新时期下片区开发项目的运作思路研究

陈璐

摘要：片区开发项目建设对城市化进程具有较大影响，做好片区开发项目建设工作为现代化建设作出较大贡献。基于此，本文结合新时期下城市基础设施建设背景，首先介绍四种新型的片区开发项目运作模式，然后介绍片区开发项目的运作思路，以供参考。

关键词：片区；开发项目；运作

片区开发项目是指城市建设中的各种基础设施建设项目的集合，具体包括产业园区、经济技术开发区和旧城改造的建设等。随着经济社会的发展，片区开发从单一关注实施片区的配套基础设施公共服务等纯公益性项目，逐步向片区公益性与经营性项目综合立项、打包一体化实施的模式转变。地方政府逐步重视片区开发项目建设，通过制定科学的发展策略，积极引导社会资本加入，拓展片区开发项目建设的资金来源。新时期下，要不断拓展片区开发项目建设思路，更好地满足人民群众对基础设施建设的需求。

一、关于片区开发的认识

片区开发主要指城镇性的综合开发，是在特定区域内开展的产业项目、城市基础设施和公共服务配套设施建设。片区开发也可以叫做城市建设综合开发，从狭义层面看，片区开发包括一级开发和二级开发，一级开发包括土地整理、“七通一平”等开发项目；二级开发包括公用事业建设项目和商业住宅开发。从广义层面看，片区开发包含区域招商活动、区域规划编制活动、投融资运作和片区整体运营管理等活动。

片区开发可以从不同维度划分成不同模式类型，从片区开发主体的角度看，把片区开发分为以政府为主导、以市场为主导以及以政府和企业联动的三种模式，此种分类模式重点考虑政策优惠力度、资源获取方式、开发推动力度、行政干预程度以及城市规划联动等多方面因素。结合片区开发价值链的挖掘深度分析，片区开发可划分为一级开发主导模式、一级和二级联动开发模式、二级和三级联动开发、全价值链联动以及运营主导五种模式。此种片区开发模式主要考虑产权持有、资产运营、开发环节和回报机制方面存在的差异。

二、片区开发项目的运作模式

目前，在片区开发项目中主要采用传统运作和创新运作两种模式。在传统运作模式中，要充分结合地区政府部门出台的相关政策，了解片区开发的具体方式。结合片区开发的具体实践看，除了传统片区开发模式外，还有一些运用范围较广的新型运作模式。

（一）PPP模式

PPP是一种公私合作模式，可以从广义和狭义两个层面理解PPP模式。从广义层面上看，PPP模式是指政府和社会资本方构建密切的合作关系，共同建设公共基础设施。PPP模式包括一系列公私合作模式，例如，TOT模式、BOT模式等。从狭义层面看，PPP指某种具体的项目合作模式，即政府与社会资本方结合项目的规模大小、建设目标和收益特征等，进行协商和谈判活动，明确各自的权利和义务，秉持原则，共同制定健全的合同。在合同约定期限内，社会资本通过对项目运营收回投资成本并获取对应的利润，在项目运营期限结束后，社会资本方再将项目移交给政府。

PPP不仅是一种新型的公共基础设施融资模式，也是一种重要的社会治理机制，在具体的运作中具有特殊性，主要表现为：

首先，PPP项目具有较大的投资规模。目前，我国PPP模式主要针对公共基础设施项目的建设，这种类型的项目具有规模大、范围广和影响程度深等特点，一般为公益性或准公益性项目，项目难以实现自平衡。对于政府而言，很难完全依靠财政收入建设项目。片区开发项目中土地一级开发将涉及大量公共基础设施建设，存在大量拆迁安置资金的需求，如果完全依靠财政收入开发建设，项目将难以实施推进，因此，政府要寻求有实力和经验的社会资本合作，共同开展项目的投资建设和运营的全过程运作。

其次，该类型项目全生命周期较长，PPP项目需要经过复杂的流程以及多方面的协调活动。对于社会资本方而言，要全方位论证项目规划建设、收益保障和资金筹措，确保片区开发项目实现经济效益。

