日本与北约安全合作的深化：成因、障碍及前景

崔磊

摘要： 近十几年来，日本与北约安全合作不断升温。与过去相比，双方高层互访更加频繁，建立起更多对话机制，日本开始参与北约合作项目与演习，出席北约会议，甚至派员到北约机构工作。俄乌冲突爆发以来，双方互动更为频繁。究其原因，既有各自对外安全战略交汇的推动，也有维护西方价值观和国际秩序的需要，既是对中国崛起的因应，也是美国从中撮合的结果。双方还有提升军力的实际需求。但是，由于战略重心不同、国防投入不足、日本国内法限制、北约制度缺陷等原因，双方安全合作仍受制约，停留在较低层级。未来，双方合作在深度和广度上存在诸多变数：双方能否开展联合军事行动甚至结盟，关键取决于日本修宪能否成功，北约能否介入亚太冲突；安全合作是如同以往聚焦于非传统安全领域，还是扩展到传统安全领域，取决于北约对华政策和日本对俄威胁认知是否会产生变化。因此，双方安全合作能在多大程度上对中国构成地缘战略威胁，还需进一步观察研判和审慎应对。

关键词：日本；北约；安全合作；欧洲安全；亚太安全

中图分类号：Ｄ８１５．５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－８０４９（２０２３）０９－００９４－１３

近年，北约向亚太地区投射更多注意力，与亚太地区伙伴的安全合作关系不断深化。在这些伙伴中，日本与北约安全合作由来已久，但受诸多因素制约，双边关系一直发展缓慢，２０１０ 年后才进入快车道。日本的对外安全动向可能对亚太地缘政治格局和中国周边安全产生重大影响，但国内学术界迄今鲜有专文评析北约与日本的安全合作，多是对北约与亚太伙伴国安全合作的整体评述。①美日欧学者对此题目关注虽较多，但缺乏对最新进展及前景的分析。① 本文将从历史与现状入手，探讨双方安全合作深化的动因、障碍及未来走向。

一、安全合作历史与现状

根据合作程度不同，日本与北约的安全合作可划分为三个阶段：

１．１ 合作几乎不存在（２００１ 年前）

冷战期间，日本与北约几无交往，缺少机制化交流与合作。１９７９ 年，首位日本防卫厅长官访问北约总部，１９８０ 年日本成为北约议员大会的观察员，１９８６ 年，首位日本外相到访北约总部。双方关系冷淡的主要原因是日本背负着历史包袱。二战后日本完全放弃保有武装力量，放弃集体自卫权，因此对与军事组织发展关系讳莫如深；另一方面，作为维护欧洲安全的军事同盟，北约在冷战中一直聚焦欧洲，对域外事务不感兴趣，因此双方合作几乎不存在。

冷战结束后，日本与北约接触有所增加，但仅限于零星的高层互访和对话，而且北约一直忙于吸纳中东欧新成员，解决周边危机与冲突，如波黑战争、科索沃危机等，无心与域外国家开展安全合作。日本虽参与解决前南危机，但受宪法第九条限制，自卫队无法参与北约在前南地区开展的军事行动，只为其提供财政援助。

１．２ 间接合作（２００１ 年—２０１０ 年）

阿富汗战争成为日本与北约安全合作开始的契机。“９·１１”事件发生后，北约启动《北大西洋公约》第５ 条，向美国提供军事援助，向阿富汗派遣国际安全援助部队（ＩＳＡＦ）。同时，日本为打破战后安保体制的枷锁，扩展国际安全影响力，为参加阿富汗军事行动的各国军舰提供后勤补给，从而与北约产生交集。但是，自卫队仍不能参与北约的军事行动，也不能向其提供包括医疗、补给在内的任何援助，否则有“违宪”开展集体自卫行动之嫌。因此，日本和北约只是同时在阿富汗活动，而没有直接军事合作。

尽管日本与北约没有开展直接军事合作，但双方在阿富汗重建等领域还是有间接合作。日本对阿援助资金借助国际安全援助部队的“省级重建小组”（ＰＲＴ）得以到达阿富汗偏远地区，而北约重建阿富汗、争取民心的努力也得到日本的资金支持。以此为契机，北约国家领导人开始重视日本的价值，双边互动增加。时任日本首相安倍晋三于２００７ 年首次访问北约总部，而后时任北约军事委员会主席埃诺（Ｒａｙｍｏｎｄ Ｈｅｎａｕｌｔ） 于２００８ 年访日，为历史首次。２００８ 年起，北约邀请日本出席关于阿富汗的首脑会议，日本是与会唯一的非出兵国。２０１０ 年起，北约开始与日本共享关于阿富汗的情报，而这种权利是北约成员国和其他出兵国所独享的。

此外，日本与北约还在海上安全领域找到利益交汇点。日本九成石油进口来自中东，而与东亚的海上贸易占欧洲海上贸易总量的近八成，因此双方对印度洋海上航道安全都很重视。② ２００８ 年，北约决定出兵亚丁湾打击海盗，次年，日本开始派遣自卫队为往来亚丁湾的商船护航，但双方基本上各行其是，偶尔有联合行动。

