大国博弈下美国对俄金融制裁新突破与俄反制创新：例证及启示

陶士贵

摘要： 俄罗斯已成全球遭受国际制裁最多的经济体。俄乌冲突以来，美国及其盟友对俄金融制裁与以往相比有了新的突破，主要表现在：冻结俄央行和商业银行的外汇资产；将俄部分银行剔除出环球银行金融电讯协会（ＳＷＩＦＴ）；没收所在国俄罗斯人的私人资产；禁止俄用美元和通过美国的银行偿付债务，逼迫俄罗斯陷入债务违约；图谋对俄能源供应实施价格管制。俄罗斯积极实施反制裁措施，创新之处主要体现在：列出“不友好”国家和地区名单，实施精准反制裁；实施必要的外汇管制；对“不友好”国家和地区以卢布进行天然气贸易结算；允许用卢布偿还国际债务；主动推进“去美元化”；计划建立新的石油定价基准，反制美西方能源价格管制问题。由此带来的启示是：应重视金融制裁的经济效应；深入研究美西方对俄经济金融制裁的逻辑和规律；借鉴俄罗斯反制裁的创新模式，健全中国防范和应对外国经济制裁体系；降低美元的依赖，积极推动人民币国际化和数字人民币；加强多边合作，坚持对外开放格局。

关键词：金融制裁；美国；俄罗斯；反制裁

中图分类号：Ｄ８１５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－８０４９（２０２３）０９－００３９－１１

一、引 言

从２０１４ 年以来，俄罗斯遭受美西方国家的各项制裁已超过一万项，成为全球遭受制裁最多的国家。①特别是从２０２２ 年２ 月２４ 日俄乌冲突爆发以来，美国联合其盟友对俄罗斯进行了史无前例的全方位、多层次的金融制裁，许多制裁突破了底线。

需要指出的是，本文所言的制裁“新突破”，一方面是指美国联合其盟友，对联合国安理会常任理事国之一、且拥有大量核武器的主权大国俄罗斯采取的无底线金融制裁。尽管有些制裁在有的小型经济体运用过，如美西方曾将伊朗剔除出环球银行金融电讯协会（以下简称ＳＷＩＦＴ），但属“以强凌弱”，并非大国之间的博弈，且国际影响不太大。本次俄乌冲突期间美西方将俄１０ 家银行剔除出ＳＷＩＦＴ 系统，影响很大，以至于联合国出面想让美西方同意俄罗斯农业银行重新接入ＳＷＩＦＴ 系统，以免影响俄粮食和化肥等正常出口，进而影响全球粮食安全。

另一方面是相对于２０１４ 年美国联合其盟友对俄制裁手段的新的突破。俄罗斯为此进行了反制裁，许多举措创新迭出。根据美国财政部发布的《２０２１ 年制裁评估报告》，自“９·１１”事件以来的２０ 年里，美国对外实施的经济和金融制裁呈爆炸性增长，制裁指定对象从２０００ 年的９１２ 个增加到２０２１ 年末的９ ４００ 多个，增长了９倍多。① 美国已将中兴、华为、大疆等１ ０００ 多家中国企业列入各种制裁清单。② 随着中美关系矛盾的加深，美国未来很可能对中国转向更多的金融制裁。③ 因而，研究以美国为首的西方对俄史无前例的金融制裁与俄罗斯反制裁具有重大的理论和现实意义。

自俄乌冲突以来，研究美国对俄经济金融制裁及俄罗斯反制裁的学术成果明显增多。从美国对俄经济金融制裁的措施和动因看，俄乌冲突以来，美欧等国对俄金融制裁采取组合制裁与联合制裁，工具和手段种类繁多，多轮、集中投放，力度、烈度前所未有。④ 从影响看，制裁对俄罗斯经济造成严重冲击，俄国际形象和影响力的损失在短期内难以弥补，无论硬实力和软实力均将陷入新的低谷；⑤同时，也对制裁发起方、第三方国家、国际经贸格局、全球经济体系等方面产生不同程度的多方面影响。⑥ 可以说，美国联合其盟国与俄罗斯的制裁与反制裁已经形成系统性、全面性、体系性博弈，其对抗之烈、范围之广、影响之深，前所未见。为应对制裁，俄罗斯采取了提高关键利率、临时资本管制、保民生救企业、推出“天然气卢布”、宣布“俄概股退市令”、在俄外资企业国有化、“去美元化”、部分银行被剔除出ＳＷＩＦＴ 系统后加速使用替代的俄罗斯央行金融信息传输系统（Ｆｉｎａｎｃｉａｌｍｅｓｓａｇｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｔｈｅ Ｂａｎｋ ｏｆ Ｒｕｓｓｉａ， 简称ＳＰＦＳ）、严防债务危机发生、科技反制、强化与第三方国家合作等一揽子措施予以回击。⑦本文相较于现有研究的创新之处在于，从大国博弈视角，提炼归纳并重点分析美国对俄金融制裁及俄罗斯反制裁与以往相比突破常规之处，以利于探寻未来大国冲突时的应对之策，维护中国经济金融安全和稳定。

