务工作新发展阶段的特点和要求，将推进高等学校治理体系和治理能力现代化与落实新《制度》结合起来，以系统思维构建落实新《制度》的有效路径。

（一）加强组织领导

高等学校要强化组织领导，推动新《制度》落实落地。高等学校领导要提高政治站位，发挥“头雁效应”，带头学习和领悟新《制度》政策导向和目标要求，要深刻认识到财务制度的规范是推进高等学校财务治理体系和治理能力现代化的基础和保证；要加强宣传和引导，在全校范围内组织开展专题培训工作，邀请相关专家进行政策解读，通过门户网站、信息平台、宣传手册、知识竞赛等渠道、方式宣传和普及新《制度》，切实增强制度意识，提高学习和落实新《制度》的自觉性；依据新《制度》要求对本单位财务制度进行修订，对目前执行中的其他相关财务制度进行梳理，发现与新《制度》有冲突，应及时废止或修订。各级财务机构负责人，按照职责分工原则，在加强和组织本部门财务人员对新《制度》培训研讨的同时，要结合高等学校实际情况，制定完成新《制度》规定的各项财务管理任务切实可行的方案。

（二）构建预算管理新机制

高等学校应转变预算管理理念，夯实预算编制基础，将各类收支纳入预算管理，落实“无预算不支出”的原则，严控一般性支出，强化预算硬约束。预算支出严格实行项目库管理，增强预算支出的合理性、规范性。彻底改变预算管理“重分配、轻管理，重使用、轻绩效”的观念，解决绩效管理中存在的浮于表面、流于形式等问题，提高高等学校预算绩效管理水平。高等学校应树立全面预算绩效管理观念，着眼预算管理顶层设计，落实预算改革新要求，强化预算过程管理，改进“结果评价”为“结果评价”与“过程评价”相结合[11]，积极探索预算管理新思路，强化“绩效”引领作用，构建校内各部门分工负责、通力合作、协同联动“业财融合”预算管理新机制，建立健全全过程预算绩效管理考核评价机制，硬化绩效责任约束，强化绩效管理成果应用，提升资金配置使用效益。

（三）落实财务专业化体制

财务专业化体制是财务管理工作的基础。随着高等学校财务管理工作日益复杂化，财务工作不再仅是简单的记账算账等工作，而是以财务会计为基础、管理会计为支柱、业财融合为目标的大财务，要通过会计核算，管控办学成本，提高资金使用绩效；优化资产配置，提高资产使用效率；通过财务内部控制，防范和化解财务风险，最终实现风险控制和价值创造。强化财务专业化体制，是建设现代大学的客观要求。高等学校应落实新《制度》要求选配既有很大的政治责任，又有很强的理财专业能力[12]的人担任总会计师（或副校级领导），选拔具有财务专业背景，精通高等学校财务管理的人员担任财务一级机构负责人，制订满足高等学校事业发展规划要求的财务人员队伍建设中长期规划，按照职业化、专业化要求，合理确定和优化财务人员队伍规模和结构，加强财务人员政治、文化、管理、财务等理论知识体系建设，提升财务人员的政治站位和业务理论水平，适用新形势下高等学校财务改革和发展对高素质财务人才的需要。

（四）完善国有资产管理体制

习近平总书记指出，国有资产资源来之不易，是全国人民的共同财富。国有资产管得怎么样、用得好不好，关乎国之命脉、人民福祉。高等学校应按照习近平总书记指示精神和《条例》要求，加强国有资产管理，完善国有资产管理制度体系，制定相应配套制度，盘点梳理与《条例》冲突的制度文件，对其进行修订或废除，推进《条例》落实落地；建立科学的资产配置标准体系，严格按照标准要求配置资产，完善资产共享共用机制，探索搭建电子公物仓平台，聚集同类闲置资产信息，定期更新发布可供调剂资产清单，统一管理、统一调配，打通部门资产调剂通道，实现资产反复循环利用，有效减少财政在资产新增配置上的开支[13]。完善国有资产绩效评价体系，按照全面实施预算管理要求，科学设置资产管理绩效评价指标，创新开展国有资产管理绩效评价，突出评价结果的导向作用，实现预算与资产管理效果挂钩；健全国有资产管理内部控制体系，利用信息化手段，加强对国有资产购置、入库、领用、报废、处置等流程监管，强化国有资产使用管理情况报告制度；加强国有资产管理队伍体系建设，建设一支素质过硬、专业能力强的国有资产管理队伍，保障国有资产管理水平持续提升。