１．３ 合作深化（２０１０ 年至今）

２０１０ 年以来，随着北约推动与全球伙伴的实质性合作，美国决意“重返亚洲”以及日本采取进取型对外战略，日本与北约合作进入快车道。与过去相比，双方高层互访更加频繁，还建立起定期对话机制。日本不仅可以参与北约与伙伴国之间的合作项目与演习，还开始出席北约会议，甚至派员到北约机构工作。日本对北约的军事行动和各类项目也慷慨解囊。２０２２ 年俄乌冲突爆发后，双边合作进一步提速。

（１）高层互访更加频繁

自２０１３ 年起，双方几乎每年都有高级官员或领导人互访，屡屡创下历史先例。２０１３ 年北约秘书长拉斯穆森（Ａｎｄｅｒｓ Ｆ． Ｒａｓｍｕｓｓｅｎ）访日，表示北约和日本是“ 志同道合” 的“ 天然伙伴”。① 双方发表联合宣言，称：“日本与北约关系的基础是共同价值观和面临的共同安全挑战。”②２０１４ 年安倍再度访问北约总部，双方签署《个别伙伴合作计划》（ＩＰＣＰ）。２０１５ 年１ 月，外相岸田文雄访问北约总部。２０１６ 年６ 月，北约军委会主席帕维尔（Ｐｅｔｒ Ｐａｖｅｌ） 访日。２０１７年７ 月，安倍第三次访问北约总部。１０ 月，北约秘书长斯托尔滕贝格（Ｊｅｎｓ Ｓｔｏｌｔｅｎｂｅｒｇ） 访日。２０１８ 年９ 月，防卫大臣小野寺五典访问北约盟军联合部队司令部。２０１９ 年６ 月，北约军委会主席皮奇（Ｓｔｕａｒｔ Ｐｅａｃｈ） 访日。新冠疫情暴发后，双方互动并未停止。２０２０ 年１２ 月，日本外相首次在线参加北约外长会议。２０２２ 年４ 月，日本外相首次线下参加北约外长会议。５ 月，自卫队统合幕僚长山崎幸二应邀参加北约军事委员会参谋长级会议，为历史首次。２０２２ 年起，日本首相岸田文雄已连续两次参加北约峰会，是历史上首位与会的日本首相。

（２）构建对话联络机制

２０１４ 年起，日本派遣一名女性自卫队军官担任北约秘书长办公室妇女、和平与安全项目（ＷＰＳ）特别代表顾问。２０１６ 年起，北约还建立“北大西洋理事会＋４”机制，邀请日本和其他三个亚太伙伴国定期与成员国驻北约代表会晤。２０１７ 年２ 月和２０１９ 年６ 月，自卫队分别向欧洲盟军最高司令部和北约海军司令部派驻联络官。２０１８ 年７ 月，日本将驻比利时使馆指定为驻北约代表处。２０１９ 年１２ 月，日本自卫队向北约磋商、指挥和控制参谋部派驻情报顾问，开展情报合作。２０２１ 年底，日本派遣自卫队军官到北约总部合作安全司，负责与其他国际组织和非政府组织的协调事宜。据报道，日本正在考虑单独成立驻北约代表处，不再由驻比利时使馆兼管北约事务。③

（３）日本参与北约合作项目与演习

２０１１ 年，北约决定向全球伙伴开放合作项目，并制定“单一伙伴关系合作清单”，供伙伴国选择。日本迄今已加入其中的伙伴关系互操作性倡议（ＰＩＩ），和平与安全科学项目（ＳＰＳ），妇女、和平与安全项目等。北约还分别与伙伴国签署双边合作文件，以确定优先合作领域。日本与北约于２０１４ 年签署《个别伙伴合作计划》，２０１８ 年和２０２０ 年两次修订。双方合作的优先事项集中于非传统安全领域，包括网络防御、海上安全、国防科技、人道主义援助、反恐、军控等，其中网络防御、海上安全一直是合作优先事项的前两位，国防科技从最初第７ 位提升至２０２０ 年的第５ 位。２０２３ 年７ 月，日本与北约将合作计划升级为“个别针对性伙伴关系计划”（ＩＴＰＰ），合作领域从原先的８ 个扩展到１６ 个。④

１．４ 日本对北约“慷慨解囊”

日本为北约的一系列信托基金和培训项目提供大量援助，如和平伙伴关系信托基金（Ｐｆ?ＰＴＦ）、阿富汗国民军信托基金（ＡＮＡＴＦ）、阿富汗法律和秩序信托基金（ＬＯＴＦＡ）等。通过和平伙伴关系信托基金，日本向塔吉克斯坦、摩尔多瓦、阿塞拜疆等北约伙伴国提供了开展弹药管理、排雷、治理污染等工作的资金。截至２０２２年３ 月底，日本已为培训阿富汗警察的阿富汗法律和秩序信托基金提供资金１７．４ 亿美元，高居捐助国首位，占捐助总金额的四分之一。① 在２０２３ 年北约维尔纽斯峰会上，日本首相岸田文雄宣布，将利用日本向北约援助乌克兰基金（ＣＡＰ）的捐款，向乌提供无人机侦测系统等非致命性装备。②