二、美国对俄罗斯金融制裁新突破的分析

随着俄乌冲突爆发，美国联合其盟友对俄制裁手段层出不穷且灵活多变，而且与以往的制裁相比，制裁数量多、频率高，一些制裁措施突破了底线，值得深入分析。

２．１ 冻结俄罗斯在美国及其盟国的央行资产和部分商业银行的资产

对作为联合国安理会常任理事国之一的主权大国俄罗斯的中央银行资产进行冻结，是制裁措施中的一大突破。俄金融界认为，在美西方金融制裁清单中，唯一没预料到的是冻结俄央行外汇储备，该做法不仅超出了预判，也打开了“潘多拉魔盒”，会加剧全球各大经济体的“去美元化”进程。①

俄乌冲突爆发后，美国财政部宣布冻结俄罗斯央行在美资产，美国和其他国家已经冻结了俄罗斯大约３ ０００ 亿美元的资产；美国对俄罗斯银行持有的约１ 万亿美元的资产展开全面制裁，并冻结包括第二大银行俄罗斯外贸银行资产在内的全部在美资产；美国财政部将制裁对象划进不同的制裁清单分类制裁，这些清单的制裁对象包括俄罗斯联邦中央银行、最大国有商业银行的俄罗斯联邦储蓄银行、俄罗斯联邦国家财富基金、俄罗斯外贸银行、俄最大的私人银行阿尔法银行等重要金融机构，几乎覆盖了俄罗斯银行业８０％的资产。实际上，在这之前，美国总统拜登２０２２ 年２ 月１１ 日就发布行政命令，冻结阿富汗在美国的约７０ 亿美元资产，其中３５ 亿美元用于赔偿与阿富汗毫无关系的“９·１１”事件的受害者们，其余３５ 亿美元成立信托基金，通过人道主义组织分配，“救济”阿富汗民众。②

美国及其盟国对俄罗斯的央行资产和商业银行海外资产实施冻结，甚至美国有政客提议没收俄海外资产并转移到乌克兰，这实际上是单方面撕毁双方的契约，切断原有的债权债务关系，本质上是一种霸权逻辑和强盗行为，是对国际信用底线的突破。２０２２ 年５ 月１８ 日，美国财政部部长珍妮特·耶伦在七国集团（Ｇ７）财长会议上表示：“没有法律允许没收俄罗斯的海外资产并将其转移到乌克兰”。２０２２ 年８ 月，７１名美国及其他国家的经济学家联名致信美国总统拜登和财政部部长耶伦，敦促美国尽快向阿富汗移交冻结的７０ 亿美元资产。联合国罕见地亲自向美国索要遭受冻结的阿富汗财产，依然遭到美国的拒绝。佐证了美国做法的无理及毫无底线。

将拥核主权大国的央行资产随意冻结甚至想没收，一是缺乏法理；二是极大损毁制裁发起国国际信用，“去美元化”会加剧；三是极大恶化现有的国际债权债务关系，几百年自然形成的国际契约成一纸空文；四是可能引发示范效应，动摇经济全球化的根基。

２．２ 将俄罗斯部分银行剔除出环球银行金融电讯协会（ＳＷＩＦＴ）

２０１４ 年俄罗斯将克里米亚并入其版图后，美西方曾多次威胁将俄罗斯剔除出ＳＷＩＦＴ，但ＳＷＩＦＴ 内部认为美国“切断同俄罗斯金融机构联系”的建议会“侵犯会员权利，进而损害相关方利益”，没有成行。但俄乌冲突后，美西方突破了原有的顾虑，将联合国安理会常任理事国之一的经济主权大国俄罗斯剔除出ＳＷＩＦＴ。

２０２２ 年２ 月２６ 日，美国会同欧盟委员会、德国、法国、英国、意大利、加拿大，决定将７ 家俄罗斯银行排除在ＳＷＩＦＴ 之外，③７ 月３ 日又增加了３ 家银行。这１０ 家银行被隔离在ＳＷＩＦＴ之外，同时也进入了禁止交易清单。④ 同时美西方对俄罗斯央行实施限制措施，以防其部署国际储备削弱制裁措施造成的影响。实际上，２０１２ 年美国曾联合欧洲加大对伊朗的金融制裁，直接将伊朗４ 家重要银行从ＳＷＩＦＴ 剔除，使得伊朗的外贸进出口在２０１６ 年重新解禁之前直接被腰斩。俄罗斯作为主权经济大国，有４６６家金融机构为ＳＷＩＦＴ 会员，而且获取石油和天然气生产创造的这两部分国际利润合计占到俄财政收入的４０％以上，若不能利用ＳＷＩＦＴ 进行国际交易，将会付出更高的交易成本，并可能导致大量资本外流，卢布波动增大。目前全球范围内共有超过１．１ 万家银行、证券机构、市场基础设施和企业用户使用ＳＷＩＦＴ，系统覆盖２００多个国家和地区，每日处理的报文数量超过４ ２００万条。２０２２ 年１ 月ＳＷＩＦＴ 公布的全球支付货币排名数据显示，美元居于首位，占比高达３９．９２％；欧元仅次于美元，占比３６．５６％；英镑占比６．３０％，位于第三位。仅美元与欧元两种货币就在该统计中占比高达近８０％。① 纽约清算所银行同业支付系统（Ｃｌｅａｒｉｎｇ Ｈｏｕｓｅ ＩｎｔｅｒｂａｎｋＰａｙｍｅｎｔ Ｓｙｓｔｅｍ，以下简称ＣＨＩＰＳ） 作为全球最大的美元传输系统，与ＳＷＩＦＴ 相互配合，共同支配全球跨境支付。在美元是国际贸易往来主要货币的背景下，美国对ＳＷＩＦＴ 和ＣＨＩＰＳ 拥有控制力，可以实时掌握全球资金流向。② 鉴于此，ＳＷＩＦＴ 也被称为“金融核武器”。

