社会治理检察建议工作存在的难题与对策

邓光明

摘 要：社会治理检察建议在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中具有独特优势，发挥重要作用。但實践中存在刚性不足、实效不够、整改不力等难点。可通过完善相关法律，强化一体化建设，建立线索管理、调查核实、专家论证、磋商和公开听证等制度，提升权威性；增强检察官分析研判、调查研究、释法说理、沟通协调等能力，提升质量；并在跟踪监督、多方协调、整改问效等环节的整改落实予以改进。

关键词：社会治理检察建议 法律监督 完善路径

检察建议是实现国家治理司法化的一项重要制度安排，伴随着检察权配置和检察制度的改革而不断变化。近年来，社会治理检察建议工作得到高度重视，其在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥越来越重要作用。

一、检察建议的发展和功能演变

检察建议制度的设立是宪法赋予人民检察院法律监督权必然要求，也是检察机关依法行使法律监督权的重要手段。［1］检察建议自诞生之初，就以法律监督之名，与社会治理密切相关。［2］

（一）一般监督：纠正违法，督促依法履职

1954年实施的《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《组织法》）规定检察机关对国家机关的决议、命令和措施或工作人员、侦查活动违法的，有权要求纠正。［3］最高检对3种监督形式予以规范，即建议书、提请书和抗议书，其中前者用于对本级国家机关或部门提出纠正意见。［4］检察建议主要职能是对国家机关或政府部门是否遵守法律开展一般监督。在20世纪50年代的检察工作中，建议书和提请书被大量使用。［5］建议书和提请书构成了社会治理检察建议的前身。［6］主要是监督有关机关和国家工作人员依法办事，对办案中发现的违法问题提出监督纠正意见。

（二）参与社会治理：预防和减少违法犯罪

1979年实施的《组织法》明确检察机关为国家法律监督机关。自此以后，检察机关在办理案件中主动参与社会治安综合治理，通过提出检察建议方式对发案单位在法律规章等方面存在问题，建议予以改进。1981年，中央提出社会治安综合治理方针，要求各地党委、政府和司法机关采取政治的、法律的、经济的、行政的、教育的综合措施，防止和减少犯罪的发生。［7］检察建议得以广泛运用和发展，并成为防止和减少犯罪的主要形式和手段之一。［8］1998年，中央社会治安综合治理委员会印发《关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》，要求结合办案“分析掌握各个时期、各个行业的职务犯罪、经济犯罪以及其他刑事犯罪特点，提出预防犯罪的建议，推动有关部门建立规章制度，堵塞漏洞，完善防范机制”。［9］

（三）深度融入国家治理体系：从“我管”到促“都管”

2009年11月，最高检发布《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，明确检察建议应包括消除隐患及违法现象以及治理防范方面意见。［10］ 党的十八大以来，中央高度重视社会治理创新，推进社会治理进程不断深化，开创新时代国家治理新格局。2012年民事诉讼法、2017年行政诉讼法的修改，检察建议被正式确立为民事、行政诉讼监督的一种方式。2018年12月通过的《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《工作规定》）详细列明包括社会治理检察建议在内的5种检察建议类型及具体职能，检察建议至此有了明确规范保障。2019年，十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化作出部署，明确必须完善法治保障在社会治理体系中的重要作用，［11］这充分体现了中央对社会治理的重视，也为检察建议的发展进一步明确方向。从2018年至2022年最高检发布的1至8号检察建议来看，其内容广泛涵盖了校园性侵、公告送达、金融监管、窨井安全、虚假诉讼、网络空间、寄递安全、安全生产溯源治理等社会重点关注领域。检察机关与相关行政部门建立了一系列协作机制，以“我管”促“都管”，促进提升社会治理管理能力，推动解决了一系列涉及民生民利的社会问题，引起社会广泛关注和强烈反响，社会治理检察建议的独特优势得到越来越广泛认可。

二、社会治理检察建议的特性

一是依法能动性。《工作规定》明确了“可以”制发社会治理检察建议的6种情形，并没有具体规定在何种情形下“应当”制发，是否提出建议有赖于检察官履职过程中的自觉、积极、主动的态度。

二是法律适用的宽泛性。其他各类检察建议的提出均依据具体明确的法律规定，而社会治理检察建议除了依据《工作规定》第11条外，还广泛适用社会管理方面各种法律规定和工作规定。

三是监督的非强制性。再审检察建议可能启动再审程序，纠正违法检察建议纠正具体违法行为，公益诉讼检察建议被建议单位不接受的，符合一定条件，检察机关可以起诉。但社会治理检察建议一般被认为是一种柔性监督［12］，没有明确落实的强制措施作为监督保障。

三、社会治理检察建议在司法实践中的难点

（一）法律法规上的不明确

1.法律依据不够明确。再审、纠正违法、公益诉讼检察建议在刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法中均有较为明确规定，但社会治理检察建议在上述法律中并未予以明确。由于缺乏明确法律依据，刚性显得不足，被建议单位是否落实建议难以制约。