二、安全合作深化的战略动因

２０１０ 年后日本与北约安全合作的深化，既为对外安全战略交汇所驱动，也是出于维护国际秩序、应对中国崛起的共同需要，既有美国的积极推动，也有通过实务合作提升军力的实际需求。

２．１ 双方对外安全战略出现交集

“９·１１”事件后，随着恐怖主义、大规模杀伤性武器等威胁上升，北约开始将视线转向非传统安全。由于非传统安全的跨国特性，北约的安全视野也日益全球化。北约的军事行动不再局限于欧洲，先后在阿富汗、伊拉克、亚丁湾、利比亚等地开展应对非传统安全威胁的军事行动。但是，随着北约在阿富汗受挫，寻求广泛国际支持的紧迫性上升。２０１０ 年战略概念文件将“合作安全”确定为北约三大核心任务之一，宣称“在全球范围内，发展与各国和相关组织的政治对话和实务合作”。③ ２０１１ 年，北约决定向全球伙伴提供与北约进行实务合作的平等机会，而许多合作项目以前只对“和平伙伴关系计划”成员国开放。近年来，北约日益重视网络攻击、虚假信息、颠覆性技术等新型安全威胁，对合作安全的需求进一步上升。２０２２ 年发布的战略概念文件表示，北约将加强与伙伴国的对话与实务合作。

与此同时，日本谋求政治军事大国地位，在非传统安全领域积极进取，与其他国家和组织开展合作，这与北约推进“全球化” 不谋而合。安倍２０１２ 年再次上台执政后，提出“积极的和平主义”，大力开展“俯瞰地球仪的外交”，主张日本承担更多国际安全责任，试图提升日本在全球安全领域的影响力。２０１３ 年，日本首次发表国家安全战略，称非传统安全威胁“无论在世界任何角落发生，都会冲击整个世界，并对我国安全产生直接影响”，主张“通过提升日本与其他亚太地区国家及域外国家的信任和合作关系，改善亚太安全环境，预防或削减直接安全威胁”。④ ２０１４ 年《防卫白皮书》指出：“由于（大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、失败国家、全球公域治理等）安全挑战与不稳定因素多元而广泛，单个国家很难独力应对，有共同利益的国家越来越有必要开展紧密协调，积极应对。”⑤在２０２２ 年１２ 月公布的国家安全战略与国防战略中，日本都强调了与北约等域外国家和组织加强安全合作的重要性。⑥

此外，与北约强化安全合作成为安倍政府打破宪法对集体自卫权限制的方便借口。２０１４年５ 月，安倍在北约总部演讲时声称：“如果北约军队在执行维和任务时受到武装袭击，日本自卫队将无法予以救援。”⑦２０１５ 年，日本国会通过新安保法案，为日本深度参与国际安全合作创造了条件。按照该法案，自卫队活动的地域范围从日本周边扩大到发生重大事件的地区，出兵的条件从受到攻击扩展到发生威胁日本存亡的事件，支援对象也从仅限于美军，扩大到参与联合军事行动的其他国家的军队。由此，与北约开展联合行动获得了法理上的支持。

２．２ 双方都谋求维护西方主导的价值观和国际秩序

日本与北约的战略叙事相似，都强调维护“普世价值”和“自由与开放的国际秩序”。北约２０２２ 年战略概念文件序言称：“北约将继续致力于公正、开放和持久的和平，继续保卫基于规则的国际秩序。”①日本《２０１３ 年国家安全战略》宣称，日本的国家利益包括“维护基于自由、民主、人权、法治基础上的国际秩序”。② ２０１６年安倍首次提出“印太战略”时，也极力强调价值观，称日本有责任“将太平洋与印度洋、亚洲与非洲连成一体，建成远离武力和威慑，重视自由、法治和市场经济的繁荣之地”。③

但是，美国的战略收缩使日欧对国际秩序能否长期维系日益信心不足。全球金融危机后，美国国内民粹主义兴起，对外战略收缩，疏远盟国。美国总统奥巴马提出“重返亚洲”战略，让欧洲盟国担心“被抛弃”。特朗普上任后，指责盟国“搭便车”，要求北约盟国提高国防预算，要求日韩承担更多驻军费用。之后拜登政府虽试图修复同盟关系，但其执政重点在国内，对外政策继承其前任的战略收缩。面对美国的战略收缩，欧洲和亚太盟国都担心美国没有能力和意愿维护现有国际秩序，因此有意合作为美国减负。