俄罗斯作为世界第十一大经济体，第一大天然气出口国，第二大石油、小麦出口国，钛、镍等关键矿产资源的重要供应国③，被切断与ＳＷＩＦＴ 的部分联系，其影响并未如美欧预期之大，其原因：一是美欧的制裁并没有将所有的俄罗斯银行列入，是留有空隙和余地的；二是自２０１４ 年起为应对美国制裁俄罗斯已实施了“去美元化”的诸多措施；三是俄罗斯经济在美欧制裁压力下表现出的较强韧性，来自俄罗斯过去的进口替代战略和经济安全战略，根植于俄罗斯经济运行和发展的模式之中，均使得“金融核武”并未发挥预期的效应，反而极大影响了能源、粮食等市场的正常运行。

２．３ 没收所在国俄罗斯个人或实体的私人资产，资助俄敌对国乌克兰

美国总统拜登在２０２２ 年３ 月１ 日发表任内首次国情咨文演讲时表示，美国司法部将成立“跨大西洋多边工作组”，调查俄罗斯寡头们的“犯罪行为”，并与欧洲盟友一道没收其游艇、豪宅和私人飞机等“不义之财”。３ 月３ 日，美国宣布冻结８ 名俄罗斯富豪在美资产。不但美国如此，其盟友也紧随其后。同日英国宣布冻结２ 名俄罗斯富豪在英资产，英国当时的副首相拉布甚至宣称英国考虑没收俄罗斯寡头的房产以安置乌克兰难民。欧盟早在２ 月２８ 日就对俄罗斯石油、银行和其他金融界富豪采取了资产冻结措施。值得一提的是，一向以中立国自称的瑞士也加入这一行列。２０２３ 年２ 月美国司法部长梅里克·加兰宣布已授权将制裁俄罗斯商人而没收的５４０ 万美元资金转交给乌克兰，表示“虽然这是美国首次将被没收的俄罗斯资金用于重建乌克兰，但这不会是最后一次”。④

据不完全统计，受冲突和制裁的影响，俄罗斯富豪们的财富损失已超过８００ 亿美元。分析显示，在俄乌冲突前的２ 月２３ 日，俄亿万富翁的财富占到俄罗斯ＧＤＰ 的近２１％，俄乌冲突后，该数据急剧下降到１５％。⑤

以美国为首的西方国家在违背法理的条件下，对俄罗斯富豪的私人财产肆意侵吞和瓜分，甚至资助俄敌对国，突破了国际信用的底线，揭穿了西方一贯标榜的“私人财产神圣不可侵犯”的谎言，使国际社会真正认清了美西方所谓法律面前人人平等的假象，对美西方国家的国际信用造成极大的耗损，后续的“反噬”效应更大。一些俄罗斯富豪尝试将存在瑞士、伦敦等地的资金转移到相对安全的迪拜等地，逃离“不友好国家和地区”。

２．４ 禁止俄罗斯用美元和通过美国的银行偿付债务，逼迫俄罗斯陷入债务违约

美国财政部宣布，美国从２０２２ 年５ 月２５ 日起结束让俄罗斯能够用美元偿付债务的豁免政策；不允许美国的银行协助俄罗斯政府偿付债务。① 《华盛顿邮报》５ 月２４ 日援引吉布森顿恩律师事务所（Ｇｉｂｓｏｎ Ｄｕｎｎ）合伙人、奥巴马政府制裁官员亚当·史密斯的观点，他认为这将加大俄罗斯违约的可能性，“我们从来没有对一个经济体做过这样的事情。”这也开了历史上的先河，即由于债权人的制裁，禁止使用美元和银行体系，即使债务国有资金偿付国际债务，也只能被动违约。俄罗斯安全会议副主席梅德韦杰夫将此称之为“政治性违约”，而非“金融性违约”。②

