国土空间规划体系的创建和运行策略

张松涛

摘要：在2019年，中共中央国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划形式，统一融入国土空间规划，实现了多规合一，对我国国土空间规划和各项专项规划起到了指导、约束作用。这不仅体现了一个问题原则上由一个部门负责的改革思路，也基本建立了多规合一的国土空间规划体系框架。基于此，本文主要分析了当前国土空间规划体系的运行情况，并有针对性地提出相应的运行策略，希望能为相关人员提供参考。

关键词：国土空间规划体系；创建；运行策略

规划对引领经济社会发展具有重要意义，也是中国特色社会主义发展模式的一大重要特点。早在2015年，中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中就明确指出，要建设空间规划体系，结合国家省、市、县划分为三级系统，实施统一编制的空间规划，实现规划的全覆盖。2018年，中共中央颁布了深化党和国家机构改革方案，提出要构建自然资源部，并强化国土空间规划对各专项规划的指导、约束作用，实现多规合一，促进土地利用规划、城乡规划等专项规划的有机融合。

一、我国空间性规划的形成与演进

（一）国土空间规划的含义

国土空间规划，是对某一区域内的国土空间进行开发保护，对其空间、时间做出安排。专项规划则是基于特定区域、特定流域、特定领域，以特定功能为发展目标，对空间进行开发和保护的专项国土空间规划体系。国土空间规划涉及尺度、区位、边界三大要素，以及禀赋、活动、权益三大内容，且具有明确的空间范围和规划边界，有更清晰的责任主体和权利人。

（二）空间规划的改革历程

新中国的空间规划起步于计划经济年代，基础很薄弱，早期主要是为了配合国家基本建设开展城市规划，这一时期注重物质性空间规划。城市规划编制工作因经济发展的起落而大上大下，既出现过大跃进式的“快速规划”，也出现过“三年不搞规划”以及取消高等院校城市规划专业的倒退。1978年改革开放以后，市场经济发展和空间开发管控的现实需求，推动了规划事业的发展和规划的法制化进程。为适应改革开放的新形势，1986年，全国人大制定了《土地管理法》（同时废止了《国家建设征用土地条例》），将土地利用和保护问题上升到国家立法层面，同年设立了国家土地管理局。全国人大于1998年修订了《土地管理法》，同年组建了国土资源部，土地管理权收中央和省级政府。随后，还在省以下实行土地垂直管理等土地管理体制的重大改革。

二、国土空间规划体系改革的必要性

（一）以往空间规划中存在的现实问题

1.“多规打架”

我国在空间规划上种类众多，涉及国土规划、土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等，也有结合空间利用的规划形式，如交通规划，水利规划等。丰富多样的规划类型虽然为经济社会、城镇化发展以及国土空间利用提供了一定的推动作用，但规划类型过多、技术标准不一，也存在不同规划之间内容重复或彼此矛盾的现象，不利于深化改革的持续推进及国土空间规划等的有效落地。

2.规划审批周期过长

在以往的各类、各级空间规划项目中，审批主体过多，审批周期较长。根据不同类型的规划项目，审查重点也各不相同。在行政审查阶段，不同规划类型之间协调衔接周期较长，例如，在城市总体规划上，需要直接将编制成果作为审批成果，在审批中内容繁杂且缺乏层次性，极大增加了协调难度。在实际工作中，审查环节多，编制阶段的项目技术审查，既要将上报的成果以书面形式征求15个成员单位的意见，还要多次召开部际联席会议，一旦出现争议，就要反复多次征求意见，导致审批周期动辄数年，严重影响了规划的效果。

3.规划实施缺乏权威性

以往，虽然各类空间规划类型众多，但实施过程中执行效果不佳，保障机制不健全，存在着各类规划制度随意修改的问题。一些地方领导对规划重视不足，权威性不强，在落实环节存在不尊重规划或违反规划的行为，极大损伤了规划实施的严肃性和权威性。