但是，日欧安全合作无意将美国排除在外，而是希望国际秩序继续由美国主导。日本前外相河野太郎曾表示，“美国在维护和发展基于法治的国际秩序方面继续发挥着重要作用，但整个国际社会必须分担责任并进行良好的合作。从这个角度来看，日本和欧洲的合作非常重要。”④北约秘书长斯托尔滕贝格在谈及欧盟“战略自主”时明确表示，欧美之间的安全关系没有任何其他机制能够替代。⑤ 北约的欧洲成员国重视软实力，强调用规则和观念规范国际政治，因此并不期待日本向北约提供军事援助，而是出于塑造规则、维护秩序的目的，需要日本这样价值观相近的国家在外交上予以配合。

２．３ 双方都试图寻求外部支持，应对中国崛起

日本和北约都认为中国崛起是对国际秩序的挑战，维护西方国际秩序必然需要应对中国崛起。

２０１０ 年后，日本因钓鱼岛、台湾地区、南海等问题与中国矛盾激化，担心随着中国的崛起，形势将越来越不利于自己，因此在强化美日同盟的同时，积极寻求外部政治支持。日本历来重视做欧洲国家工作。《２０２２ 年外交蓝皮书》称，“欧洲对国际舆论有一定影响。与欧洲的合作对提高日本在国际社会的存在感和传播信息的能力非常重要。”⑥北约成为日本推销其安全领域政策立场的重要多边平台之一。通过与北约的政治对话，日本掌握了涉及中日间安全问题的部分国际话语权。安倍在２００７ 年和２０１４年两次访问北约时的演讲中，都大肆宣扬“中国威胁论”，污蔑“中国国防支出不透明，在南海、东海问题上试图单方面改变现状”。⑦ 在日本政府的鼓噪下，北约对中国的提防心理和敌意不断上升。

随着中国国际影响力的上升，北约对中国的安全关切也在加剧。２０１９ 年伦敦峰会宣言的措辞尚比较温和，认为中国对北约来说既是机遇，也是挑战。但是， ２０２０ 年出台的“ 北约２０３０：团结面对新时代”改革报告明确指出：“中国实力的规模和全球影响对开放和民主社会构成严重挑战。”①２０２１ 年北约峰会联合公报直言：“中国日益增长的影响力和对外政策可能给北约带来挑战。”②２０２２ 年６ 月出台的新战略概念文件正式宣称，中国对北约利益与安全构成“系统性挑战”。③

北约对中国兴趣日趋浓厚，但是亚太地区情况复杂，尤其是中国，欧洲国家对其相对缺乏足够的背景知识和深刻理解。因为与日本同属西方阵营，并长期与日本合作，欧洲国家认为日本是了解中国事务和其他亚太事务的可靠信源，能够提供合理的政策建议，因此有必要加大与日本等亚太伙伴的政治对话和沟通。

２．４ 美国极力撮合双方合作

日欧合作对美国的好处不言而喻：强化美国的领导地位，为美国减负，使盟国内部合作更高效等。有学者认为，如果日欧联合开展“航行自由”行动或执行联合国对朝鲜制裁，打击海上走私行动，美国海军的负担就得以减轻。④ 奥巴马上台后，希望欧亚盟友承担更多安全责任，为深陷金融危机和战争的美国解困，因此任命主张北约全球化的学者伊沃· 达尔德（ ＩｖｏＤａａｌｄｅｒ）担任美国驻北约代表，试图将理念付诸行动。此时，美国正在将战略重心转向亚洲，希望欧洲盟友也跟进，与亚太地区的美国盟国深化合作。２０１２ 年１１ 月，国务卿希拉里·克林顿就美欧关系发表演讲，称美国希望“欧洲与我们一起更多地参与亚洲，将该地区视为共同战略参与的重心，而不仅仅是一个市场。”⑤

与此同时，美国试图将美日同盟的适用范围地区化、全球化，为美国分担责任。２０１０ 年奥巴马在访日时称赞美日同盟为“世界和平与安全的基石”。⑥ ２０１２ 年日本首相野田佳彦访美时，奥巴马称美日为“享有共同价值观，致力于国际和平、安全与人权”的“全球伙伴”。⑦ ２０１５年美日发表《防卫合作指针》，表示美日将加强与地区伙伴国和其他伙伴国以及国际组织合作，虽没有提到与北约合作，但留下了很大的解释与发挥空间，为日本与北约合作铺平了道路。⑧ ２０２２ 年１ 月，美日“２＋２”声明明确要求日本与北约合作。⑨ ２ 月，美国发布《印太战略》，推动亚太国家与欧洲盟国开展安全合作，“将采用包括澳英美三边安全伙伴关系在内的新形式将印太和欧洲伙伴联系起来。”１０ 月，拜登政府发布《国家安全战略》，希望“欧洲盟友在印太地区发挥积极作用，支持‘航行自由，维护台海和平与稳定”，同时敦促“印太盟友与我们的欧洲盟国合作，以塑造我们追求的国际秩序”。①

美国还利用中俄与西方的价值观差异，煽动日本和北约其他国家联合应对中俄“威胁”。特朗普政府的国家安全战略妄称“中俄试图建立一个与西方价值观相悖的世界秩序”。② 拜登政府继承了这一立场，声称中美竞争和俄罗斯与西方的对抗是民主与专制之间的对立，中俄正在“威胁”西方价值观和“基于规则的国际秩序”。