俄罗斯在国际上通常是通过债券筹资，一般约定用美元归还本息。当一国无法履行其对债权人的承诺时就被视为违约。美国的这一规定，其实质是禁止使用美元，同时禁止利用所有西方国家银行归还国际债务，逼使俄罗斯在国际债务中违约。俄罗斯目前外汇储备６ ０００ 亿美元左右，其中３ ０００ 亿美元被美西方国家冻结，其他都表现在不同的资产上。但仅２０２２ 年４ 月，能源价格的飙升，就让俄罗斯获得了２８０亿美元的收入，足以偿付国际债务。即使俄罗斯有偿付资金的来源，但由于不能使用美元且没有结算支付渠道归还国际债务，因而导致自１９１７ 年以来，俄罗斯首次面临拖欠外债的风险。而俄罗斯一旦违约，穆迪、标普、惠誉三大国际评级机构即刻会下调俄罗斯主权信用评级，将极大地影响俄债券价格，整个社会融资成本将飞涨，在俄罗斯无法及时自国际金融市场融资的情况下，可能导致经济衰退，通胀上升，失业增加，引发经济金融危机。对于美西方国家而言，会以俄罗斯债务违约为借口，不但可以强制俄罗斯还款，甚至可以罚款，损毁俄罗斯的国际信誉。可谓一举多得。

２．５ 对俄罗斯的石油和石油产品实施“ 价格限令＋保险禁令”

在２０２２ 年６ 月底举行的七国集团峰会上，美国等国重点探讨了如何限制俄罗斯能源行业的收入，各成员国同意对俄罗斯石油和天然气进口设置价格上限，但尚未明确具体实施措施。９ 月２ 日，七国集团财长会议发表声明，对产自俄罗斯的原油和石油产品实施价格上限。９ 月９ 日，美国财政部海外资产控制办公室（简称ＯＦＡＣ）发布了《关于俄罗斯原油及原油产品海运服务禁令的初步指引》，表示“大量购买高于价格上限的石油”以及提供虚假信息的个人“可能成为制裁执法行动的目标”，表明对于依赖美国服务的买家或中间商，如果发现规避限价令，可能被ＯＦＡＣ 制裁。③ 美国、欧盟及其Ｇ７ 盟友２０２２ 年１２ 月将俄罗斯原油出口价格限制在每桶６０ 美元。美国的海运服务禁令分别于２０２２年１２ 月５ 日对俄罗斯原油和２０２３ 年２ 月５ 日对俄罗斯原油产品的海洋运输生效。Ｇ７ 提出的相关的航务服务包括禁止为俄罗斯石油和石油产品的海上运输提供保险和融资。④ 由于全球９０％以上的船只是通过总部设在伦敦的保险商协会投保，美国及其盟友希望利用其对全球航运融资和保险的控制，迫使俄罗斯遵守该价格上限。尽管俄罗斯也在加大其本国再保公司的再保能力，或者选择中国、印度等第三国的再保公司，但这些国家的再保能力都非常有限，而且俄罗斯保险公司很多都直接或间接与美国财政部“特别指定国民和被封锁人员名单”（ＳＤＮ）或“行业制裁识别清单”（ＳＳＩ）上主体有关联，导致在与第三国交易时可能或多或少会受到额外合规要求和审查，后续并不排除油价限令与保险禁令列入二级制裁条款的可能。这使俄罗斯面临无法运输并出口石油的可能性。

这一新的制裁措施并不亚于将俄部分银行剔除出ＳＷＩＦＴ 带来的冲击。这一制裁新法，是对自由市场经济体系和国际贸易规则的极大破坏，也开了非常恶劣的先河，即一些国家可以联手操控市场，要求被制裁国接受管制后的“协议价格”而非市场自发形成的价格，并通过保险禁令，形成商品价格市场和保险市场的“市场双杀”效应。这无异于一场公开的财富抢劫和掠夺。其动摇的是西方国家一直崇尚的市场经济的根基，极大地冲击了正常的国际市场秩序。

尽管这会对俄罗斯的能源出口带来较大的损失，但也会冲垮西方国家上百年奠定和宣扬的全球化和市场经济的理论基石，极大地削弱西方国家的国际信誉，这种无形损失难以用金钱来衡量。另外，美国利用对俄罗斯的能源制裁，反而赚取盟友欧盟的巨额利润。俄罗斯《生意人报》２０２２ 年８ 月２９ 日报道，美国液化天然气正涌入欧洲，目前欧美市场天然气价格相差达到创纪录的１０ 倍，这让美国供应商获得前所未有的利润。据美国商业内幕网披露的数据，美国公司每艘驶往欧洲的液化天然气（ＬＮＧ）船可赚取超１ 亿美元的暴利。①

三、俄罗斯反金融制裁的创新之举

面对以美国为首的西方国家对俄罗斯的极端金融制裁，俄罗斯采取了一系列反制裁应对措施，在以下几个方面有所创新。

３．１ 列出“不友好” 国家和地区名单，实施精准反制裁

２０２２ 年３ 月７ 日，俄罗斯政府批准了“不友好”国家和地区的名单，包括美国、欧盟成员国、英国、乌克兰、日本和其他一些国家和地区，共计４８ 个。这份“不友好”国家和地区名单，是普京总统３ 月５ 日已经签署的《关于履行对某些外国债权人义务的临时程序》法令的一部分。这有利于对参与对俄制裁的国家和地区实施有理有据的反制裁措施，提高反制裁的精准度和效率。