2.适用范围不明确。虽然《工作规定》列举了可以提出社会治理检察建议的6种情形。实践中仍存在与其它类型检察建议难以区分的问题，如公益诉讼检察建议中行政督促履职类检察建议是否属于社会治理检察建议有争议。又如民事和行政检察中，对民事、行政诉讼中审判人员违法、执行活动违法问题，以纠正违法检察建议还是社会治理检察建议提出，实践中检察官对《工作规定》第9条第5款和第11条第6款的理解常出现偏差，有的用纠正违法检察建议，有的用社会治理检察建议。

3.制发程序不明确。其他4类检察建议均随案监督，案件化办理，办理程序在全国检察业务应用系统2.0均有明确规定。但社会治理检察建议办理程序在应用系统里并未明确，实践中随案制作有困难。

（二）制度上存在不完善

1.线索发现制度不完善。行政机关、司法机关各有办案平臺和数据标准，信息共享仍不够畅通，检察机关线索来源少，碎片化，基本靠自行发现。

2.调查核实制度不完善。根据《工作规定》，检察官提出检察建议，可以进行调查核实。实践中，检察官调查取证措施不足，相关单位对检察官查询、调取、复制证据材料配合也不够。

3.督促落实制度不完善。《工作规定》虽明确被建议单位的回复义务和期限，但对被建议单位不履行或不完全履行的后果及如何整改、效果评估等均没有规定。

4.外部支持制度不完善。社会治理是一项系统工程，需要全社会共同参与，久久为功。目前一些市县级党委、政府、人大等出台了加强检察建议的意见或决议，建立支持检察建议的制度或机制，但目前省级以上层面基本上还没有。

（三）检察官主要存在的短板弱项

1.问题找不准。充分了解被建议单位在管理流程、规章制度方面存在的漏洞，才能做到靶向发力、精准“治疗”。社会治理检察建议线索发现有赖于类案分析。而类案中表现出来的管理漏洞和隐患往往是表面现象，深层次问题根源需要大量前期调研和与被建议单位深入沟通交流。实践中，检察官调研不足，查找问题没有案发单位自行查找准确，存在外行指导内行的情况。

2.说理性不强。很多检察建议未详细阐明相关事实，对认定事实缺乏证据支撑，简单罗列法律、法规及其他有关规定作为依据，没有就被建议单位的管理漏洞和发生案件之间的因果关系、违反相关法律规定造成的后果进行说理、论证，说服力不强。

3.能力水平跟不上。高质量的社会治理检察建议与对法律熟悉程度、个人阅历、经验以及业务能力都息息相关。部分检察官对案件串并分析能力不足，缺乏对类案风险宏观评估、客观分析、总结提炼，存在不会办、不愿办、不敢办情况。

四、改进社会治理检察建议工作的对策

社会治理检察建议的生命力在于落实，而权威性和刚性是落实的保障。应从提升权威、提高质量、做实整改三方面入手，进一步加强和改进工作，才能把本质上柔性的监督做成刚性、做到刚性：

（一）完善相关法律，提升权威性

当前，社会治理检察建议权威性和刚性不足的重要原因是法律和制度保障不够。在法律保障方面，应从国家和地方层面完善相关法律：一方面从国家层面修改《组织法》、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法，明确检察建议促进社会治理的职能定位和适用范围，应在《组织法》中“可以”情形的基础上，明确“应当”的情形及程序。另一方面，推动地方立法，借助外力解决落实不力问题。如推动地方党委、人大、政府出台加强检察建议工作的决议或意见，推动把社会治理检察建议纳入当地党委、人大、政府的工作大盘谋划推进。又如推动出台检察监督与人大监督衔接转化工作办法，对于日常工作中和两会期间收到可能涉及社会管理制度不落实、不完善，存在违法犯罪或公共安全隐患等代表建议可以转化为检察监督内容。

（二）强化制度保障，规范社会治理检察建议制发

1.强化一体化制度建设。当前，社会治理检察建议工作发展呈现正三角模式，最高检和省级院制发较少，大量由基层检察院制发。应充分发挥检察一体化优势，强化部门间和上下级院间的协作配合，形成上下联动、横向配合的系统监督模式，实现系统施治。如对不适宜由多个基层院分别制发的社会治理检察建议，可先将案件报上级检察机关，由上级进行分析研判后统一制发。

2.建立线索管理制度。做好行政执法与检察监督有效衔接，探索建立社会治理信息共享平台，整合大数据资源汇聚，拓展线索来源。运用大数据、区块链等技术推进与公安、法院、司法行政机关等跨部门大数据协同办案，通过数据碰撞发现线索，破解传统手段难以解决的社会管理痛点、难点。