２．５ 双方都希望通过合作提升军力

日本虽已通过一系列松绑措施，在政治和军事领域谋得一定自由空间，但仍不满意军力发展，因此，强烈希望通过与北约合作提升军力。除了在网络防御、海上安全、国防科技研发等领域谋求合作外，日本最感兴趣的是学习北约成熟的核共享机制和多边防务机制。

首先是核共享经验。日本国内一直有拥核的呼声，但由于国内反战、反核力量强大，中美也都反对，独立拥核难度很大，唯一可能的方式是像欧洲一样引进美国的核力量。因此，一些日本政客和学者一直对北约核共享机制感兴趣，希望效仿北约，获得核武器管理和使用的发言权。③俄乌冲突爆发后，前首相安倍晋三借机夸大地区核威胁，呼吁日本与美国共享核武器。日本可以通过与北约有关机构的交流，获得相关经验。

其次是多边防务机制经验。近年来，日本促成“四方安全对话”，参与美日澳、美日韩、美日印等小多边机制，推动北约“ 亚太四伙伴（ＡＰ４）对话”，企图“照猫画虎”，打造“亚太版北约”。但日本只和美国结盟，缺乏多边同盟的经验。有日本学者认为，北约是一个成功的多边军事组织，与北约交往可以获取多边同盟的管理经验，如进行军事规划和决策、开展联合研发、制定标准化协议等。④

此外，日本还试图通过与北约合作，获取具体军事经验。例如，日本试图加大其军力投射半径，而北约长期在阿富汗、利比亚等地开展军事行动，有丰富的远程军力投送经验。再如，近年来日本频遭俄军机抵近侦察，而北约东翼国家对拦截与监视俄军机很有经验。

相较而言，北约对日本在非传统安全领域的经验更感兴趣。例如，日本自然灾害频发，人道主义救援经验丰富。再如，北约关注大规模杀伤性武器扩散问题，而日本有长期应对朝核问题的经验。日本国防科技发达，日欧已通过北约科技组织⑤和安全与和平科学项目（ＳＰＳ）等合作机制，联合开展国防技术研发。此外，北约希望与日本提升军事兼容与协调水平，一旦发生危机，双方军队可以无缝对接，联合开展行动，武器装备也能共享。

三、安全合作深化的障碍

国际安全合作的形式主要包括人员交流互访、防务安全对话磋商、开展军控谈判、军备技术合作、联演联训、开展联合军事行动，乃至结盟。过去十年，日本与北约安全合作虽有长足进步，但形式主要集中于低层次的互访、对话、磋商、建立联络机制等，海上联合演习只有寥寥数次，从未开展过联合军事行动。２０１４ 年《个别伙伴合作计划》签署后，同年９ 月、１１ 月和次年２ 月，双方利用在亚丁湾参与打击海盗行动的舰机，分别举行三次海上军演。此后，双方的演习陷入低潮。一直到２０１８ 年８ 月，即《个别伙伴合作计划》修订三个月后，北约海军与访问欧洲的日本海上自卫队才分别在西地中海和波罗的海举行了海上临时演练。尽管北约在《个别伙伴合作计划》中表示将参加亚太地区的军演，但迄今只有英、法、德等部分北约成员国派遣舰机参与，北约未以整体名义参与。日本每年与其他国家举行大量海上联合军演，２０２０ 至２０２２ 年间共举行２２２ 次，和北约联合军演却仅有１ 次。①

横向比较，在北约四个亚太伙伴国中，日本与北约合作的历史最悠久，但是在合作深度上却落后于其他国家（见表１）。在网络防御领域，韩国捷足先登，成为北约网络防御示范中心的正式成员国；澳大利亚是北约“增强机会伙伴”；韩、澳、新都曾参与北约军事行动。而日本与北约安全合作长期停滞于较低层级，主要受以下因素制约：

３．１ 战略重心不同

由于绝大多数成员国是欧洲国家，北约的战略重心历来放在欧洲，仍是一个地区性军事政治组织，和平时期以战略规划、军演和政策对话为主要活动形式，危机或战时采取协调行动，相互援助。北约与亚太国家的合作多是受美国推动，因此与亚太伙伴国深化合作的内生动力不足，更不会与这些国家结盟。２０１４ 年克里米亚入俄后，北约对俄罗斯威胁的担忧与日俱增，历次峰会后发表的联合公报都明确将俄罗斯的行为称为对欧洲安全和国际秩序的威胁。

同样，日本的国防重心也是本土防御。以安倍为代表的“国际主义”派认为，国际安全不可分割，日本以贸易立国，需要维护海上通道安全，参与域外军事行动，以保障自身繁荣，并在应对中朝时获取外部政治支持。以前防卫大臣石破茂为代表、以自卫队高级军官为主的“日本优先”派则认为，参与国际安全事务纯属浪费资源，主张以应对中朝“威胁”为要务，对与除美国之外的国家或国际组织合作不感兴趣。① 在国防优先事项问题上，“日本优先”派对“国际主义”派构成强力掣肘。