３．２ 实施必要的外汇管制

以往俄罗斯面对西方国家的经济金融制裁，很少运用外汇管制措施。但本次反制裁却及时坚定地采取了外汇管制。主要体现在以下几个方面：一是调整利率。俄罗斯中央银行２０２２ 年２ 月２８ 日宣布，将利率提高至２０％，并准备好采取进一步调整利率措施。目的是为抵消卢布贬值和通胀风险的增加，以增强存款的吸引力，减少资本外逃的压力。二是对“不友好”国家和地区强化监管。俄罗斯总统普京３月１ 日签署“关于保障金融稳定补充临时措施”的总统令，对于俄居民向“不友好”国家和地区人员提供卢布贷款、开展证券和不动产交易等经济行为做出监管限制，并要求自３ 月２ 日起，禁止携带按当日俄央行官方汇率折算的等值１万美元以上的外币现金出境。此项政策保证了现金货币不会进一步外流，也有助于缓解俄国内银行业的恐慌。三是对相关外汇行为与交易进行了一系列的管制措施。为了确保俄国内经济情况的稳定，俄发布了３ 月１８ 日开始正式实施的俄罗斯联邦总统第１２６ 号法令“关于在货币监管领域确保俄罗斯联邦金融稳定的额外临时经济措施”，其中第二条命令规定“到２０２２ 年底，未经中央银行许可，禁止俄罗斯公司和公民支付非居民法人实体财产的股份、出资、份额的业务。”四是遏制资本外逃。俄总统普京一直鼓励俄罗斯商人海外资产“去离岸化”，强调俄企业必须在本国注册，还通过了针对外国公司的税收新政等措施，成功促使俄首富乌斯马诺夫等一批富豪将资产转回俄国内。②

３．３ 对“ 不友好” 国家和地区以卢布进行天然气贸易结算

俄罗斯总统普京２０２２ 年３ 月３１ 日签署与“不友好”国家和地区以卢布进行天然气贸易结算的总统令，并于４ 月１ 日起生效。这意味着要购买俄天然气，“不友好”国家和地区须在俄银行开设卢布账户。买方先用欧元或者美元支付天然气费用，然后再让银行将其兑换为卢布。如果买方拒绝以此方式付款，俄方将认为买方违约，一切后果应由买方承担，俄方将中断天然气供应。截至２０２２ 年５ 月底，与俄罗斯天然气工业股份公司（ＧＡＺＰＲＯＭ）签订有天然气供应合同的５４ 家欧洲企业中，除波兰、保加利亚、芬兰等国的６ 家企业之外，其他欧洲企业在４ 月供气费用的付款宽限期到期之前，都已经按照卢布结算令的要求在俄罗斯天然气银行（ＧＡＺ?ＰＲＯＭＢＡＮＫ）开设了卢布账户，俄罗斯供应欧洲国家的９０％ ～ ９５％天然气用卢布完成了结算。① 卢布结算令的颁布完全逆转了卢布的贬值趋势，卢布兑美元汇率一路逆袭上扬，达到了七年以来的历史高位，粉碎了西方国家耗尽俄罗斯外汇储备的企图，从根本上打破了西方制裁的核心目标。

“卢布结算令”的发布可谓一举多得。一是极其巧妙地规避了美欧国家实施的美元制裁、银行制裁、ＳＷＩＦＴ 制裁等法令，使“不友好”国家和地区不得不违反自己制定的制裁规定。二是提高了卢布的吸引力，提升了卢布的国际化程度。三是有利于卢布汇率回稳趋升，卢布对美元汇率２０２２ 年３ 月初跌至１４３ 卢布兑换１ 美元低点，３ 月３１ 日回升至８２ 卢布兑换１ 美元，与俄乌冲突爆发前汇率水平相当（至２０２３ 年９ 月１１ 日， ９６ 卢布兑１ 美元）。四是有利于俄其他商品借鉴此种方式实行卢布结算。俄罗斯国家杜马主席维亚切斯拉夫·沃洛金曾表示，继天然气之后，以卢布结算商品应该扩大至原油、谷物、金属、化肥、煤炭和木材。２０２２ 年１２ 月３０日普京签署总统令，允许“不友好”国家和地区的买家使用外币支付拖欠的购买俄罗斯天然气的款项，以畅通结算渠道，增加外汇收入。

３．４ 运用非对称性货币权力，允许用卢布偿还国际债务

截至俄乌冲突爆发时，俄罗斯政府尚未偿付完毕的主权债券共有１５ 只，其中１１ 只以美元计价、４ 只以欧元计价，总额约为４００ 亿美元，俄罗斯国内居民和机构与境外投资者大体上各持有一半。而俄罗斯境内企业发行的企业外币债券，根据摩根大通２０２２ 年３ 月预计总规模约９８０ 亿美元，其中一半债务应在未来三年内偿还，２０２２ 年应还本息金额约１７０ 亿美元。