3.完善调查核实制度。实践中，部分检察官常把调研等同于调查，把调研报告等同调查终结报告。实际上两者是有区别的，调查核实是检察机关在履行法律监督职责过程中，为了查明案情、收集相关证据，依法定程序进行的专门活动和采取的有关措施。调研是充分了解掌握相关业务工作，为决策和办案工作服务的一项重要工作方法。应强化自主调查核实为主，相关部门支持配合为辅的调查核实制度。自主调查应围绕涉案单位有没有建立管理制度，是否严格落实管理制度，是否完善风险预警防范措施，行业主管部门是否履行了法律法规赋予相关职责，加强了对相关部门的监管等方面进行。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》和《组织法》已明确了有关单位的配合义务，为拒绝、阻碍调查核实行为追责提供了法律保障。检察机关对不支持配合调查核实的，应建立与纪检监察机关监督衔接机制，移送纪检监察机关处理。

4.建立专家论证制度。针对金融、税费、生态环境、自然资源等专业性较强的行业，可邀请案涉相关领域权威专家、被建议单位的上级主管部门或行业协会资深人员对拟提出的检察建议进行全面论证，充分听取意见，提升检察建议的专业性、精准性和可行性。

5.引入磋商机制和公开听证制度。在制发社会治理检察建议过程中可探索引入公益诉讼磋商机制，邀请被建议单位和相关部门召开磋商会议，并视情召开公开听证会，多方听取意见建议，形成共识和监督合力，推动问题解决。

（三）增强检察人员能力建设，切实提升检察建议质量

1.增强分析研判能力。案件管理部门和业务部门应定期总结分析一定时期或特定区域多发的类案情况，提醒检察官关注类案所反映出普遍性和倾向性社会管理层面或犯罪隐患问题。检察官应深入分析案件背景深层次原因并提出对策建议。

2.增强调查研究能力。只有深入调研才能把被建议单位长期以来弱点、难点和焦点问题症结找准，被建议单位才会肯定、支持建议，并配合整改。要对频发、多发犯罪单位、领域进行深入细致调查研究，全面了解被建议单位管理流程、规章制度等情况，分析案件频发原因，找准发案根源和管理漏洞，“对症施策”帮助案发单位堵塞制度漏洞，解决难点问题。

3.增强释法说理能力。制发社会治理检察建议书时，要深入剖析被建议单位存在的管理漏洞与发案之间的因果关系，紧紧围绕认定事实展开论证，提出充分证据和数据支撑，对法理要讲得透彻，适用法律依据精准明确，提出的意见建议具有针对性和可操作性。

4.增强沟通协调能力。社会治理检察建议监督不是零和博弈，监督者和被建议单位在目标上是一致的。检察官应主动加强与被建议单位沟通协调，建立良性互动关系，特别是跟案发环节和岗位主管人员沟通。要做足事前沟通，变“文来文往”为“人来人往”；完善事中共商，充分听取被建议单位整改意见建议；强化事后回访，防止“一发了之”，问题反弹。

（四）聚焦三方面发力，做实整改落实

1.在跟踪监督上发力。对发出的社会治理检察建议，应建立动态流程监督机制，持续跟踪整改进度和效果。被建议单位未回复、未采纳或已回复、未采纳建议的，应及时分析原因，研究督促对策。对已回复并采纳建议的，应建立台账和落实反馈机制，及时收集整改进度和取得的实际效果，并采取“回头看”和实地督导等方式倒逼被建议单位落实建议。

2.在多方协同上发力。可把社会治理检察建议工作纳入平安建设和法治建设绩效考评内容，做好检察監督与人大专项监督、纪检监察监督衔接。被建议单位拒不回复、推衍塞责、整改不到位的，可将有关情况通报被建议单位的上级或同级党委、政府，推动党委、政府以绩效考评指挥棒督促整改落实，或抄报同级人大，以人大监督促进整改落实。对被建议单位整改落实不力、渎职失职问题线索，及时移送同级纪委监委，以追责问责推动建议落实。

3.在整改问效上发力。对制发的社会治理检察建议进行评估分析，对影响力大、社会关注度高的检察建议，可邀请人大代表、政协委员、人民监督员对检察建议的整改落实情况进行评议和监督。探索委托第三方机构对检察建议的整改落实情况开展群众满意度测评，广泛听取被建议行业、领域对整改效果的评价，确保整改效果评估的客观性、全面性、有效性。

*广西壮族自治区人民检察院法律政策研究室副主任、三级高级检察官 ［530028］

［1］ 参见罗书平：《学者视角：“检察建议”“刚性”与“柔性”》，《民主与法制周刊》2019年第19期。

［2］ 参见张羽：《检察建议的历史图景》（上篇），《检察日报》2020 年 11 月 24 日。

［3］ 参见《中华人民共和国人民检察院组织法》（1954年）第8条、第9条。

［4］ ［5］ ［6］ ［7］ 同前注［2］。

［8］ ［9］ 参见 徐日丹：《最高人民检察院法律政策研究室陈国庆主任就〈人民检察院检察建议工作规定（试行）〉答记者问》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/200911/t20091118_25579.shtml，最后访问日期：2022年8月16日。

［10］ 《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第4条。

［11］ 参见魏礼群：《大力推进社会治理现代化》，《理论视野》2020年第1期。

［12］ 参见罗欣、汤维建、杨建顺：《检察建议做成刚性的内涵及路径》，《人民检察》2019年第7期。