我国推进义务教育优质均衡发展的基本逻辑、问题审视与制度完善

● 曹 莹

党的二十大报告明确提出：“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，优化区域教育资源配置。”这是以习近平同志为核心的党中央对新时代义务教育发展作出的重大战略部署。步入新发展阶段，我国义务教育“基本均衡”的目标已经实现，如何在此基础上进一步迈向“优质均衡”，实现基本公共教育服务均等化发展，是我们面临的新的时代性课题。解决好这一问题，无疑有助于缩小城乡教育发展差距，破解“城镇挤、乡村弱”“择校热”“大班额”等现实难题。在这一背景下，本文从我国推进义务教育优质均衡发展的基本逻辑出发，探究优质均衡推进进程中面临的现实问题及其成因，进而提出具有针对性的应对策略，以期为构建优质均衡的基本公共教育服务体系提供有益探索。

一、我国推进义务教育优质均衡发展的基本逻辑

推进义务教育优质均衡发展，是新世纪以来党和国家为有效解决义务教育公平发展和质量提升双重矛盾而进行的实践探索与机制创新，其遵循着特定的理论逻辑、政策逻辑和实践逻辑。

（一）理论逻辑：从分配正义到关系正义

任何教育制度和政策无不蕴含着特定的理论价值取向，义务教育制度设计与改革应遵循怎样的公平取向，抑或怎样的价值理念在义务教育领域中才是正义的，这是推进优质均衡发展必须首要回答的问题。从20 世纪70 年代开始，以约翰·罗尔斯（John Bordley Rawls）为代表的分配正义理论深刻地影响着各国教育制度的顶层设计，其提出的平等自由原则、差别原则和机会的公平均等原则等主张［1］，已成为我国推进义务教育均衡发展的重要理论指导。但在分配正义主导的政策环境下，关于正义的应用性讨论更多地关注物品和资源的分配，这些讨论将一切问题都简化为对物质资料的分配问题，而忽视了决定物质分配的制度背景，无法处理非物质物品和资源的问题［2］，从而难以适应教育优质均衡发展对实质性公平的内在要求。鉴于此，我们有必要借鉴以艾丽斯·杨（Iris Marion Young）为代表的关系正义论。她提出要从关系的角度去理解社会公平，即正义追问的是一个社会的制度能够为实现良善生活价值所提供的条件及程度；强调对群体差异的尊重以及为实现这种状况而进行的制度性建构，关注在人际互动层面的社会关系正义。

从分配正义到关系正义的逻辑转变，就意味着在推进优质均衡发展进程中，首先应强调教育主体获得教育教学能力提升机会的平等性。杨认为：“不正义并不意味着单纯的物质分配不公正，即使某些群体可以享有充裕的物质条件，他们也很有可能生活在边缘化的状态。”［3］这就意味着要更加关注年轻教师、边缘学科教师、非骨干教师是否拥有同其他教师一样接受培训的机会，关注教师在培训中所获得的教育知识技能是否满足其发展需要，关注薄弱学校教师能否将信息技术与教育教学进行深度融合以取得良好效果，等等。其次，拒绝以城市为中心的价值预设，促进以差异和多元价值为核心的文化生成。关系正义要求推进优质均衡发展不应用同一标准、同等尺度来对所有学校、教师和学生进行判断与衡量，而应关注其是否能够被公平公正地对待。杨认为：“正义应为群体差异留有足够的政治空间，使不同文化群体都能享有话语权。”［4］即乡村学校并不意味着是薄弱的、低质的，乡村文化也并不是落后的、过时的，而要给予乡村教育主体在标准制定和评价实施中更多的话语权，消除人为的歧视和剥夺。再次，在充分尊重处境不利群体的主体性前提下实现其平等发展和个性发展。关系正义视角中的教育发展要求尊重差异性，摒弃不顾意愿而强加给被帮扶教育主体的行为，要充分保障教育中的弱势群体和边缘化群体也能够按照其自由意志进行发展。［5］

（二）实践逻辑：从机会公平到结果公平

教育公平是社会公平的重要基础，是维系社会公平正义的坚实基石［6］。推进义务教育均衡发展是实现教育公平，保障适龄儿童平等受教育权利和机会的重要途径，换言之，教育公平的不断深化也是推进义务教育均衡发展程度持续提升的基本遵循。20 世纪60年代，《科尔曼报告》的出版使得人们开始意识到只有实现学生学业成就上的平等才能实现完全的教育机会均等，即从关注机会公平转向结果公平。瑞典教育家胡森（Torsten Husen）则进一步提出教育公平包括起点公平、过程公平和结果公平三个阶段：教育起点公平即入学机会均等，强调学生平等地享有受教育的权利与机会；教育过程公平即教育条件均等，强调学生平等地参与教育活动；教育结果公平即学业成就机会均等，强调学生能够获得满足个性、差异的教育。［7］循此出发，纵观我国推进义务教育均衡发展的演进历程，其总体呈现出从实现机会公平到结果公平的基本逻辑特征，优质均衡发展正是践行教育结果公平的集中表现。