针对美西方对俄实施不能使用美元和美元清算系统等制裁措施，２０２２ 年３ 月５ 日俄罗斯颁布“关于履行对某些外国债权人义务的临时程序”的第９５ 号总统令，其规定：当转账额度在每月１ ０００ 万卢布以上或等值外币时，对于“不友好”国家和地区，俄罗斯政府和其他俄罗斯主体对其负有外汇义务的，可以使用卢布进行支付；债务人有权要求俄银行以外国债权人的名义开设“Ｃ 类账户”，在付款当日按俄央行的汇率等值卢布向其转账，付款的资金将通过俄罗斯的国家结算存管处（ＮＳＤ）转移。俄政府还要求，俄罗斯公司与“不友好”国家和地区的所有交易和业务，须经俄联邦政府外国投资者监管委员会的批准。② 对境外债券持有者而言，意味着要获得用外币偿付的俄罗斯债务，则必须在俄罗斯的银行开设卢布和硬通货账户。这一定程度上是借鉴以卢布支付天然气费用的机制向欧洲债券持有人支付款项。然而，对于俄罗斯主权债券的偿付，由于９５ 号总统令存在严重的合同法律问题，其未能发挥实际作用。美国不仅阻止了俄罗斯通过被冻结在美国金融机构账户上的外汇储备资金进行还款，还对俄罗斯宣称的根据９５ 号令用卢布偿还到期债务的声明不为所动，最终俄罗斯不得不使用极为有限的未被冻结的美元外汇储备，避免了主权债务违约的发生。在这一阶段，尽管俄罗斯颁布的９５号令在企业债层面上对于限制外国资本流出，稳定卢布汇率稳定发挥了很大的作用，但是在主权债方面，可以说是美国和西方取得了完胜。

西方投资人的利益得到了有效保证，而俄罗斯不得不在主权债务违约和消耗未冻结的外汇储备之间，痛苦地选择了后者。

２０２２ 年６ 月２２ 日，俄罗斯颁布“关于俄罗斯主权债券偿付的新付款流程”的第３９４ 号总统令中规定：俄罗斯财政部将在国家结算存管处开立“Ｉ 类账户”，然后将到期款项按支付日汇率折算成卢布付至该账户，俄罗斯政府作为债务人的还款义务即视为履行完毕。６ 月２４ 日，俄罗斯财政部表示，已按３９４ 号总统令的规定将两笔主权债券的到期利息支付至国家结算存管处，由此完成了主权债务的偿付义务。俄罗斯通过３９４ 号令的发布，弥补了９５ 号令的缺陷，最终在外币企业债券和主权债券两个层面上，实现了完整意义的“卢布偿债令”。

俄罗斯采用本币卢布归还国际债务，同样是反制裁的创新之举。一是在道义上取得国际社会支持，向国际社会宣示了俄罗斯偿还主权债务的意愿和能力，表明俄罗斯被迫用本国货币进行还款并非没有资金来源，不想偿还债务，唯一的原因是受到金融制裁的影响，难以偿还外汇资金，同时也展示了俄罗斯为了应对西方制裁措施，避免发生主权债务违约，在自身能力范围内作出的全面努力。二是占有主动权，将矛盾交到对方手里，若欧洲债券持有人不接受卢布付款，难免自身遭受损失，但若接受卢布付款，又要遭受汇率风险的可能损失。三是同样支撑卢布国际地位的提升和币值的稳定，限制外国资本流出。

３．５ 形成共识，从货币和市场多个层面主动推进“去美元化”

２０１４ 年“乌克兰危机”爆发后，面对美国和同盟国启动的金融制裁，俄罗斯就为本国银行和外国银行设计了一套独立于西方金融信息系统之外的俄罗斯央行金融信息传输系统（ＳＰＦＳ），并成立了国家支付卡公司（ＮＳＰＫ）和米尔（Ｍｉｒ）支付系统。截至２０２１ 年１１ 月，ＳＰＦＳ仅有４００ 个使用者，主要为俄罗斯的银行，还包括亚美尼亚、白俄罗斯、德国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和瑞士等国的２３ 家银行；累计发行超过８ ０００ 万张米尔卡，俄罗斯银行及部分外国银行在俄分行已有３００ 多家与米尔支付系统合作。

同时，俄罗斯自２０１４ 年以来就开始“去美元化”，更多地改用本币或其他非美元货币结算。２０２２ 年８ 月，俄罗斯的莫斯科交易所对外发文，宣布不再接受美元作为抵押品。俄国家清算中心也决定，将彻底不再接受美元作为货币、贵金属、存款和股票的担保抵押品。这一定程度意味着在俄方境内，美元不再被承认拥有价值。这是一个主权大国首次表明放弃美元的决定，对国际货币体系产生深远的重大影响。