由于战略重心不同，两者与域外国家或组织的安全合作也存在不同的地域偏好。北约更重视与候选国或欧洲周边国家的伙伴关系，亚太地区的伙伴关系被置于次要地位。和平伙伴关系、地中海对话、伊斯坦布尔合作倡议等伙伴关系机制面向中东欧、中东、中亚国家，３０ 国参与，而北约全球伙伴国只有９ 个。有学者调查发现，由于克里米亚入俄造成的心理冲击，以及北约在阿富汗行动失败导致的挫败感，尽管北约一再承诺强化与亚太伙伴的安全合作，但口惠而实不至，与这些国家的安全合作反而呈现收缩态势。②

同样，日本更重视与亚太国家间的安全合作。历年日本防卫白皮书中关于国际安全合作的章节中，涉及澳大利亚、印度、美国、韩国和东盟国家的部分连篇累牍，而与域外国家的安全合作相对篇幅较短，其中与北约合作部分被排在与英法德等欧洲大国合作之后，只有区区几段文字。③ 此外，两者在对方周边地区开展安全合作的选项也很多，不必把对方当作首选。北约在亚太地区的合作对象除日本外，还有韩、澳、新等其他伙伴国以及美、印、东盟等。同样，日本与美、澳、韩、印、东盟等的安全合作更密切，在欧洲除了北约，日本还可选择与欧盟或与某个或某几个欧洲国家合作。因此，日本与北约合作难以做到“用情专一”。

３．２ 国防投入不足

冷战后，北约欧洲盟国重视经济和外交，对国防投入一直不积极，军费占国内生产总值比重常年在低位徘徊。北约２０１４ 年威尔士首脑会议决定，将军费占国内生产总值比例提高到２％以上。特朗普上任后威逼利诱，但效果不彰，到特朗普卸任时，也只有１１ 国达标。④ 克里米亚入俄后，北约决定在波罗的海三国和波兰派驻４ 个多国联合战斗群。俄乌冲突爆发后，又宣布将在东线部署４ 个战斗群。北约经费有限，又需向本土防御这一首要任务倾斜，自然会压缩对危机管理和安全合作的投入。尤其是参加海上军演的难度更大，需要动用舰艇等硬资产，耗资不菲，参与亚太地区举行的军演更需要劳师远征。

同样，日本国防预算有限，安全合作被置于次要地位。为实现政治军事大国梦想，日本早已着手开展国防现代化，但是历届政府因受军费不超过国内生产总值１％的红线限制，一直无力向亚太地区以外大举投放军事资源。安倍第二任期期间，国防预算十年九连增，但始终没有突破１％红线，再加日本经济长期增长缓慢，因此增幅总计不过１７％，远低于其他三个北约亚太伙伴。如果换算成美元， 甚至下降了近２０％。⑤

俄乌冲突爆发后，北约和日本都大幅增加了国防投入。根据２０２２ 年最新的《防卫力量整备计划》，日本计划斥资４３ 万亿日元（约合人民币２．２ 万亿元），用于２０２３—２０２７ 年的国防开支，比２０１８—２０２２ 年增加５６％，国防预算将增至国内生产总值的２％。⑥ 据斯德哥尔摩国际和平研究所统计，２０２２ 年欧洲国家军费支出增长１３％，为冷战后最大增幅。⑦ 尽管资金短缺已不再是双边安全合作的障碍，但北约和日本分别将俄罗斯和中国视作首要威胁，需要为潜在的冲突投入“真刀真枪”，因而难以为对方的安全做太多贡献。

３．３ 日本国内法限制

日本虽已实施安保体制改革，部分解除了加诸自卫队的枷锁，但在法理上，自卫队参与海外军事行动仍被宪法禁止。日本宪法规定不得拥有武装力量，因此自卫队从法理上说只是警察部队，不能拥有洲际导弹、轰炸机、航母等攻击性武器，在国际军事行动中，只能在战区外执行补给运输、人道主义援助、护航等非战斗任务。即便是执行这类非战斗任务，来自日本国内的阻力也很大。日本保守派认为，只有废除或修改宪法第九条，赋予自卫队合法地位，参与国际军事行动才有法理基础，因此力推修宪。如果日本完成修宪，规范自卫队行动的一系列法律都将相应修改，自卫队即可名正言顺地参与北约开展的军事行动，拥有、使用武器的权限更大，作战方式也不再受现有法律的约束。但是由于日本国内的反战力量强大，安倍任期内一直未能实现这一目标。很多宪法学者认为，新安保法案解禁集体自卫权是违宪之举。２０１５年６ 月，日本律师联合会发布意见书，以“违宪”为由，对新安保法案表示强烈反对。①