（二）ABO模式

ABO是一种新型的投融资模式，ABO分别指代授权、建设和运营三方面。ABO模式是指地方政府借助竞争性程序或通过授权相关的地方平台公司作为项目业主，由他们向政府提供公共服务项目或公共产品的建设、运营和投融资活动，政府提供对应的运营补贴和授权费用，在到达合作期限后，项目再移交给政府。ABO模式主要瞄准基础设施建设中的公共服务和公共产品提供，政府对地方平台公司进行直接授权，负责项目的发起、执行和建设活动。

片区开发的ABO模式是指在当地政府的授权下，由片区开发建设主管部门将片区土地整理、基础建设等社会公共服务授权委托给地方平台公司或社会资本方企业，并以特许经营形式加以实施，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用的合作开发模式。

ABO模式在片区项目建设中的实施路径表现为：

第一，政府授权地方平台公司，结合项目建设规划开展探讨，确保参建的平台公司严格履行职责，双方在商讨之后签署授权协议，让参建公司以业主的身份开展项目建设工作。

第二，授权的平台公司在取得授权后，要全面分析建设项目，制定具备可行性的实施方案，然后把项目报请政府部门审查，开展多方会审工作，逐步优化ABO项目方案，在方案审核通过后签字确认。

第三，授权的平台公司要结合审核通过的实施方案进行项目建设，运用科学的策略开展融资活动，明确各个参与方的权责，制定合理的利益分配方案。

第四，授权的平台公司应协调相关单位共同进行项目立项工作，为项目做好前期准备。同时，在项目建设过程中发挥统筹作用，促进各方人员的协同配合，提高项目建设效率。

第五，政府相关部门应做好监督和考核工作，确保项目各参与方严格遵循项目合同和项目建设方案实施。

第六，授权的平台公司要做好项目的维护和运营工作。在运营期限结束后，将项目移交给政府有关部门，并做好最终的决算工作。

（三）EOD运作模式

EOD是Environment Oriented Development简称，EOD模式是以经济发展为指导的发展模式，把生态保护和环境治理看作基础，统筹推进生态保护和关联产业的融合发展，这是一种一体化的组织实施模式。成功开展EOD模式，需要做好生态治理、金融投资和关联产业三项工作，而做好上述三项工作，需要建立与生态治理相关的增值机制、金融机构对关联项目的投融资机制、对生态治理的反哺机制、健全的市场化运行机制四种机制。在EOD运作模式下，不仅要实现经济发展，还要做好环境保护，在经济发展和环境保护之间做到平衡，围绕自然环境保护和经济发展构建统筹机制，在地方经济发展中实现永续经营，让环境资源为经济发展提供资源支撑。随着经济社会发展，EOD项目在全国各地得到了推广，生态环境部门已围绕EOD模式开展了试点工作，通过企业招商、经营和片区开发等多种途径推广EOD模式，大力促进生态资源转为经济发展动力。新时期下，在片区开发中，需要充分借鉴EOD项目运作模式的经验，创新模式，为片区开发提供新思路。

三、片区开发项目的运作思路

（一）确保土地使用符合相关规定

我国土地资源有限，在进行片区项目建设时，需要做好规划工作。土地开发者与社会资本方对片区开发的诉求不同，运作思路存在差异，使得片区项目开发模式出现多元化的特点。因此，在设计项目运作模式时，要结合国家相关法规政策，全面分析区域发展规划。只有全面分析各方因素，才能防止在项目建设中出现不必要的隐患和风险。

具体要做好以下三方面工作：

第一，发挥土地管理部门和社会资本方的协同作用，制定科学策略，统筹各参与方提高项目建设效率。

第二，确保片区土地供应获得优先等级。项目实施机构要与地方政府机构开展积极的交流和合作，确保片区项目中的土地供应获得优先等级。

第三，做好风险分析和防范。在建设片区项目的过程中，要充分考虑可能出现的风险，在风险分析的基础上，做好项目规划，确保项目如期进行。

（二）优化前期准备工作

片区项目建设工作的范围较广，涉及的金额较大，容易出现资金难以供应现实需求的情况。此外，项目开发活动会出现项目论证不充分、授权主体不明确和核心界定模糊等各种问题，因此片区项目开发主体需要做好前期准备工作。

