国际海洋法法庭对气候变化国家义务的咨询意见：依据、效力与可能影响

龚微

摘要： 申请国际海洋法法庭对应对气候变化的国家义务发表咨询意见，已经从理论探讨嬗变为司法实践。然而无论理论还是实践上，国际海洋法法庭全庭发表咨询意见的法律依据存在较大争议。各国的气候应对行为义务已有巴黎气候协定规制，而结果义务因国家自主贡献的多样性和自主性无法提出统一法律意见。即使法庭不顾反对坚持能动受理，发表咨询意见也难以对世界各国应对气候变化的现有特定义务产生重大影响。申请海洋法法庭对气候变化问题发表咨询意见可能带来的影响表现为溢出效应显著，有关国际组织和国家希冀籍此推动国家在后续进行的国际谈判中提升各自气候承诺的力度。

关键词：国际海洋法法庭；气候变化；国家义务；咨询意见；溢出效应

中图分类号：Ｄ８１５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－８０４９（２０２３）０９－００６９－１３

小岛屿国家气候变化与国际法委员会（ＣＯ?ＳＩＳ）２０２２ 年１２ 月１２ 日要求国际海洋法法庭（ＩＴＬＯＳ）就缔约国根据《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）在防止、减少和控制气候变化对海洋环境的污染以及在气候变化影响下保护和保全海洋环境方面的特定义务发表咨询意见。①国际海洋法法庭将该案列为３１ 号案件，并要求有关国家和国际组织于２０２３ 年６月前提交书面意见。

小岛屿国家气候变化与国际法委员会是中美洲的小岛屿国家安提瓜和巴布达与太平洋小岛屿国家图瓦卢通过签署国际协议正式成立的国际组织。协定的签署生效和委员会的成立反映了一些小岛屿国家试图诉诸法律途径，要求温室气体排放大国对其排放负责的努力。②正如在宣布成立委员会时所宣示，该组织的创始成员认为，联合国气候大会没有认真处理可能由过度使用化石燃料引发的极端天气事件对其国家造成的损失和破坏。该委员会的公开声明中也毫不避讳地指出，创始国家的目标是将各国应对气候变化现状“从模糊的自愿承诺转变为具有法律约束力的义务和赔偿责任”。① 这些国家特别计划通过《海洋法公约》中可能提供的各种法律选择来实现这些法律目标，其中涉及寻求国际海洋法法庭的咨询意见。相关举措凸显了寻求《海洋法公约》机制发表咨询意见已从设想迈入现实。本文试图从有关气候变化的国际海洋法法庭咨询意见的依据、条件要求、效力与可能影响等方面进行探讨。

一、通过海洋法法庭的咨询意见推动气候变化应对

１．１ 气候问题与国际争端的司法解决

气候变化是迄今为止最大的环境威胁，部分原因是它几乎影响了其他所有环境威胁，包括大气、海洋、淡水、土地等方面。② 为应对全球气候变化及其不利影响，人类社会进行了长期科学研究，主要通过召开定期国际会议、缔结多边双边协定等方式进行合作应对。然而，许多受到气候变化不利影响较为严重的国家对国际气候合作发展状况并不满意。气候变化的责任者与受害者往往在空间上错位。③ 发展中国家在历史上和现实中排放温室气体数量不多，然而大部分发展中国家位于气候敏感脆弱区，特别是小岛屿国家多濒临海洋，被迫直面气候变暖带来的海平面上升的致命威胁。加之多数这类国家经济社会发展水平低、应对气候变化能力较弱，其所受气候变化的不利影响往往更为严重。一些国家、组织和个人也开始探索各种可能方式推动气候应对，包括但不限于罢课、游行、司法等方式。法院也因此被称为新的“气候斗争战场”。④

对于气候变化可能存在的争端，国际社会合作应对气候变化的主要法律文书———《联合国气候变化框架公约》（以下简称《气候公约》）与《巴黎协定》均设置了争端解决程序，规定各缔约方可通过国际法院或国际仲裁解决争端。然而国家之间的诉讼、仲裁等机制的适用因以争端涉及国家同意接受国际争端解决机关的诉讼管辖为前提，而在实践中往往难以启动。

１．２ 咨询意见的独特作用

咨询管辖权作为诉讼管辖权的补充， 在通过司法途径和平解决国际争端方面发挥着重要作用。⑤ 咨询管辖制度是国际司法机构依有权主体申请，在权限范围内对询问事项发表咨询意见，以供参考。⑥ 咨询意见制度源自国际联盟所设立的常设国际法院，后为国际法院及许多地区性和专门性国际司法机关所沿袭。发表咨询意见一开始就区别于法院判决诉讼案件的基本功能。一般责成提出咨询申请的实体在认为咨询意见对法律情势所表示的观点是正确的这个基础上调整自己的行为。⑦ 咨询意见在澄清、阐释、确认和发展国际法方面发挥着不可低估的作用。⑧ “从以往的国际司法实践看，咨询意见往往被视为对一般国际法的主导性权威陈述”。⑨ 在国际法发展的历史上，常设国际法院、国际法院咨询意见涉及一系列典型案例，咨询意见在国际组织的法律人格、会员国的接纳条件和程序、多边条约保留的规则、民族自决权和国际行政法等方面对现代国际法的发展作出了积极贡献。