改革开放之后，我国义务教育事业迎来了新的发展时期。20 世纪80 年代，党中央相继颁发文件明确指出要普及小学教育和初中教育，实行九年制义务教育，并根据我国幅员辽阔、人口众多、经济社会发展不平衡的实际现状，提出了分期分批普及义务教育的策略。［8］经过党和各级政府的不懈努力和攻坚克难，到2000 年，我国九年义务教育普及率达到了85%；到2010 年，全面实现了普及九年义务教育的目标，从而满足了适龄儿童人人“有学上”的教育需求，初步保障了其受教育权利和平等接受义务教育的机会。进入21 世纪，虽然普及九年义务教育基本保证了起点公平，但区域之间、城乡之间、校际义务教育资源配置存在着巨大差距，这使得过程公平和结果公平仍然得不到有效保障。如今，“促进均衡发展，实现教育公平”的呼声日益高涨，并逐渐成为我国义务教育发展的战略目标。在均衡发展前期，即基本均衡发展阶段，其重点在于解决校际的资源配置差距的问题，实现教育过程公平。而在均衡发展后期，即优质均衡发展阶段，其重点在于解决教育教学质量与水平达到实质性公平的问题，实现教育的结果公平。

（三）政策逻辑：从资源均衡到质量均衡

纵观党和政府推进义务教育优质均衡发展的政策历程，其所宣示或蕴涵的内在逻辑经历了从注重资源均衡配置到更为强调教育质量均衡的转变。首先，从政策理念上看，基本均衡发展政策在资源配置上侧重县域内教育资源的均衡分配，关注学校在生均公用经费、生均校舍面积、生师比、生均计算机台数和图书册数等硬件指标是否达到各省规定的办学标准，主张用同样的评价标准来衡量所有学校，缩小校际基本办学指标上的差距。优质均衡发展政策则主张在实现学校标准化建设的基础上，加快缩小区域间、城乡间和校际教育教学水平的差距，强调发挥不同学校在教育资源和办学质量上的独特优势，实现区域内各类学校的差异化和个性化发展。

其次，从政策内容上看，不同于基本均衡发展所强调的优化县域内教育资源配置，优质均衡发展更加重视扩大区域优质教育资源的体量和利用水平。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》（以下简称《意见》）明确提出要“有效扩大优质教育资源覆盖面，服务农村边远地区提高教育质量”。这就意味着，其一，推进优质均衡发展重点要实现由“资源共享”向“资源共生”转变，提高优质教育资源的配置效率和使用效果。其二，更加重视促进学校师资水平的提升。《意见》提出要“制定并实施教师发展提升规划，大力培养造就高素质专业化教师队伍，显著扩大优秀骨干教师总量”，实现师资队伍由“量”的保证到“质”的提升是优质均衡发展的核心内容。其三，更加重视学生身心的全面健康发展。《意见》明确提到要“健全面向全体学生的个性化培养机制，切实加强学生心理健康教育”。

再次，从评价指标上看，优质均衡发展更加注重对教育质量均衡的监测评估。《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》（以下简称《办法》）在选取资源配置、政府保障部分指标时，一是更加强调与提高质量、促进学生全面发展的相关性，创新性地采用了义务教育质量监测指标，强化了指标体系对学生综合素质发展水平的关注，提高了质量评估权重和权威性。二是更加注重师生发展的质量均衡。从教师质量均衡层面来看，《办法》增加了“每百名学生拥有县级以上骨干教师数”“每百名学生拥有体育艺术专任教师数”等指标来对师资队伍的质量均衡进行判断。从学生质量均衡层面来看，不仅聚焦于使所有学生都能够获得同等条件和水平的优质教育环境，而且更为关注为学生提供更高质量的教育服务，减轻学生过重的课业负担等。三是更加注重社会认可，即强调指标和人民群众的双重满意度。譬如，在《办法》中就明确要求认可度必须达到85%以上，否则不予通过。

二、我国推进义务教育优质均衡发展的问题审视

反观实践，各地在推进义务教育优质均衡发展过程中，受自然地理环境、经济社会发展水平、人口教育资源禀赋，以及文化理念和专业能力等主客观因素影响，仍然面临着种种现实困境，与理想状态存在着较大差距。