（二）国土空间规划体系改革的实施逻辑

国土空间规划与我国生态文明建设与经济社会发展密切相关，推进国土空间规划体系建设，可更好地治理人居环境，有利于推动美丽中国建设落地。从我国空间规划的改革发展历程来看，党的十八大以来，中央不断加强空间领域改革与制度建设。2013年，中央城镇化工作会议中明确指出，要建立空间规划体系，推进规划立法工作的有序落实。2014年，国家发改委等四部委组织开展了市县多规合一的试点工作。2016年，国务院出台了《关于加强城市规划建设管理工作的若干意见》，其中明确指出，要推进二图合一探索。2019年，《意见》的公开发布，为国土空间规划体系的创建和运营提供了支撑，新时代国土空间规划体系框架基本明确。

（三）国土空间规划体系的特点

1.实现了“多规合一”

在《意见》中，明确了将土地利用规划主体功能区规划、城乡规划等空间类规划，整合形成统一的国土空间规划，实现多规合一，并根据国土空间规划的编制要求，落实一级政府、一本规划、一张蓝图的改革目标。这意味着，在国土空间规划编制环节，要上下联通，秉承一个标准、一个体系、一个接口、一个平台，实现各相关数据的联动共享。这种一张图的国土空间规划，能有效解决以往空间规划中存在的多规打架、内容矛盾等问题。

2.贯穿宏观和微观两大领域

国土空间规划本身跨度极大，涵盖范围广，可从横、纵两大方面对我国国土空间宏观、微观等多个领域进行指导。国土空间规划，在自然资源配置和空间布局上，突出了自身的战略统领性作用，强调底线约束，编制了5级总体规划、3条控制线等刚性指标。对于一些市县、乡镇地区，则强调要尊重地方发展权，推进现代化治理转型和事权匹配。在国土空间规划中，强调以人为本，城市和乡镇内部功能布局的优化与完善，这对改善城乡空间品质、优化公共服务设施具有重要意义。

3.规划编制与监督实施兼重

在以往的规划工作中，更强调规划审批的程序性，强调规划设计的科学性，而缺乏明确的监管要求和监管重点。《意见》的出台，意味着将建立规划体系和监督实施作为整体性工作。其中明确提出，规划一经审批，任何部门和个人不得随意修改、违规，从而极大保障了规划的严肃性、权威性，真正实现了从审批立项到实施环节的有效闭环。

4.先进的数字技术为保障

国土空间规划体系的有效落实，需要技术支持和发展保障，国土空间治理能力的提高，更离不开现代化技术的辅助。在国土空间规划体系建设中，结合先进的数字技术，对国土空间规划的各个环节进行全方位协调，从编制到审批、从实施到监测、从评估到预警，可对规划的全周期进行监管，并有效整合各类空间的关联数据，构建国土空间治理的全生命周期系统。

三、国土空间规划体系的基本框架与运作体系

根据我国行政管理的纵向治理体系，在国土空间规划体系设计上，自上而下编制了国家、省、市、县、乡镇5级国土空间规划体系，并根据需要，编制了相关的专项规划。其中，国家级的国土空间规划强调对全国范围内的国土空间进行全局性安排，是全国国土安全保护与开发利用的总纲和政策。省级国土空间规划强调对国家级规划的落实，强调规划设计的协调性，整体的战略性也比较强。而市、县、乡镇在国土空间规划上则更注重规划的可实施性。

（一）国土空间规划体系的基本框架

《意见》对国土空间规划体系进行了设置，配齐了四梁八柱的基本框架。国土空间规划体系，可以根据类型和层级大致划分为三类五级。其中，三类包括总体规划、详细规则以及专项规划。总体规划负责对某一区域内国土空间开发和保护的时间、空间进行总体安排和战略部署，是详细规划的依据，也是专项规划的基础；详细规划根据具体地块的用途和开发强度，对其进行实施性安排。在实际工作中，往往根据城乡不同区域的实际情况实施差异化管理。例如，对于以城镇开发边界为界的，采用城乡有别的管理办法，实现差别化空间管束。由于我国幅员辽阔，各市、县、镇在规模上具有较大差异，治理复杂性较强，在城镇开发边界内，往往根据实际需要设置相应的分级体系。对于一些规模小的城镇，可以直接编制地块控规，而对于规模较大的城镇，则可以在城镇开发边界增加街区控规和单元控规；专项规划则涉及空间利用的相关专项内容，其特定功能是对特定区域进行空间利用和保护。例如，对海岸带自然保护地区进行专项规划，对交通领域、农业领域、旅游领域等空间利用的某一领域进行专项规划。