国际海洋法法庭也可发表咨询意见，其对咨询意见申请受理条件和程序不同于国际法院。气候变化问题与海洋环境保护有着紧密的联系，国际海洋法法庭的咨询意见近年来开始受到小岛屿国家和一些国际组织的重点关注。著名国际环境法学者菲利普·桑兹（ＰｈｉｌｉｐｐｅＳａｎｄｓ）认为《巴黎协定》留下许多法律问题，应当“就国家和其他行为体今后在气候方面的公约和一般国际法义务提供咨询意见”。① 小岛屿国家要求国际海洋法法庭发表咨询意见就是在上述背景下出现的。

１．３ 气候变化的咨询意见可否由海洋法法庭作出？

气候变化对海洋环境的负面影响是多方面的。海洋气候变化问题已成为气候问题的衍生物。这个综合性的议题囊括了从环境、经济到政治等多个方面，对国际法领域如何规制提出要求。② 气候变化《巴黎协定》在序言中就明确指出，“必须确保包括海洋在内的所有生态系统的完整性”。

《海洋法公约》被称为“海洋宪章”，虽然对气候变化问题并未直接涉及，但其在序言中指出其订立目的是“本着以相互谅解和合作的精神解决与海洋法有关的一切问题”。公约第十二部分“保护和保全海洋环境”对海洋环境的污染进行界定时也指出，“人类直接或间接把物质和能量引入海洋环境”，“以致造成或可能造成损害海洋生物资源和海洋生物、妨害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量等有害影响”。人类活动排放的温室气体，显然对造成上述有害影响负有直接或间接的责任。气候变化与海洋密切相关，应对气候变化显然符合公约精神。

《海洋法公约》于其第十五部分所建立的有关争端的强制性制度，在第２８０ 条明确规定缔约国“于任何时候协议用自行选择的任何和平方法解决它们之间有关本公约解释或适用的权利”。遵此精神，作为《海洋法公约》附件六的《海洋法法庭规约》进行类似规定，“法庭对按照《海洋法公约》规定向它提交的一切争端和申请，以及按照其他协议授权提交的所有事项享有管辖权。”《海洋法法庭规约》第２１ 条是关于海洋法法庭管辖权的规定，虽然该条款并未明确地提及咨询管辖权，但是“一切”的规定显然具有极大的包容性。对此，国际海洋法法庭前庭长吕迪格·沃尔夫鲁姆（Ｒüｄｉｇｅｒ Ｗｏｌｆｒｕｍ）在联合国大会上发言时就明确表示，“法庭的管辖权不仅包括诉讼案件还包括咨询案件”还强调指出“特别是赋予法庭管辖权的任何其他协议中所明确规定的。”③小岛屿国家最近通过签订国际条约、成立国际组织并授权其寻求咨询意见，显然是基于对相关规范解读和发表咨询意见实践而作出的针对性举动。

寻求针对气候变化的法律咨询意见的举措引发了国际理论实务界的高度关注。众多媒体将其视作“主要污染国因海平面上升将面临小岛屿国家的法律行动”④“一场拯救地球的史诗般的战斗”。⑤ 有学者认为，咨询意见是“澄清国家法律义务的实用工具”。⑥ 通过《海洋法公约》中的咨询意见推动气候变化问题应对已经成为了理论和实务届引发热议的重要论题。我们可以对其中涉及的受理依据的规范、受理实践和可能影响进行分析，以探究海洋法法庭对气候变化问题发表咨询意见的正当性与可行性。

二、海洋法法庭发表咨询意见的规范分析

《海洋法公约》明确提及咨询意见的条款是第１９１ 条，但该条款位于该公约第十一部分第五节“争端的解决和咨询意见”部分，是关于海底区域活动咨询意见的专门性规定。根据该条规定，海洋法法庭海底分庭经大会或理事会请求，应对二者活动范围内发生的法律问题发表咨询意见。分庭是国际海洋法法庭专门负责有关“区域”内活动争端和提供咨询意见的职司机构，依据《海洋法公约》第１８６ 条设立。由其发表咨询意见在理论和实践中并无太大争议。

国际海洋法法庭全庭发表咨询意见则存在相当争议。与《海洋法公约》的条款明确赋予海底争端分庭发表咨询意见的权力不同，法庭全庭的发表咨询意见的职权在《海洋法公约》中并无直接规定。

２．１ 《海洋法公约》第２８８ 条

关于争端解决，《海洋法公约》第２８８ 条２款规定，“２８７ 条所指的法院或法庭，对于按照与本公约的目的有关的国际协定向其提出的有关协定的解释或适用的任何争端，也应具有管辖权。”国际海洋法法庭的咨询管辖权是在常设法院和国际法院咨询管辖权的基础上产生和发展起来的。国际法院的管辖权包括诉讼管辖权和咨询管辖权。作为《海洋法公约》关于管辖权规定的条款，似乎可以推导出海洋法法庭也具有诉讼管辖和咨询管辖权。第２８８ 条４ 款进一步规定，“对于法院或法庭是否具有管辖权如果发生争端，应由法院或法庭以裁定解决。”该条规定虽然赋权法庭解决任何关于它是否有管辖权提出咨询意见的问题。然而，《海洋法公约》第２８８ 条位于第十五部分争端解决的第二节，该节的标题为“导致有约束力判决的强制程序”。通常认为，咨询意见不具有强制约束力，在“导致有约束力判决的强制程序”标题下可以涵盖诉讼管辖，但显然无法容纳与之不同的咨询意见。