３．６ 建立新的石油定价基准，反制美国及其盟友的能源价格上限问题

针对西方正在推进中的能源价格上限问题，俄罗斯方面给出了强势回应，表示加入对俄油限价的国家将不再属于俄罗斯石油的接受国，俄方不会根据这种非市场的原则与这些国家进行合作。同时，俄罗斯的主要部委、央行以及石油生产商计划于２０２２ 年１０ 月在一个全国性平台上推出石油交易，通过吸引更多的外国合作伙伴购买石油，在２０２３ 年３ 月至７ 月之间完成足够的交易量，以建立一个新的石油定价基准。实际上，十多年来，俄罗斯一直在尝试建立自己的石油定价基准，但收效甚微。俄罗斯的石油生产商在莫斯科的Ｓｐｉｍｅｘ 大宗商品交易所出售了用于出口的石油，只是成交量较小，不足以建立全球公认的基准。美西方的经济金融制裁倒逼俄加快这一进程。

为反制美国及其盟友对俄罗斯石油的限价机制，２０２２ 年１２ 月２７ 日普京签署一项法令，自２０２３ 年２ 月１ 日至７ 月１ 日，将禁止向在合同中直接或间接使用“石油价格上限机制”的外国法人和个人供应俄罗斯的石油及石油产品，除非获得普京的“特别决定”以豁免向遵守价格上限的国家出售石油。

３．７ 通过“平行进口”缓解市场商品短缺问题

俄信用评级机构ＡＣＲＡ 预计，２０２２ 年俄进口总量可能下降２０％～３０％，其中设备进口降幅将高达６５％。为应对制裁压力并缓解严峻的“进口危机”，２０２２ 年３ 月２９ 日，俄总理米舒斯京签署政府决议，确定了“平行进口”合法化的可能性。６ 月２８ 日，普京总统签署该法案。“平行进口”指的是一国进口商未经知识产权权利人同意或授权，将在其他国家或地区合法投放到市场的产品进口至该国的行为。“平行进口”有助于俄避免生产和生活资料短缺，还有助于支撑卢布币值并抑制物价上涨，推动俄重建对外经济伙伴关系。此外，很多国家厂商仍有兴趣恢复甚至扩大对俄供货。因担心“次级制裁”而拒绝在俄销售的企业，可借助“平行进口”寻找回归俄市场的合法路径。截至２０２２ 年８ 月中旬，俄已“平行进口”商品６５ 亿美元，到２０２２ 年底可达１６０ 亿美元。① 目前看，“平行进口”合法化依然是俄应对制裁的临时措施。因为交易成本较高，还有赖于俄各政府部门尤其是监管部门的密切配合及企业的响应。

四、启 示

美西方对联合国安理会常任理事国之一的俄罗斯实施的经济金融制裁，一是数量最多，规模最大，史无前例；二是呈现出无底线，突破法律、国际规则、伦理规制等约束和限制等新特征，极大损毁了正常的国际公约、国际法规和国际秩序，破坏的是国际信用的根基，直接影响到正常的国际贸易、国际投资、国际金融交易等活动，须引起高度重视。而俄罗斯的反制也随之创新，如国际储备和国际支付手段强化自主性，全面“去美元化”，对“不友好”国家和地区实施天然气卢布结算和用卢布偿还债务等，对金融市场和商品市场起到了较大的稳定作用，值得借鉴。以上对中国应对美西方的金融制裁，带来很大的启示。

４．１ 警惕和重视金融制裁对经济的严重冲击，深入研究美西方对俄经济金融制裁的逻辑和新措施，探求应对之策

从美西方对俄罗斯实施超过一万项制裁数量看，美国为首的西方国家已将对外经济金融制裁作为经济金融交往的最重要手段，越来越变本加厉。从已有文献看，无论美西方金融制裁的政治目标和方式如何，均对俄罗斯经济造成严重冲击②。特别值得关注的是，西方的制裁措施已突破了国际主权、国际法、国际规则、伦理规制、基本人权等多方的底层逻辑和应有的约束，同时打破了市场经济运行机制和国际贸易、国际金融交易、国际资本流动正常的运行秩序，使国际公约成一纸空文、国际组织机构极度边缘化。

中国作为世界最大的发展中国家，在国际形势瞬息万变、中美关系的不稳定使得国际贸易、金融、科技等领域冲突加剧的背景下，美西方在未来可能的极端情况下对中国的制裁可能比对俄罗斯制裁的数量更多，烈度更大。美西方国家对俄制裁几乎集中了全部的制裁工具，也展现出新的趋势和特征。美西方对俄制裁，正与美国对华竞争战略形成“共振”，一方面美国通过对俄制裁禁令威慑中国企业，另一方面也通过金融制裁手段压制中国。③ 我国应警惕和重视未来可能发生的外国经济制裁，及时关注和掌握国际经济制裁动态，梳理美西方金融制裁的逻辑和新措施，深入研究美西方对外制裁的理论基础、法理、行政体系、运行机制和实施措施及效果等，获得经济制裁的后果、传导途径和对策的经验证据，量化外国经济制裁风险并进行等级划分，构建经济制裁风险预警监测机制。应加强经济制裁风险防范的顶层设计，系统规划、稳步推进，制定系统地防范经济制裁的实施方案，明确每个经济社会系统部门风险管理的重点。应从政府、企业、居民等角度，在构建国家制裁应急管理体系、反制裁法律体系、企业合规体系等方面设计我国防范外国经济制裁体系的构建路径，以探求应对之策，争取更多的主动权。