（一）政策执行的实际效果存在偏差

政策的生命力在于执行，从各地政策执行状况来看仍存在以下问题：第一，政策执行的形式化、表面化倾向明显。如，在教师交流轮岗政策执行过程中，尽管政策文件对教师交流的目标对象、年限比例、激励机制、保障举措等方面都进行了详细规定，但在实践中仍然会出现推诿搪塞、敷衍塞责等现象，使得政策效果大打折扣。第二，政策执行的碎片化现象突出。“建立在专业分工基础之上的政府职能部门，其日常行政活动信息收集活动仅仅局限在各自职能范围之内”［9］，即财政、教育、消防、卫生等机构均只收集与自身职能相关的信息，不仅不利于信息统筹和数据整合，而且无形中给基层学校增加了额外负担和压力。究其原因，政策执行者的功利化倾向是主要影响因素。这主要体现在：一是过度追求结果目标而忽视过程内涵。譬如，在教师交流政策执行过程中过于追求参加交流教师数量和比例的达标，而忽略了对交流教师质量和实际交流过程和效果的考察。二是过于注重工具效率而忽略价值公平。我国长期以来形成的外在性资源供给模式，更多地关注政策资源实施成本和效率，而忽略了以知识能力、身心素质和人格品质提升为核心的学生需要。三是过于重视眼前利益而轻视长远利益。如，过度撤并乡村学校造成的乡村教育人口持续外流，掐尖优质教师导致乡村学校不再花费时间、精力培养青年教师，等等。

（二）县级推进优质均衡发展力量相较不足

古人讲：“郡县治，天下安。”［10］县域作为一个相对独立的政治、经济和社会系统，有着稳定的各项资源和自主行政决策权，是管理和推进义务教育发展的责权主体。因此，在“以县为主”的义务教育管理体制下，县级政府承担着推进优质均衡发展的主要责任。但从现实情况来看，县级政府在推进优质均衡发展中面临严重挑战。第一，地方财政压力大，经费投入严重不足。对中西部地区大多数区县而言，很大一部分“吃饭财政”县难以承担“以县为主”的经费投入重担，［11］县级政府财政仅能保障义务教育学校的正常运转，需要大量中央和省级财政转移支付资金来“输血”，因而在推进优质均衡发展时捉襟见肘。第二，县域优质教育资源匮乏，存在低水平均衡陷阱。在优质教育资源的外部“增量”短缺和内部“存量”不足状况下，县域义务教育均衡发展只能在低水平上徘徊。探究其根源，一方面，我国义务教育投入实行“省级统筹，以县为主”，本质上是以“属地负责”为特征的财政分权体制。这导致县域义务教育发展水平受制于地方财政实力，在财政困难情形下，校际实质性合作很难落地。［12］另一方面，县级政府由于受到目标责任制和晋升激励制度的影响，在发展义务教育过程中容易形成地方保护和竞争性发展理念，这就使得在区域资源配置时难免会因牵动多方利益而陷入零和博弈境遇之中。同时，实施预期收益不足和制度创新成本较高也使得地方政府在推动优质均衡过程中内生动力不足。

（三）农村地区优质师资和生源持续流失

提高教育教学质量的关键因素在于教师和学生。受城乡二元结构影响，我国农村地区的优秀教师和适龄学生持续向城市流动、转移和集聚，对推进优质均衡发展是一场严峻挑战。第一，乡村学校优秀青年教师流失严重。部分青年教师将乡村学校视为“训练场”“实习基地”，抑或是进入城市学校的“跳板”，一旦成熟或者有更好的职业选择就会离开乡村学校。［13］同时，城市学校为了降低教师培养成本、提高办学效率，也会想发设法从农村学校中挑选优秀教师补充自身。第二，乡村学校的学生数量持续萎缩。据统计，2010—2020 年十年间，我国乡村小学和初中的在校生规模净减少2900 万人和1149 万人。未来随着城市虹吸效应的加剧，以及出生人口数量的持续下降，农村中小学在校生规模萎缩的态势会持续存在。寻其缘由，一方面，对于青年教师而言，城镇地区更能够满足其对工资待遇、社会保障等物质需要，以及休闲娱乐、社会关系等精神需求；而乡村学校教学任务繁重、非教学事务杂多，以及专业提升缓慢等，导致其获得感和成就感不强。另一方面，对于学生而言，城乡学校办学质量差距的存在，以及家长们普遍存在“望子成龙”“望女成凤”的迫切心理，必然会诱使“择校”行为的出现。