海洋法法庭全庭于２０１５ 年对“次区域渔业委员会提交的咨询意见请求案”首次发表咨询意见。该案详细阐明了船旗国与沿海国关于渔业资源养护的义务和责任问题获得广泛关注，也曾引发了大量的争议和质疑。在包括中国在内的２８ 个国家和７ 个政府间国际组织提交了书面意见中，对海洋法法庭全庭是否享有咨询意见发表职权发表了针锋相对的不同意见。中国、美国、英国等多个国家因此质疑海洋法法庭全庭咨询管辖权来源上的法律正当性。① 另一些国家和国际组织则赞成法庭全庭有发表咨询意见的管辖权。② 海洋法法庭在最终发表的咨询意见中一致认为其自身拥有咨询管辖权。③在海洋法法庭发表的咨询意见中首先回顾了各方提出的赞成或反对其发表咨询意见的观点。海洋法庭含蓄地确认了《海洋法公约》中并没有规定其是否拥有咨询管辖权，但法庭认为《海洋法法庭规约》第２１ 条可以作为全庭发表咨询意见的依据，受理咨询意见案例的具体条件则由《海洋法法庭规则》第１３８ 条规定。

在小岛屿国家气候变化与国际法委员会正式提交的申请咨询意见的文书中，并未提及《海洋法公约》第２８８ 条，明确指出其请求“依据《海洋法法庭规约》第２１ 条及其规则第１３８ 条”。

２．２ 《海洋法法庭规约》第２１ 条

海洋法法庭发布的咨询意见书首先对法庭是否具有管辖权进行审查，主张作为《海洋法公约》附件的《海洋法法庭规约》第２１ 条和“将管辖权授予法庭的任何其他国际协定”，共同构成全庭咨询管辖权的实质性法律基础。① 海法法法庭发表咨询意见的依据能否建立在其基础之上，成为各方需要首先面对的问题。

作为《海洋法公约》的附件六的《海洋法法庭规约》在第２１ 条对海洋法法庭的管辖权进行规定，“法庭对按照《海洋法公约》规定向它提交的一切争端和申请，以及按照其他协议授权提交的所有事项享有管辖权。”通常认为，该条款包括了三种获得管辖权的方式：第一，根据公约提交法庭的所有“争端（ｄｉｓｐｕｔｅｓ）”；第二，根据公约提交法庭的所有“申请（ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｓ）”；第三，授予法庭管辖权的任何其他协议中明确规定的所有“事宜（ｍａｔｔｅｒｓ）”。在各国和相关国际组织按照规定提交的书面意见中，许多国家提出的反对理由中都包括了《法庭规约》第２１条未明示或暗示地提及海洋法法庭可以发表的咨询意见，如果其行使咨询管辖权，则属于越权。② 海洋法法庭正式发表的咨询意见则指出，有关西非国家间缔结的《确定次区域渔业委员会成员国管辖的海域内获取和开发海洋资源的最低条件公约》第３３ 条授权了海洋法法庭发表咨询意见权力，法庭的管辖权正是建立《海洋法法庭规约》在第２１ 条第三种方式其他条约授权的基础之上。

针对此种对规约２１ 条的解释，曾有书面意见指出，“事宜”（ｍａｔｔｅｒｓ）一词并非在《海洋法法庭规约》中首次出现，其在《国际法院规约》及其前身《常设国际法院规约》中均有出现。“事宜”在两个国际法院规约的第３６ 条中皆是指诉讼争端案件，而非咨询案件。③ 对于咨询意见，两个规约均在其他章节专门规定。海洋法法庭则援引ＭＯＸ 工厂案中的论证对该观点予以批驳：由于各条约的背景、目的、当事方的实践和筹备工作等因素不同，对不同的条约，即使相同或相似的条款也不一定会被解释为相同的含义。④海洋法法庭的意见进一步指出，如果《法庭规约》第２１ 条中的“事项”仅指适用诉讼管辖的争端，那么《法庭规约》会直接使用“争端”一词。第２１ 条详细区分三种情况进行讨论，说明三者分属不同情形。

支持海洋法法庭全庭发表咨询意见的国家中，德国认为《海洋法法庭规约》第２１ 条对于法庭的咨询管辖权是“隐含的法律依据”。⑤ 国际海洋法法庭在没有直接、明确条款规定作为管辖权行使基础的情况下，通过广泛地解释《海洋法法庭规约》第２１ 条以得出其拥有咨询管辖权的结论。有学者将海洋法法庭发表咨询意见的案例界定为法庭自行设立的新权力。⑥ 随着国家同意原则的限制性作用不断降低，国际法庭咨询管辖权的适用范围随之不断扩大。该举措被视作海洋法法庭咨询管辖权的“激进”扩张。⑦尽管各方对《海洋法法庭规约》第２１ 条的解读不同，但是海洋法法庭坚持认为法庭可以依据该条发表咨询意见。

２．３ 《海洋法法庭规则》第１３８ 条

海洋法法庭受理咨询意见申请的具体条件由《海洋法法庭规则》第１３８ 条规定。《海洋法法庭规则》第１３８ 条规定，“１． 如果与《公约》宗旨有关的国际协定明确规定可向法庭提出发表咨询意见的请求，则法庭可就某一法律问题发表咨询意见。２． 提出咨询意见的请求应有协定授权或根据协定规定向法庭提出请求的任何机构转交法庭。”该规定的条件大致包括如下三个方面：与《海洋法公约》宗旨有关的国际协定明确规定向法庭提出咨询意见请求；请求必须由上述协定授权或按照上述协定规定的机构转交法庭；在法律问题范围内发表咨询意见。