（二）国土空间规划体系的运作体系

对于国土空间规划来说，除了编制体系外，还需要运作体系作为支持。运作体系包括编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。其中，编制审批体系主要涉及各级、各类国土空间规划编制主体，审批主体及相应的重点内容；实施监督体系强调“谁审批谁监管”，秉承“管什么就批什么”的原则，对国土空间规划实施进行约束和监督；法规政策体系是对国土空间规划体系的支持和保证，在国土空间规划编制和监督实施环节，必须以法制为基础，合法合规地进行；技术标准体系则关系到国土空间规划过程中各方面的技术标准问题。

四、国土空间规划体系的运行策略

（一）强化契合新规划体系的法制建设

推动构建国土空间规划体系，并做好监督实施，需要结合法治理念，强化法治的支持和保护性作用。改革及新设定的规划体系往往具有较强的继承性，其中一些合理的内涵都得到了有效保留。在国土空间规划体系上，要与《城乡规划法》《土地管理法》等相关法律的立法精神保持一致。为了更好地促进国土空间规划体系的建立和落实，要在法律层面上结合新规定，完善法治建设，使其有法可依。立法时，要充分结合当前社会发展需要，结合国土空间规划建设的实践要求，针对国土空间规划和相应的专项规划实施过程中涉及的问题有序推进。

（二）落实空间规划的分级分类编制和传导机制

国土空间规划体系的建设和监督实施，是完善国家治理的重要举措，在总体规划上，要实现上下层的有序传导，加强对专项规划的指导性约束，构建分层分级编制和传导机制，从而更好地克服地方编制规划的盲目性。在新的规划体系中，分级分事权模式仍然被沿用下来，但同时也更注重实施和监管，强调下级规划要服从上级规划，专项规划和详细规划要服从总体规划。对此，要健全相应的保障机制，体现国土空间规划体系的整体性、系统性，确保国土空间规划体系顺利运行。

（三）发挥、县国土空间总体规划的战略引领作用

与国家级和省级的国土空间规划相比，市、县一级的国土空间规划更注重实施及实用性。从发展经验来看，市、县层面上的空间规划编制，会对区域问题和经济社会发展产生直接影响。例如，在城市总体规划中，既涉及空间发展，又包括经济社会发展规划的众多内涵，不再局限于土地使用规划，而是走向综合规划。因此，在国土空间规划体系建设方面，要发挥市、县国土空间总体规划在战略引领和底线管控中的价值，真正使地方层面的规划在编制内容上涵盖经济、社会、生态等方方面面。

（四）推进规划行政事权划分及规划成果体系创新

对于市、县层面的国土空间规划来说，要落实多规合一，在市、县层面等空间规划设计上，实现全覆盖。在详细规划中，要就地块的用途和开发强度进行实施性安排。例如，从城镇开发边界内的详细规划和开发边界外的乡村地区，详细规划，实现两者有序协同，真正实现城乡全覆盖。

五、结束语

国土空间规划体系作为系统性工程，不是单一的规划或体系规则，而要建立多级、多类市、县综合条块整合时空结合的系统工程。要通过分级管控，垂直传导，构建基于行政区域等级和不同治理重点的国土空间体系。对于国家级的国土空间规划来说，要把握空间治理结构优化强度管控以及四线落地。对于省级国土空间规划来说，要重视区域，统筹实现上下衔接。对于市级国土空间规划来说，则应重点强调底线管控的落地及特色功能的布局。通过不同层级的有效传导和上下互动，真正构建起多类规划横向协同、空间融合的国土空间规划体系，使其运行更加顺畅，发挥出更大的作用。

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