（四）优质资源共享存在被稀释现象

从各地推进优质均衡发展实践来看，城乡学校在进行优质教育资源共享过程中仍然存在以下不良倾向：第一，虹吸效应导致城乡学校的两极分化现象严重。在城乡学校优质教育资源存在较大差距的形势下，优质学校因其地理位置、办学资源、教学质量等条件拥有对优质师资、优秀生源的优先选择权，不断对区域内其他教育资源产生层层递进的“虹吸效应”，这加剧了农村学校和城市薄弱学校的优质教育资源短缺。第二，优质教育资源被稀释现象。在集团化办学过程中，集团总校办学规模的扩张程度要远高于优质资源的增殖速度，导致平摊到每位学生身上的优质教育资源持续下降。而所谓的分校由于缺乏资源配置的支配权，这又会导致优质教育资源校际分配不均，从而出现优质资源不断稀释的平均化倾向。［14］追根溯源，非均衡发展的政策惯性是主要影响因素。由于早期教育资源稀缺，各地将公共教育资源集中向重点学校倾斜，通过教育资源重点投入来推动重点学校办学条件的改善和教育质量的提高，从而形成了传统意义上的“名校”。但是，在长期资源配置“优势累积”效应的作用下，不仅优质学校对涉及自身组织利益的优质教育资源分享缺乏内生动力，而且校际间为了“争抢”所谓的优质教育资源，各学校也会想方设法进行竞争。

（五）优质均衡发展监测制度体系不够完善

从目前优质均衡发展监测制度的政策文本和实施效果来看，其体系还不够完善。主要体现在：第一，监测主体构成单一，缺乏利益相关者参与。当前，各级政府仍把优质均衡发展监测工作当成其新一轮追求教育事业发展绩效的政策工具，与优质均衡发展相关的基层校长、教师、家长和第三方机构等利益相关主题参与度偏低。第二，监测指标重硬性轻软性。目前的优质均衡发展监测评估仍然侧重于对办学基本标准、校际均衡状况等硬性指标数据的考核，尽管与基本均衡监测指标相比增加了学校章程制定、教师信息化应用、设施设备利用率、校园文化建设水平等系列软性指标，［15］但在具体测量时却存在着缺乏统一标准、材料不规范、证据不严谨等问题。第三，监测方式的动态性不够。在优质均衡发展监测评估在方式上仍然通过自上而下的政策推进和监测资料自下而上的层层上报。这种做法不仅难以根据教育发展状况进行动态监控。第四，监测结果使用机制不健全。一方面，反馈对象对于问题及整改要求关注度不高。这种做法忽视了对监测数据背后存在的问题和因素的深度挖掘利用。另一方面，缺乏对监测结果的追踪和溯源机制，其问责的效力相对较低。

三、我国推进义务教育优质均衡发展的制度完善

义务教育优质均衡发展目标的实现，既意味着教育公平在高位上的真正达成，也预示着义务教育高质量发展的有效实现和乡村教育的全面振兴。目前，我国推进义务教育优质均衡发展的政策理念、内容体系和配套措施已经基本形成，但面对新的政策要求和实践困境，优质均衡发展政策，亟须进一步进行制度优化和完善。

（一）完善制度环境，保障优质均衡政策执行效力

制度学理论揭示，某种正式制度一旦形成，制度的自我强化机制便会使其不断得到巩固和强化，并要依靠科层权威和体制资源来加以运行。第一，各地政府应树立科学的教育政绩观。通过明确各级政府推进落实优质均衡发展工作的任务清单，倒逼落实发展责任，促进各地积极进行制度优化和机制创新。第二，应充分尊重各地经济社会发展水平和教育资源禀赋的差异性，在具体工作中采取分步骤实施和阶段式展开。即按照不同地区经济社会条件，分区规划、分步实施，坚持“由强到弱”梯次推进，让有条件的地区率先实施，同时应按照“弱势补偿”的公平理念，确保优质教育资源由城镇向乡村倾斜、由优质学校向薄弱学校倾斜。第三，应营造良好的政策文化氛围。各级政府和学校应摒弃以唯分数、唯升学为导向的功利化理念，坚持内涵发展、树立科学教育质量观，切实将义务教育优质均衡发展纳入地方经济社会发展的总体规划中，引导各部门形成财政资金优先安排教育、经济社会发展优先考虑教育、公共资源配置优先满足教育。同时，公众媒体应加强对义务教育优质均衡发展先进事迹与成功经验的宣扬传播，从而形成人人关心优质均衡发展的良好氛围与机制。［16］