《国际海洋法法庭规则》第１３８ 条第１ 款规定了法庭受理咨询意见所依据的国际协定应具有的两项特征：第一，需要存在与《海洋法公约》目的有关的国际协定；第二，该协定对申请咨询意见进行专门规定。小岛屿国家安提瓜和巴布达与图瓦卢签署了《建立小岛屿国家气候变化和国际法委员会的协议》（简称《建立委员会协定》）并成立了“小岛屿国家气候变化与国际法委员会”。关于国际协定应与《海洋法公约》的宗旨有关问题，《建立委员会协定》在其任务条款中予以直接回应。协定的第１ 条３ 款规定委员会的任务是：“促进和推动有关气候变化的国际法规则和原则的定义、实施和逐步发展，包括但不限于各国在保护和保全海洋环境方面的义务以及违反这些义务的国际不法行为所造成的伤害的责任”。《建立委员会协定》明确规定“委员会具有国际法律人格”，并在随后的第２条２ 款进一步指出，委员会应有权根据《国际海洋法法庭规约》就１９８２ 年《联合国海洋法公约》范围内的任何法律问题征求国际海洋法法庭的咨询意见。

第１３８ 条第２ 款涉及要求提供咨询意见的申请主体问题。然而，在申请主体方面，该条款规定是“任何机构（ｗｈａｔｅｖｅｒ ｂｏｄｙ）”并未明确向国际海洋法法庭申请咨询意见的主体是只限于国际组织，还是也包括国家？ 特雷韦斯法官将《规则》第１３８ 条第２ 款中的“机构”解释为仅指国际组织的机关。① 该解释的依据有二。首先，它符合《国际法院规约》第６５ 条的解释和适用方式。《国际法院规约》第６５ 条中的“机构”一词从未被解释为赋予国家要求提供咨询意见的权力。通常认为《海洋法法庭规则》第１３８ 条是以该条为蓝本而制定的，因此《海洋法法庭规则》第１３８ 条中的“机构”一词也应以与国际法院一致的方式加以解释。第二，在《海洋法公约》的范围内，有关海底争端分庭接受咨询意见请求的第１９１ 条也是将请求权赋予海底管理局大会和理事会。

小岛屿国家在《建立委员会协定》要求对气候变化问题发表明确提及规约第２１ 条和《法庭规则》第１３８ 条，通过针对性地缔结国际条约、成立国际组织，初步满足海洋法法庭发表咨询意见所需前置条件。在请求可能涉及的法律问题上，该组织的创始国家在成立之初便强调其目标是将现状“从模糊的自愿承诺转变为具有法律约束力的义务和赔偿责任”。② 经过一番讨论之后，小岛屿国家气候变化与国际法委员会正式提出关于国家气候义务的咨询请求：在气候变化的情况下防止气候变化造成或可能造成的有害影响、保护和保存海洋环境影响，《联合国海洋法公约》缔约国的具体义务是什么？③至此， 《海洋法法庭规则》第１３８ 条构成法庭提供咨询意见的具体条件已经基本满足。小岛屿国家安提瓜和巴布达与图瓦卢签署了《建立委员会协定》并成立了国际组织———小岛屿国家气候变化与国际法委员会。通过《建立委员会协定》第２ 条２ 款，小岛屿国家授权委员会有权就１９８２ 年《联合国海洋法公约》范围内的任何法律问题征求国际海洋法法庭的咨询意见。小岛屿国家气候变化与国际法委员会（ＣＯ?ＳＩＳ）２０２２ 年１２ 月１２ 日要求国际海洋法法庭（ＩＴＬＯＳ）就缔约国根据《联合国海洋法公约》在防止、减少和控制气候变化对海洋环境的污染以及在气候变化影响下保护和保全海洋环境方面的特定义务发表咨询意见。

三、海洋法法庭的咨询意见案例涉及的国家义务

海洋法法庭受理过两例咨询意见案件，分别是海底争端分庭受理的“关于担保个体和实体从事‘区域内活动的国家所负责任和义务”咨询案和海洋法法庭全庭受理的“次区域渔业委员会提交的咨询意见请求案”。两个案件分别被列为第１７ 号案件和２１ 号案件。海洋法法庭的咨询意见在实践上涉及的两个案例案由不同，但均涉及在海洋法相关问题上国家的义务。海洋法法庭全庭如能对《海洋法公约》下国家应对气候变化的特定义务发表咨询意见，应当对相关案例的中法庭对缔约国国家义务的阐述进行分析。

３．１ 关于担保个人和实体从事‘ 区域 内活动的国家所负责任和义务案

国际海底区域简称为“区域”。《海洋法公约》将“‘区域内活动”界定为勘探和开发“区域”内资源的一切活动。同时，《海洋法公约》将“区域”定位“人类的共同继承财产”，由此创设了担保国制度。然而相关界定和制度比较抽象，缺乏具体的义务规则。国际海底区域管理局理事会根据其２０１０ 年５ 月６ 日第１６／ Ｃ／１３ 号决议向国际海洋法法庭海底争端分庭提起咨询意见请求。２０１１ 年２ 月１ 日，海底争端分庭一致通过了《海洋法公约》历史上第一份的咨询意见。

咨询意见进一步澄清了《海洋法公约》及附件的原则性规定，对海底区域管理局、从事开发的个体与实体及其担保国家之间厘清了义务与责任。在意见中明确认为担保国的义务与责任包括直接义务和确保责任。①

首先，分庭的咨询意见认为担保国有直接义务（Ｄｉｒｅｃｔ Ｏｂｌｉｇａｔｉｏｎｓ）。这些由担保国承担的这些直接义务中主要包括：协助管理局对“区域”内活动行使控制的义务；采取预防措施的义务；实施最佳环境做法的义务；在管理局发出保护海洋环境的紧急命令时有义务采取措施提供保障；确保对开发活动带来污染造成的损害有追索权的义务；以及进行环境影响评估的义务等。