（五）建立健全成本核算工作机制

高等学校应充分认识成本核算的重要作用，建立健全成本核算工作机制。高等学校应按照《事业单位成本核算具体指引——高等学校》提供的成本框架体系开展成本核算，应深入理解成本核算和财务核算之间内在关系，夯实财务核算基础，理顺会计科目与成本核算项目之间的勾稽关系，建立健全业务数据标准[14]。高等学校应全面进行资产、负债项目的清查核实，以满足成本归集和分配过程中的信息需求[10]；建立完善的内部控制来保证成本信息的完整性和可靠性[10]；推进业务部门和财务部门信息系统互联互通，加强和改进成本数据的收集、记录、整理、传输方式和手段；推进成本核算系统开发，实现成本核算系统与财务会计系统、预算会计系统对接，针对每一经济事项输入，各自系统会做出相应的账务处理，提高成本核算的效率和准确性；加强成本核算专业人才储备，为开展成本核算奠定堅实的人才基础。

（六）完善财务风险防控机制

近年来，受疫情、减税降费政策等影响，财政收支矛盾凸显，国家对高等学校的投入规模受到一定影响，高等学校既要落实中央“过紧日子”的决策部署，还要加快“双一流”建设，走内涵式发展道路。在“节流”同时也要“开源”，多渠道筹措办学经费以弥补资金不足，资金来源的多元化带来的不确定性因素也随之增加，由此出现的负面效应很难估计，因此，高等学校财务管理必须树立风险理财观念。高等学校应坚持量力而行、风险可控，程序规范、公开透明、风险预警等原则举借和管理债务，严格规范借款审批程序，配备专人负责财务风险预警分析工作，制订偿债计划，编制偿债预算表，将偿债纳入预算管理，尽可能地规避和防范财务风险。高校理财的底线或最低要求是防范财务风险，确保资金安全运行[15]，高等学校应加强内部控制建设，优化完善财务风险防控机制，筑牢风险防控底线，掌控财务管理和会计核算流程风险点，保证高等学校财务规范、安全、有序运行。

（七）完善财务报告体系

政府会计改革重构高等学校会计管理模式，改革了原来单一的会计核算基础，重建了新的高等学校会计方法体系，强化了财务会计功能，规范了会计核算流程，拓展了核算内容和核算范圍，对高等学校的财务信息报告的质量和内容也提出了新要求，进一步强化了政府对于高等学校公共资源使用的主体责任，明确了政府等利益相关者对财务信息披露的要求[16]。高等学校应按照新《制度》规定，依据政府会计“双报告”的报告体系要求，完善财务报告体系。高等学校报告必须反映政府会计改革对高等学校财务管理的内在要求，要编制以权责发生制为基础的财务报告，体现资产、负债等存量变化，反映高校财务状况和运行效率；还要编制以收付实现制为基础的决算报告，体现预算收支结余的流量变化，反映高校年度预算收支结果；也要编制满足相关使用者需要的管理会计报告，反映高等学校成本管理、国有资产管理、绩效管理等情况。要建立健全财务分析和决算分析指标体系，充分披露高校财务风险、财务发展能力，资金使用效益、收支结构信息。加强对高等学校财务信息披露的监督与管理，提高高等学校财务信息披露质量和水平。

（八）完善财会监督机制

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会重要讲话中，将财会监督纳入了以党内监督为主导的党和国家监督体系，对财会监督提出了新的定位和更高的要求，为新时代加强财会监督指明了方向[17]。没有财会监督就没有高校财务高质量发展，财会监督是保障高校财务高质量的第一道关口[18]。高等学校应严格贯彻落实2023年《关于进一步加强财会监督工作的意见》[19]精神，充分认识新时代对财会监督赋予的内涵，转变财会监督的理念，即从强调合法合规性转变到在合法合规基础上更加突出绩效监督的理念，从事后监督向事前、事中、事后的全过程监督转变，从只关注财务数据的监督向财务活动与业务活动并重转变，从关注财务风险向推进高等学校治理体系和治理能力现代化转变[20]。要建立健全内部控制体系，明确财会监督的原则、主体、客体、方式、内容；建立审计、纪检、监察等部门协同联动、贯通协调监督工作机制，实现监督信息和监督结果共享，充分发挥财会监督的效能；还要充分利用现代信息技术，实现对业务、财务活动实时监测，风险活动自动预警等在线监管功能，提高财会监督效率和效果。

四、结语

《高等学校财务制度》是高等学校财会制度体系的重要构成；是高等学校从事财务管理，实施绩效管理的准则和依据；是高等学校规范财务行为，实行财务治理的重要制度保障。新《制度》是在适用国家财政预算管理、政府会计制度改革，行政事业性国有资产管理改革及事业单位财务规则改革的背景下对原《制度》进行改革和创新。笔者通过对新《制度》改革要点“加强党对财务工作的领导，强化财务领导专业化要求，全面实施预算绩效管理”等进行深入分析，结合高等教育面临的新形势进行深入思考，从“加强组织领导，构建预算管理新机制，落实财务专业化体制，完善国有资产管理体制，建立健全成本核算工作机制，完善财务风险防控机制，完善财务报告体系，完善财会监督机制”八个方面探索实施新《制度》的有效路径，助力新《制度》落实落地。新制度，新起点，可以预期，通过新《制度》的实施，必将进一步提升高等学校财务管理、治理能力，促进高等教育事业高质量发展。●

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