（二）强化经费统筹，打破县域间的资源调配障碍

保障充足的义务教育经费投入，是破除县域推进优质均衡发展力量不足的重要保障。针对当前县域之间义务教育经费投入差距过大的状况，一方面，应上移义务教育经费保障责任主体，提高中央和省级政府在不同县域之间的平衡和调配力度，并针对不同地区所呈现差异样态分类确定其实施权责。对于经济较发达的东部地区而言，应在经费投入“以县为主”的基础上进一步提高省级和市级政府对资金投入方向的统筹力度，向发展相对滞后和财政压力较大的区县进行倾斜投入，进而弥合县域间过大差距。对于中西部地区来说，应构建以省级政府投入为主，中央财政转移支付与市县财政投入为辅的县域义务教育经费投入保障机制。中央政府应通过加大中西部省级财政转移支付承担财政责任，推动省级政府作为优质均衡发展的主要财政责任承担者，［17］加大对经济落后县的财政转移支付力度，提高发展滞后地区的补偿投入比例，提高区域义务教育经费总量水平，市、县级政府要确保各项教育拨款要向偏远区县和薄弱学校倾斜，提高资金使用效率。另一方面，应打破县域间的地域限制，加强优质教育资源统筹配置和跨区域调整力度，充分发挥省级统筹和市级调剂的动态调整机制效用，借助集团化办学、学区制、数字化平台等方式手段平衡县域之间、城乡之间、校际优质教育资源的差距程度。

（三）健全流动机制，缩小城乡教师队伍水平差距

教师是决定教育质量的主导性和关键性因素。在义务教育基本均衡目标实现的前提下，能否实现优质均衡发展，关键就取决于教师队伍建设的素质和水平。循此出发，首先应完善制度设计和政策供给，强化公办中小学教师作为国家公职人员的特殊法律地位。2021 年11 月，教育部发布《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》，其中第十三条将过去“教师是履行教育教学职责的专业人员”明确地改为“公办中小学教师是国家公职人员”［18］，这就以行政调配的方式促进中小学教师进行合理流动提供了法理依据。其次，应大力提高乡村教师津补贴标准，保障乡村教师能够享受与城镇教师同等水平的工资待遇，并在职称评审、提职晋级、评优选先、教育培训以及绩效工资核定等方面向乡村教师倾斜。再次，应充分利用数字化技术赋能学校教育教学，缩小城乡教师素质和水平差距。充分利用大数据、人工智能、虚拟仿真、区块链等数字化技术推进城乡教师共同体机制建设，大幅提升乡村教师运用现代信息技术的意识和能力，使其逐步向城市教师的信息技术应用水平靠拢，从而弥合城乡教师间的鸿沟［19］。

（四）推进区域整合，健全优质资源共建共享机制

有效消除“城挤乡空”痼疾，就必须进一步消解和弱化城乡之间和县际之间优质教育资源流动的藩篱和界限，缩小乡村与城镇之间的教育教学质量差距。循此出发，第一，应合理规划城乡中小学校的布局布点。应根据人口流动趋势和学龄人口的分布状况，适时地扩建、新建县城和中心镇的普通高中、职业学校以及初中和小学，较大幅度地增容学位数量，以保障入城儿童及时入学，同时按照就近入学的原则办好村落间的小规模学校。第二，率先实现县域义务教育优质均衡目标的经济发达地区应积极探索在更大范围内的实现路径。东南沿海经济发达城市和中西部地区的省会城市，可以率先探索实施城乡一体的义务教育优质均衡发展举措。譬如，建立城乡义务教育学校教职工编制统筹配置和跨区域调整机制，支持优质学校在全市范围内牵头组建跨区域网联体学校、学校联盟等学校联动发展共同体。而经济发展水平较差的城市以及中西部大多数市县，则应对照国家标准扎实推进义务教育优质均衡发展县创建工作，不断提高城乡教育的均衡度。

（五）更新评估理念，健全优质均衡发展监测制度

开展监测与评估工作是有效推进优质均衡发展政策的重要举措和抓手。需要改进的是，第一，应坚持监测评估主体的多样性赋予乡村校长、教师、学生、家长以及社会第三方更多的话语权。第二，完善监测评估指标，强化对学校的办学理念、校园文化、管理水平和区域影响力、公众对均衡的认可度等定性指标的考核［20］。第三，优化监测评估的方式方法，针对学校德育工作、校园文化建设、教师教学水平等反映质量内涵数据，应利用数字化技术能够对城乡学校产生的文档、图片、音视频等半结构化和非结构化数据进行及时采集和统一处理。第四，强化监测评估结果的使用方式，充分发挥评估结果改进教育教学的功能，并强化奖惩机制和问责机制。