其次，海底争端分庭认为担保国有确保责任（Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｔｏ Ｅｎｓｕｒｅ），也称为确保遵守义务。在保护“区域”环境方面，担保国应履行制订法律和规章并采取行政措施的义务，确保其管辖权下的法人或自然人等遵守《海洋法公约》及相关文书在海底资源开发和环境保护方面的规定。

分庭的咨询意见创新性地对管理局、担保国和承包者之间的责任划分进行了较为清晰的界定和解释，进一步厘清了三者之间的法律关系和地位，在理论上丰富和充实了担保国责任与义务的内容，同时也为有意愿从事“区域”资源开发活动的缔约国和申请者提供了明确的法律指引。② 分庭在“咨询意见”中将担保国的责任与义务包括确保义务与直接义务被认为是其最大的创新之处。③

３．２ 次区域渔业委员会提交的咨询意见请求案

国际海洋法法庭２０１５ 年４ 月２ 日针对“次区域渔业委员会提交的咨询意见请求案”发布了咨询意见。该咨询意见请求案是海洋法法庭受理的第二起发表咨询意见案件，也是国际海洋法法庭首次以法庭全庭的方式受理咨询意见申请。位于西部非洲的佛得角、冈比亚、几内亚、几内亚比绍、毛里塔尼亚、塞内加尔和塞拉利昂等７ 个国家为了应对共同面临的专属经济区内的非法、未申报和无管制捕捞，签订了《关于在分区域渔业委员会成员国管辖海域内最低限度利用和开发渔业资源的决定公约》（简称《渔业资源公约》），成立次区域渔业委员会。２０１３ 年次区域渔业委员会部长会议通过决议，依据修订后《渔业资源公约》向国际海洋法法庭申请发表咨询意见。

随后海洋法法庭正式受理该案，将其列为第２１ 号案并于２０１５ 年发表了咨询意见。应次区域渔业委员会申请，咨询意见从四个方面详细阐明了船旗国与沿海国关于渔业资源养护的义务和责任问题：

（１）船旗国有义务对悬挂其旗帜的船舶行使有效的管辖和控制，确保这些船舶遵守沿海国关于渔业养护的法律法规，防止其进行非法、未报告和无管制的捕捞活动。同时与渔业委会成员国对上述捕捞活动进行合作的义务。

（２）在未能尽到上述的确保责任、违反了相关的注意义务时，船旗国为悬挂其旗帜并从事非法、未报告和无管制的捕捞活动的船舶承担国际责任。并非为捕捞行为本身承担责任。

（３）当悬挂国际组织成员国旗帜的船舶违反了相关协定中的义务、从事非法捕捞活动时，应当由相关国际组织而非其成员国承担相应的国际责任。

（４）沿海国在确保共享种群和共同利益种群的可持续管理的具体义务包括与合作的义务、就必要措施达成协议的义务、种群保护的合作义务等方面。明确了养护海洋生物资源是保护海洋环境的重要方式。

３．３ 案例中所涉的缔约国特定义务

国际海洋法法庭的两个咨询意见案例，分别涉及到国际海底资源开发和专属经济区内的非法、未申报和无管制捕捞活动中的国家义务，引发了广泛关注，也形成了一些如下启示：

第一，行为义务。海洋法法庭咨询意见的两个案例都指出，相关国家根据《海洋法公约》承担的直接义务、协助义务、养护义务等均属于一种“行为义务”，属于应当采取某种行为的法律义务，而并非杜绝损害结果发生的“结果义务”。海底争端分庭认为这些义务的特点是“部署充分手段，尽最大努力，竭尽所能”的义务，强调缔约国履行义务的方式和内容，而非履行义务的结果。① 海洋法法庭全庭也明确指出行为义务，是一项“勤勉义务”，而不是一项“结果”义务。② 这意味着，船旗国负有的义务是采取适当行动的注意义务，采取一切必要措施，从行动上确保遵守并防止悬挂其国旗的渔船进行非法、无管制和未报告的捕捞。对于悬挂其旗帜的船舶在次区域渔业委员会成员国专属经济区从事非法、未报告和未报告的捕捞活动的现象，船旗国无法律上的义务确保不出现这样的结果。

第二，尽责义务。咨询意见分别涉及到两种责任，分别是Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ 和Ｌｉａｂｉｌｉｔｙ。在两个咨询意见的案例中，都涉及到国家的确保责任（Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｔｏ Ｅｎｓｕｒｅ）。在第１７ 号案例中，法庭明确指出，在《海洋法公约》第１３９ 条、第２３５ 条第１ 款和附件三第４ 条第４ 款中，“责任（ Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ）” 一词是指“ 义务（Ｏｂｌｉｇａｔｉｏｎ）”。该判断不仅来自上述条款文本的上下文，也来自与其他语言公约版本的比较。２１ 号案例中，法庭在讨论船旗国的确保责任时援引了１７ 号案例的上述说法。有学者将这种责任称之为“尽责义务”。