部队访问协定的缺失也是日本与北约开展联合演习的障碍之一。安保体制改革后，自卫队虽能够合法与他国军队举行联合演习，但２０２１ 年以前，日本与除美国之外的其他国家没有签订任何类似协定，因此缺少在对方国家领土上开展军演的法律保障。日本曾与多个国家展开谈判，但由于涉及国内法差异而迟迟无法取得进展。例如，日澳迟迟不能谈成的主要原因是两国在死刑问题上存在分歧。随着２０２３年１ 月日英签署《互惠准入协定》，与英国开展演习的法律障碍被扫清，但日本与北约其他成员国仍处于谈判阶段。

３．４ 北约自身制度缺陷

北约是一个多边国际组织，装备、人员等均由各成员国分担，没有有形资产与日本开展对等合作，所以日本与北约成员国的国防部门合作更富有成效。例如，２００６ 年至２０２０ 年间，仅有２７ 名日本自卫队军官被派往北约防务学院培训，还不及派往英国或法国一国防务培训机构的人数多。②

此外，北约内部复杂的官僚体系也制约了合作。北约如果要举行一场军演，需全体成员国达成共识，经北大西洋理事会和军事委员会批准，手续极为复杂。如果万里迢迢去亚太地区参加军演，在欧洲安全无虞之时尚且需要应对官僚体系的重重阻碍，２０１４ 年后欧洲安全形势吃紧，更难以获批。显然，日本派遣自卫队到欧洲参加由北约或部分盟国举行的双边或多边演习，或个别北约国家自行到亚太地区参加演习，程序相对更简单，对经费有限的北约来说经济上更划算。因此，北约以整体名义与日本开展的联合军演寥寥无几。

３．５ 在应对中国上存在分歧

虽然日本通过北约影响欧洲的对华政策取得一定成效，但由于地缘政治差异，日本和北约对中国的认知和政策并不一致。英法德等北约成员国与中国经济联系密切，不愿放弃中国的巨大市场与合作机会，希望北约对华政策更为平衡温和，采用“静悄悄外交”化解矛盾。一些欧洲国家官员私下抱怨，日本政府在欧洲公开指责中国，言行过于激进，试图“把任何事都与反华挂钩”。③ 尽管近年来英法德等国派舰机到亚太参加军演或开展“航行自由”行动，但北约一直将与日本的对话和合作限制在非传统安全领域，以免被中国误解为战略遏制行为，显示出欧洲盟国在地缘政治问题上拒绝追随美国的谨慎态度。北约秘书长斯托尔滕贝格明确表态：“北约不会介入南海问题。”①英法德等国也表示，在与东海和南海主权相关的问题上不会采取明确立场。尽管在日本与这些国家双边首脑会晤后发表的声明均曾提及南海和东海局势，但历次北约首脑峰会公报和战略概念等重要文件均未提及上述问题。日本与美国自２０２１ 年开始，已连续三年在“２＋２”会谈和首脑会晤声明中提及台湾问题，与英法德等国的双边声明中却没有提及。尽管英法德荷等国已分别出台“印太战略”，但北约迄今仍没有发表“印太战略”。

四、安全合作深化的前景

随着日本和北约大幅增加国防投入，资金短缺将不再成为双边安全合作的障碍。但是，双边合作仍存在一系列不确定因素，其未来走向可从两个维度加以判断。

４．１ 合作深度的决定因素

日本与北约安全合作能对中国周边安全环境构成多大的影响，关键在于双方合作能否最终发展到联合军事行动，甚至结盟的程度。

（１）双方合作能否深化取决于日本修宪能否成功

如果修宪成功，日本重新拥有交战权，自卫队将能合法参与北约开展的军事行动。按照法定程序，修宪门槛很高，需要国会众参两院各三分之二以上议员提出动议，并经全民公投半数以上同意方可通过。但在安倍政权多年经营下，日本正前所未有地接近突破这一门槛。２０２２ 年７ 月举行的参议院选举中，执政联盟获得三分之二以上席位，已有能力在两院正式提出修宪动议。但是，日本民间反战和平力量仍旧十分强大。尽管《朝日新闻》《读卖新闻》等日本媒体民调均显示，日本国内支持修宪的人数创历史新高，但在修改宪法第九条第一款放弃战争权问题上，多数受访者表示反对。②因此，即使宪法修正案在议会通过，也未必能通过全民公投，与北约联合军事行动前景未卜。

即使日本修宪成功，自卫队可以参加北约军事行动，但由于北约２０ 多年来在阿富汗、利比亚等地出师不利，创伤未愈，短期内缺乏在域外开展军事行动的意愿。即使开展军事行动，也很可能只在欧洲及其周边地区。两个相隔万里的实体进行传统安全合作，距离一直是难以逾越的障碍。因此，在日本国家安全战略向本土收缩的当下，派遣自卫队远征海外，将会在国内引起激烈反对。

（２）合作能否深化还取决于北约是否介入亚太冲突

近年，随着美国的战略重心转向大国竞争，亚太地区大国冲突的风险在上升。但是受《北大西洋公约》的法理限制，北约很难介入亚太地区的大国冲突。如果中美在西太平洋地区发生冲突，按照《北大西洋公约》第５、６ 条规定，如果美国本土没有受到攻击，盟国从法理上没有理由武力介入。③ 同时，只要中美冲突的战火不波及日本本土，美日安保条约就不适用，④日本只能为美国提供政治、外交和经济支持，北约更是鞭长莫及。