４．２ 借鉴俄罗斯反制裁的创新模式，在总体国家安全观下健全中国反外国经济制裁体系

俄罗斯作为主权大国，美西方对其制裁多达一万多项，手段无所不用其极，俄罗斯的反制裁措施也创新迭出。域外经验对中国反制裁措施体系的完善具有重要作用。中国已经颁布了《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》和《中华人民共和国反外国制裁法》，初步构建了应对和反制外国经济制裁的阻断法体系，这是中国在应对和反制外国经济制裁实践中的一次巨大进步。但该体系处于建设初期，仍存在完善的空间，还需进一步细化执行程序和出台配套制度建设。例如，尽管中国企业在应对国际经济制裁和合规问题上有成功案例，但其代价和成本高昂，不具备普遍性。可以针对国际经济制裁和中国企业的现实问题做出更为全面的法律法规和配套制度，如减免税收、政府补贴和人才激励等配套措施，降低企业合规压力；同时提高其可执行性，落实相关反制裁措施。因此中国反外国经济制裁体系应在总体国家安全观下，借鉴俄罗斯反制裁的创新模式，平衡和协调好国际间合作与博弈、制裁与反制裁、维护国家安全等宏观利益与保护微观个体利益，细化法律责任规定，建立跨部门监控和执行机制，完善追偿诉讼机制，在国家安全、进出口贸易、市场竞争、产业保护等领域进一步优化相关政策。

４．３ 利用俄罗斯全面“去美元化” 的有利时机，积极推进人民币国际化和数字人民币，降低对美元的依赖

美国通过美元、支付系统建立连接点，行使域外管辖权对他国个人和实体实施次级制裁，美国的法律凌驾于国际法之上，极大削弱了美元的国际信用和国际地位。中东、拉美、亚洲等地区已将“去美元化”付诸行动，并有序推进，各国尤其在跨境贸易中的去美元化合作趋势有所加强，寻求实现储备货币构成的多元化，这将成为反制美西方制裁的逻辑起点和全球浪潮。美国强大的军事实力、科技实力以及在国际规则制定上的话语权形成了美元的稳固优势，“去美元化”必将是一个长期的过程。中国应顺应趋势，推动建立多元化的国际货币体系，充分利用“一带一路”、ＲＣＥＰ 等机遇，继续推进人民币国际化和人民币跨境支付系统的完善，提升人民币在国际贸易、投资和储备中的使用范围和占比，利用人民币作为“安全货币”和“实体货币”的优势，积极推进人民币在更多区域成为国际计价、结算货币，尽量减少对美元的依赖，防控美国对华金融制裁的风险，保障中国海外资产的安全。同时探索数字人民币在跨境贸易结算的可行性，探索对外开放人民币微信支付和支付宝支付等移动支付网络，并通过开放我国的银行账户便利非居民网上开户，构建数字人民币支付结算新体系，降低对美元的刚性需求。

４．４ 加强多边合作，坚持全方位、多层次、宽领域的对外开放

俄罗斯受西方国家制裁后，国内经济动荡。俄罗斯贸易开始“向东转”，积极寻求与中国等周边国家合作，建立自贸区，在能源、农业等领域建立了新的贸易模式，缓解国内压力。中国可以借鉴这一思路，积极、充分利用制裁发起各方之间的利益分歧和自身市场的规模、产业优势，加强与周边国家和地区的良好合作关系，建立新的贸易模式；主动参与全球治理和区域经济发展，分化外来制裁的企图，力求降低遭受多边制裁的可能性，尽量减少经济制裁对目标国外汇市场可能造成的不利影响。

由于受逆全球化、国际经济制裁泛化、全球经济衰退以及大国博弈外溢分歧加剧等多重影响，各国的经济活力下降，包括“一带一路”、ＲＥＣＰ 在内的区域合作实现高质量对接均受到了严峻的外部风险挑战。因此，中国还应推动区域合作更加法制化和标准化，在多边合作的框架内加大能源、机械制造、交通和通信等重点领域的供应链、产业链和投资链的深度合作，加快国际金融领域的精准合作。

同时，中国应进一步完善贸易结构，从广度和深度上扩大对外开放，完善全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。积极参加国际经济合作与竞争，既开放国内市场，允许外商走进来，又开拓国际市场，发展开放型经济，推动本土企业走出去，增强国际竞争力，提高抵御经济制裁的能力。

编辑 邓文科