在第１７ 号案例中，担保国根据《海洋法公约》承担的确保遵守的义务是一种采取适当行动的“行为义务”，而并非杜绝损害发生的“结果义务”，因此，如果担保国已经履行了公约规定的尽责义务，那么即使发生损害，也不应要求其承担责任。③这里所分析的责任是指赔偿责任（Ｌｉａｂｉｌｉｔｙ）显然有别于传统国家责任、跨界损害责任。在２１ 号案例中，法庭继续沿用类似的处理方式。针对次区域渔业委员会依据修订后《渔业资源公约》向国际海洋法法庭申请咨询意见提出的国家责任（Ｌｉａｂｉｌｉｔｙ）问题，法庭明确指出，“《海洋法公约》和《渔业资源公约》都没有就船旗国对其旗下船只进行的非法、未报告和未报告的捕捞活动的责任问题提供指导。”④法庭进而指出，船旗国的责任并非因悬挂其国旗的船只未遵守次区域渔业委员会成员国关于其专属经济区内非法、未报告和未报告的捕捞活动的法律和法规而产生，因为船只违反此类法律和法规本身并非船旗国的过错。船旗国的责任源于其未能履行勤勉义务，制定并履行关于悬挂其国旗的船只在ＳＲＦＣ 成员国专属经济区内进行的非法、未报告和未报告的捕捞活动的法律法规。如果船旗国已采取一切必要和适当措施履行其“勤勉”义务，以确保悬挂其国旗的船只不在ＳＲＦＣ 成员国的专属经济区内进行违法捕捞活动，则船旗国已履行尽责义务。

四、咨询意见在国家气候变化义务问题上效力有限

气候变化问题是国际社会的共同关切，在国际法层面上先后诞生了《气候公约》《巴黎协定》等普遍性国际条约。特别是《巴黎协定》改变了《京都议定书》只为发达工业化国家设规定排义务的设置，其灵活性制度设计在最大程度上吸引了各个国家广泛参与和支持。① 然而强调灵活性使得国家的气候义务仍具有强烈的政治性，其治理目标、应对方式等义务性质上仍属于国家自主决定的问题。众小岛屿国家对《巴黎协定》设置不满，认为其使得各国特别是排放大国温室气体减排义务力度不足，仍将导致海平面继续上升，岛屿国家被淹没难以避免。通过对海洋法法庭在咨询意见受理的依据、条件的规范分析及其案例总结，我们可以发现，如果海洋法法庭全庭坚持受理并发表咨询意见，在理论上存在争议、实践上面临多个国家的书面反对。② 海洋法法庭已经将“小岛屿国家委员会就气候变化和国际法问题提出咨询意见的请求”列为第３１ 号案件，可能坚持发表咨询意见。然而，在国家的特定气候义务问题上，海洋法法庭的咨询意见效力有限。

《海洋法公约》第１２ 部分海洋环境保护和保全部分规定了“各国有保护和保全海洋环境的义务”，然而这些规定均为一般性义务，并没有包含特定的、具体义务规定。其中第１９４ 条规定各国应在适当情况下，“一切符合本公约的必要措施，预防、减少和控制”“按照其能力使用其所掌握的最切实可行的方法”。这些《海洋法公约》所规定的缔约国的环境义务并不如《巴黎协定》直接、具体。应对气候变化国际法上国家的义务自身的特性使得海洋法法庭在气候变化咨询意见上超越现行《巴黎协定》，发挥能动作用的空间有限，仅能对国家部分气候义务产生影响。

４．１ 可以对国家的气候变化行为义务发表咨询意见

气候变化国际法之下的国家义务包括大量具体的行动义务。在《气候公约》中，为缔约方规定了详尽的行为义务，包括编制温室气候的各种源的人为排放和各种汇的清除的国家清单、制定减缓计划、适应不利影响、在国内有关政策制定及行动中考虑气候变化、加强气候变化研究、提升公众气候意识、促进公众参与、进行能力建设、提供有关履行信息、定期参与气候会议等方面的义务。此外还强调了发达国家缔约方具有为发展中国家缔约国提供气候资金、无害环境的技术的义务。

《巴黎协定》则在此基础上，将国家自主贡献定位为“作为全球应对气候变化的国家自主贡献”，然后要求所有缔约方通报减缓、适应、气候资金、技术转让、能力建设和透明度等所界定的有力度的努力。这些采取行动的努力在协定中并未设置具体结果目标，由《巴黎协定》第２条所述的控制全球升温不超过２℃ 的宣示性条款统领。《巴黎协定》还设立了旨在推动国家行动的透明度框架、定期盘点机制和遵约机制。对于遵约机制，协定刻意强调了促进性、透明性、非对抗性和非惩罚性的特点。

与国家应对气候变化结果义务的差异性和多样性不同，《气候公约》《巴黎协定》等国际条约早已经对国家行为义务进行大量的规定。自上世纪九十年代《气候公约》生效时就开始履行，缔约国的行为义务经历了《京都议定书》时代的丰富和完善，在《巴黎协定》生效之后，为实现了承担气候义务的普遍性而将气候义务的承担交由国家自行确定。著名国际环境法学者菲利普·桑兹认为《巴黎协定》留下许多法律问题，应当“就国家和其他行为体今后在气候方面的公约和一般国际法义务提供咨询意见”。① 在无法对国家应当实现的结果义务提出咨询意见的情况下，对国家的行为义务发表咨询意见就成为了退而求其次的选择。

４．２ 难以对国家气候变化应对的结果义务提出咨询意见

《巴黎协定》中的国家的气候义务可以分为行为义务与结果义务。二分法源自罗马法。目前，它在法国的义务法中占有中心地位，似乎影响了法国担任第二十一届缔约方会议主席期间案文的起草。② 在《巴黎协定》在第２ 条设置了将全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上１．５－２°Ｃ 之内的长期控温目标，并在第４ 条规定为实现长期气温目标，缔约方应尽快达到碳达峰、在本世纪下半叶实现碳中和。上述目标可以视为《巴黎协定》缔约方整体承担的结果义务。然而，在落实为具体国家义务时，在实现期限、履行主体、实现方式等方面都存在诸多不确定性。一些国家实现特定结果义务的气候应对目标主要出现在这些国家的单方面的声明中，或隐晦地通过其上下文中暗示实现目标的承诺。这些规定目标和结果的条款属于宣示性规范，难以转化为各缔约国具体的结果义务。