同样，中日发生冲突，北约也可以作壁上观。中日间最大的潜在冲突点是台湾地区和钓鱼岛问题。近年来，日本部分政客极力鼓噪“台海有事就是日本有事”，威胁要干预台海局势。即使日本军事干预台海危机，导致中日冲突，北约也没有义务提供协助。即使美国卷入中日纷争，如果其本土没有受到攻击，北约也没有义务为美国提供军事援助。尽管北约２０１４ 年和２０２１ 年先后决定网络攻击和太空攻击适用于第５ 条，取消了地理限制，但附加了限制条件：“何时启动第５ 条由北大西洋理事会视情决定。”①这些限制将北约协防美国的门槛大大提高。

总之，如果亚太地区发生大国冲突，几乎在所有情况下，北约都很难直接插手。诚然，日本与北约安全合作可以显示西方的团结，在政治上遏制中国，使美日对自身实力更自信，但不会是亚太安全的决定性因素，亚太安全最终取决于中美两国和亚太其他利益攸关方博弈的过程和结果。

４．２ 合作广度的决定因素

日本与北约欧洲盟国分别将中俄视为主要威胁，安全合作是如同以往聚焦于非传统安全领域，还是扩展到传统安全领域，取决于北约对华政策和日本对俄威胁认知的变化。

（１）北约对华政策

近年来，英法德等国派舰机到亚太地区活动，在传统安全领域“遏制”的色彩正在加重。但是，北约内部对中国的认知存在深刻分歧，阻碍与日本的安全合作向传统安全领域扩展。美英从全球视角看中国，强调世界是一个整体，主张北约应参与全球安全事务，积极应对中国挑战，维护西方主导的国际秩序。法德等国则不愿放弃与中国的经贸与科技合作，希望北约的对华政策更为平衡温和。同时，尽管法德与美英一样，致力于维护西方主导的国际秩序，但出于战略自主的考虑，不愿与美英同流合污将中国定义为安全“威胁”。东欧国家有长期被沙俄和苏联控制的历史，更担心俄罗斯的威胁，对参与欧洲之外安全事务的兴趣不大。因此，即使美英希望将北约与日本安全合作的目的引向遏制中俄，其他成员国也兴味索然。２０２２ 年战略概念在定义中国为“系统性挑战”的同时，表示要继续与中国开展“建设性接触”，可见北约在对华政策上的内部分歧之深。② 多年来日本积极谋求与北约在战斗机研发、反导等领域开展合作，但成果乏善可陈，反映出北约成员国对与日本开展传统安全合作的忌惮。据报道，法国反对北约在日本设立联络处，除了不愿分散北约对欧洲安全的注意力，也是担心此举会刺激中国。③

（２）日本对俄威胁认知

俄乌冲突虽在日欧引发共情，但不会推动双方合作向传统安全领域扩展。北约将不得不把大部精力用于应对俄罗斯威胁，无暇东顾。同样，尽管对俄关切上升，日本新国家安全战略和国防战略只是将其视为“强烈关切”，而将中朝分别视作“严重关切”和“严重威胁”，日本国防重心将进一步向周边倾斜。④ 由于日本政客不断渲染夸大中朝威胁，“日本优先”派的主张开始占据上风，并落实到战略层面。“日本优先”派得势的另一个风向标是自卫队海外部署的规模。冷战后，自卫队开始在世界各地参与维和、补给、重建、护航等行动，但近年来部署规模不断下降，目前只有少数人员派驻海外。

因此，北约与日本的安全合作将继续采取最大公约数原则。从北约整体而言，尽管如升级版合作计划所示，双方合作范围有所扩大，但仍局限于太空、网络、军控、海上安全等非传统安全领域。而在传统安全领域，日本只能和愿意介入亚太事务的北约成员国开展合作，如与英法德等国在亚太地区开展联合军演，与英意研发新型战斗机等。

结 语

不可否认，北约和美日同盟都是美国寻求全球霸权的工具，美国在其中占据主导地位，但是从日本与北约安全合作的历史和现状看，日本和北约的欧洲成员国有自身利益诉求和关切，有一定的能动性，美国不可能完全支配其政策和行为。在可预见的未来，双方合作能走多远仍有变数，能在多大程度上构成亚太地缘战略威胁，恶化中国的周边安全环境，还需进一步观察研判。

对中国来说，由于日本和北约合作前景的不确定性，塑造其走向仍存在一定空间。首先，中国要做好自己的事，提升自身实力，维护国家利益。其次，中国应与北约开展安全对话，向对方阐明自身利益和安全观，与日本争夺亚太安全问题上的国际话语权。再次，鉴于自身对美日欧强大的经济吸引力，中国要深化与美日欧的经济联系，避免“脱钩”，阻止中西关系走向冲突。

编辑 邵雯婧 马宇宁