第一，片区开发实施的关键是实现投入与产出的“自平衡”。项目的资金平衡方案是其能否实施的基础工作，也是各参与方决策的关键。应提前做好整体资金平衡方案，科学评估政府和社会资本的财政承受能力，并围绕项目专项债发行、市场化融资等项目资金筹措的可行性等方面进行整体平衡测算。

第二，片区开发在整体包装项目时应提前谋划好准公益性项目和经营性项目的分配，对片区内的土地一级开发、公益性、经营性、准经营性项目进行综合立项，整体推进，一体化实施，算好项目“全生命周期的综合账”。

第三，片区开发项目子项目多、投资额较大、实施周期较长，应结合各子项目的开发周期、建设工期和功能，综合考虑地方财政资金承受能力、专项债发行和项目融资进度要求等各因素，合理安排确定项目的开发进度，有效协调社会投资人的投资压力项目实施主体资金支付压力、财政资金压力及合法合规性要求等，实现项目的分期建设和滚动开发。

第四，建立专业化的项目团队。在开展片区开发的前期阶段，要结合项目实际情况，选择业内真正具有片区开发投融资丰富经验的专家或专业团队，组建专业的项目团队，并与相关的咨询机构组成战略联盟，做好项目顶层设计，确保项目依法依规顺利实施。

（三）注重加强资金筹措

片区项目建设的资金来源于多方面，包括地方政府的财政投入和与社会资本的共同投入。片区开发的系统性决定了不能过度依赖单一融资的方式，建议在项目自身特性的基础上，实施多元化融资方式筹措建设资金。在片区项目建设前，要做好资金筹措工作。具体来看，包括以下方式：

1.发行专项债

符合政府专项债认定的项目是具有一定收益的公益性项目，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还款来源，包括片区开发建设中的天然气管网和储气设施、电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等，如果片区开发中包含产业园项目，也可以产业园整体申报专项债券。

2.建立专项资金开发池

地方政府相关部门建立专项资金开发池，依据资金封闭政策，同时结合项目在运行过程中产生的各类文件，制定科学的资金筹措方案。

3.以项目为中心融资

在财政资金短缺的情况下，政府应盘点区域内的资源与资产，梳理区域内的相关资源，预估区域的价值体量和开发价值，挖掘区域内各类存量资产和潜在资源，获得政策性、开发性金融工具的支持，以项目为中心，通过项目的土地开发、特许经营权和项目预期收益等筹措资金。

（四）挖掘项目自身收益来源

在片区项目建设过程中，要明确收益来源。因为片区开发项目具有较复杂的盈利模式，传统的片区开发项目投资回报的主要来源是片区内新产生的增量财政收入，主要为项目可开发出让地块的出让金计提相应基金后的土地出让留存收入等。但仅依赖土地出让金收益，会加大地方财政的支付压力，带来隐性债务及市场不稳定的风险，因此，地方政府和实施机构等应积极挖掘项目自身的经营性收入来源和途径。例如，一级开发过程中涉及的市政管网、加油加气站等的特许经营权，智慧城市设施、停车位、充电桩以及公交站台广告收益权；二级开发中商业综合体、产业园区物业销售租赁的经营收益；三级开发中产业项目招商奖励以及通过采用资源补偿等方式不断增强项目的“造血”能力。

四、结语

综上所述，片区项目开发具有规模大、经营难和投入高等多种特点。但投资主体需要正确分析项目建设过程中可能存在的影响因素，采用科学的运作模式，确保片区项目获得应有的价值，同时发挥既有的功能，延长片区项目开发的收益链。新时期下，片区项目开发不仅成为城镇化建设中的重要组成部分，还成为国家基础设施建设的重要落脚点，需要加大片区开发项目建设的力度。

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