在国内法上气候诉讼案件———“莎拉·汤普森诉新西兰政府案” 中，原告向法院起诉政府，指责其气候承诺缺乏力度与决心，新西兰政府则辩称国家自主贡献承诺显然是一个政治问题，不应在法院审判职权范围。新西兰法院的判决并没有推翻政府的申辩。③ 有著名国内法学者近期在分析气候变化诉讼时深刻地指出，“即使法院承认国家承担减排的宪法义务，也不可能决定减排的日程表和具体数额。”④上述国内法上的判断同样可以类推到国家之间的国际法领域，国际司法机关在分析国家的气候义务和责任时，也同样无法确定各国的减排日程和减排数额等基本目标性质的结果义务。该问题在国际法层面上因国际法的国家间性甚至表现地比国内法上更为显著。

《巴黎协定》的最大贡献在于确立了国家自主贡献减排模式的法律地位。⑤ 气候变化应对目标所规定的阶段性国家结果义务具有强烈的国家自主性。在形式上，各缔约方的国家自主决定贡献于巴黎气候变化大会之前提交，《巴黎协定》通过后既未列入协定正文，也没有以附件形式存在，而是由秘书处登记簿保存并在网上公布，与协定呈现较为松散的嵌入式关系而非一体关系。在内容上，国家自主承诺所设定的目标也并不统一。通常发达国家设立气候变化整体减缓的目标；发展中国家的国家自主贡献有整体减缓目标，也有经济部门减缓目标，还有适应目标以及获得气候资金、技术、能力建设方面的条件。我国国家应对气候变化战略研究和国际合作中心的专家曾对截至２０２１ 年７ 月１ 日９２ 个缔约方通报或更新的国家自主贡献报告进行了比较分析，共识别出７ 种不同的贡献更新方式。⑥ 专家们还发现国家的自主贡献存在更新存在调高目标数字但实际减排力度倒退、以远期承诺规避近期力度提升和落实进展、实施的资金需求巨大但无法保障等多种问题。① 各缔约方通过国家自主贡献设立的应对目标差别很大，呈现出鲜明的差异化特色。

部分国家在国内法上认定其气候目标具有法律性，因数量有限无法在国家间形成广泛共识，也因此对国际法上气候义务定性的影响有限。而小岛屿国家试图通过海洋法法庭发表咨询意见的方式推进国家气候目标义务法律性的进程，目前面临着客观上难以逾越的挑战，还有待形势的变化、发展，时机尚未成熟。海洋法法庭在国家的气候目标欲实现的结果义务上无法提出供各国适用的普适性咨询意见。

４．３ 无法确定国家气候赔偿义务

国家的气候赔偿义务与国家责任直接相关。自１９４９ 年联合国国际法委员会首次会议将国家责任列为１４ 个议题之一以来，国际法委员会先后任命了多位特别报告员起草草案，分别通过了《国家对国际不法行为责任条款草案》《关于预防危险活动的跨界损害条款草案》《关于危险活动造成跨界损害中损失分配原则草案》等相关文件。联合国大会也通过了相关决议，然而相关草案成为有法律约束力的国际条约的道路依然漫长。现代国际责任制度的法律渊源中，占主导地位的还是国际司法判例。②“在国际社会达成相关共识之前，气候变化侵权责任的政治和经济特性决定了它几乎不可能为各国司法承认”。③ 目前咨询意见无法有效确定国际法上气候侵权赔偿责任。

海洋法法庭发表咨询意见的两个涉及国家责任的案例亦印证了上述判断。按照上述两个的案例中法庭的论证逻辑，在海底资源开发和非法捕捞防止上国家的义务主要是勤勉行为义务，国家的责任体现为不遵守勤勉义务的责任。只要国家履行相应行为义务，便无须承担两类活动造成损害的国家赔偿责任。同理，如果各排放国已采取了必要和适当措施履行其勤勉行为义务，以确保其国家领土范围内的排放主体履行气候变化国际法规定和国家承诺的应对气候义务，则排放国不承担气候赔偿责任。而自上世纪九十年代气候公约生效之后，国家普遍采取应对气候变化行动、履行行为义务基本上已是公认的事实。各国接受了将控温目标从２℃下调到了１．５℃，主要温室气体排放大国也都承诺了各自的碳中和目标。虽然特定结果义务履行进展缓慢使得小岛屿国家不满，但海洋法法庭发表咨询意见难以确定国家结果义务，遑论国家气候赔偿义务。

显然，小岛屿国家即使提出相关申请并为海洋法法庭所同意发表咨询意见，但是国际气候合作的现状和咨询意见的已有论证逻辑，关于国家排放温室气体的义务和责任的阐述难以超越已有行为义务。《海洋法公约》对碳排放的有效规制需要通过规则重构的方式。④ 海洋法法庭关于气候变化国家义务的咨询意见在直接推动国家承担更多义务的问题上发挥效力的空间有限。

五、咨询意见的溢出效应推动国际气候谈判

如前所述，小岛屿国家气候与国际法委员会要求国际海洋法法庭就气候变化的国家义务发表咨询意见在管辖依据、受理条件等方面还存在缺乏直接依据，因违反国家同意原则引发诸多争议。国际海洋法法庭在受理次区域渔业委员会提交的咨询意见请求案基础上，可能能动受理该申请，以进一步明确国际海洋法法庭全庭在发表咨询意见上的权力，但咨询意见本身的特性，使其难以对国际社会主要国家的气候应对义务和责任产生直接的法律约束力。

小岛屿国家坚持不懈地推动国际司法机关对气候变化问题发表咨询意见，其主要意图既在于对各国应对气候变化的法律义务和责任产生直接影响，也试图通过气候变化咨询意见的“溢出效应”推动国家间的气候谈判。向国际司法机关寻求气候变化法律咨询意见的倡议属于宏大战略气候诉讼图景的一部分。① 战略性气候诉讼将一个案件与其他宣传和活动结合起来，可能意味着利用诉讼来加强或授权其他法律和活动倡议。② 除了追求法庭内的法治效果之外，也着眼于法庭外的社会效果，尤其是推动政治、经济、法律等领域的变革作用。

历史上国际司法机关的咨询意见也曾对国际法的理论和实践产生过积极贡献。正如菲利普·桑兹（Ｐｈｉｌｉｐｐｅ Ｓａｎｄｓ）所指出的那样，“国际法院和法庭是占据全球公众意识形成的巨大空间的众多行动者之一。”③还有学者明确指出咨询意见“给气候公约成员国施加压力，以达成更有力的协议”。④ 寻求气候变化咨询意见的国家和国际组织寄希望于国际司法机关的咨询意见可能产生的“溢出效应”，试图通过司法和谈判这两种进程相互作用并激发更有力度的国家行动来解决气候变化问题。

在短短几个月的时间之内，三个要求对气候变化的国家义务发布咨询意见的申请被提出，分别被送到国际海洋法庭、国际法院和美洲人权法院。太平洋岛国瓦努阿图在１７ 个国家支持下提议联合国大会就各国保护气候系统的义务及其法律后果向国际法院征求咨询意见。２０２３ 年３ 月联合国大会以协商一致的方式通过题为“请求国际法院就各国在气候变化方面的义务提供咨询意见”的决议案。⑤ 美洲国家哥伦比亚和智利也在２０２３ 年１ 月要求美洲人权法院就国际人权法框架内国家处理“气候紧急状态”的义务范围发表咨询意见。⑥

二十一世纪二十年代被视为“气候行动的关键十年”。政府间气候变化专门委员会（ＩＰＣＣ）第六次评估报告的《综合报告》（２０２３）指出，到２０３０ 年，全球排放量需要减少近４３％，才能实现《巴黎协定》将全球气温上升限制在２℃以内，并努力将气温升幅限制在１．５℃ 以内的目标。⑦ 《综合报告》也明确指出目前各国排放趋势偏离该目标尚远。推动国家承担更强气候应对义务的国际努力正在全方位展开。

现有国家气候义务存在的力度不足的问题已经引起了世界各国的高度重视，并已经取得了“提高目标、加强行动”的显著成效。２０２１ 年底的《气候公约》第二十六次缔约方大会上通过的《格拉斯哥协议》全面提升了世界各国的气候义务，涉及到气候适应、减缓、技术转让、能力建设、损失损害等应对气候变化主要方面的国家义务。如国家气候控温目标，明确将《巴黎协定》中设置的目标从原来的低于２℃并努力限制在１．５℃之内直接规定为将全球变暖控制在１．５°Ｃ 之内。此外，还明确了量化的减缓目标，要求各缔约方到２０３０ 年将全球二氧化碳排放量相比２０１０ 年减少４５％。要求各国实现碳中和的时间，也从《巴黎协定》规定的本世纪下半叶提前到本世纪中叶前后。这些国家的集体气候应对目标的更新，将直接体现为国家应对气候变化结果义务的强化。２０２２ 年底的《气候公约》第二十七次缔约方大会上各国经过激烈谈判就建立“损失和损害”（Ｌｏｓｓ ａｎｄ Ｄａｍａｇｅ）基金达成一致，同意通过设立专项基金以补偿因气候变化引发的灾害所导致的损失和损害。“损失和损害”是在三十多年的１９９１ 年前由瓦卢阿图所率先提出，在发达国家多年来持续反对下进展甚微。损失损害基金得以建立，对于包括小岛屿国家在内饱受气候变化不利影响的脆弱发展中国家来说是一个阶段性胜利。

２０２３ 年即将在阿联酋迪拜召开的《气候公约》第二十八次缔约方大会将进行《巴黎协定》生效以来的首次全球盘点。通过全球盘点，各国将评估巴黎目标的进展，这是各国就实现２０３０ 年目标的具体里程碑达成一致的时刻。这次大会（ＣＯＰ２８）被广泛地认为是一个起点，使各国开始朝着共同实现巴黎目标的正确方向前进。《巴黎协定》设立的定期盘点机制将于２０２３迎来每五年开展一次的全球盘点总结，这对于推动《巴黎协定》的持续有效实施具有重要意义。全球盘点每五年回望并盘点全球气候行动的整体进展，在该机制安排下，各缔约方将在节点性的２０２３ 年首次盘点国家自主贡献（ＮＤＣ）时考虑全球盘点的结果和建议，进一步提升国家自主贡献目标力度。通报和盘点各国的国家自主贡献两个交错开展但均以五年为期的安排，就构成了气候进程中的“五年力度循环”机制。

上述通过缔约方会议谈判达成的成果，增加了各国承担的应对气候变化义务的力度、缩短了国家实现应对目标的时间、加强了发达国家承担气候责任的途径。在国家主权平等的国际社会，推动国家履行更多气候义务的有效途径，在现阶段依然是在联合国主导下尊重国家同意原则的国家间多边谈判。

编辑 杨海萍