关于隐私面单个人信息保护检察公益诉讼的思考

廖耀群　刘丽萍

摘 要：网络经济时代，快递面单承载的收寄件人电话号码等个人信息屡遭泄露导致消费者被诈骗遭受财产损失损害了社会公共利益，推广隐私面单保护个人信息显得尤为重要。然而企业主体保护意识薄弱、行政监管乏力等导致隐私面单推广屡屡受阻。检察机关立足社会公共利益保护，充分发挥公益诉讼制度优势，以行政公益诉讼和民事公益诉讼双职能，促进依法行政，助力隐私面单推广使用，有效保护消费者的个人信息合法权益。

关键词：隐私面单 个人信息保护 行政监管 企业社会责任

2022年1-9月，全国快递服务企业业务量累计完成800.1亿件，同比增长4.2%，业务收入累计完成7688.9亿元，同比增长3.5%。［1］一连串增长数字的背后，却隐含着巨量的个人信息量遭遇泄露的风险。2021年11月1日正式施行的《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）不仅细化了相关法律规定、操作指引等，同时赋予了检察机关以公益诉讼保护公民个人信息安全的法定职责。检察机关要充分发挥“四大检察”职能，在惩治个人信息犯罪的同时，督促履行寄递行业政府监管责任与企业主体责任，监督保障个人信息保护法等相关法律统一正确实施，维护消费者个人保护信息权益。

一、隐私面单使用现状及其原因分析

（一）隐私面单使用现状

所谓隐私面单，即快件面单上的收件人、寄件人姓名、电话号码等的一部分用*或者笑脸等加密手段进行技术处理，快递员只能通过APP联系收件人，无需人工识别手机号码。据长沙市邮政管理局初步估算，2022年6月前，湖南省长沙地区隐私面单使用率大约为30%左右。从2022年4月起，经国家邮政局等部署邮政快递领域个人信息安全治理专项行动推动隐私面单使用后，2022年邮政快递业隐私面单日均使用量2亿单［2］，《国家邮政局公布2022年邮政行业运行情况》显示2022年全国快递业务量累计完成1105.8亿件［3］，可见隐私面单日均使用率为66%。 消费者在快递企业官方小程序下单，绝大部分能够实现默认隐私面单或自行选择隐私面单。如顺丰快递、中通快递能够全部免费实现隐私面单，京东物流在派送目的地有自营站点的情况下能够实现自营货物快递隐私面单。对于快递企业的协议客户，快递企业收费后可以增值服务的形式提供给协议客户隐私面单。中国邮政等可以实现隐私面单，但并非默认选项。电子商务经营者快件量占快件数量的大多数，在电子商务平台上消费者或者电子商务经营者可免费或者付费使用隐私面单。例如，在淘宝购物结算界面，消费者可勾选“号码保护”，将隐藏收件人的真实手机号码，使用隐私面单派送。消费者可通过支付宝“菜鸟个性面单”设置隐私保护，收费情况为“首月0.01元，13个月24元”。由于快递用户数据和面单打印等信息由电子商务经营者或者平台掌握，下游快递企业只是负责运输和派送，若无法实现数據共享，快递企业只能通过面单信息运输和派送，导致隐私面单无法推广。

（二）隐私面单使用率不高的原因分析

1.隐私面单知晓率低。通过在菜鸟驿站对消费者的随机调查发现，尽管公众有个人信息保护的迫切需求，但绝大多数消费者并不知晓隐私面单以及如何使用隐私面单。比如，消费者对淘宝电子商务平台购买界面最底端有“号码保护”选项、中国邮政自营业务有隐私面单等保护选项并不知情，因而无法选择使用隐私面。

2.保护意识薄弱。寄递行业的电子商务平台、电子商务经营者、快递经营企业，甚至其行政监管机关，如邮政管理部门、市场监管部门，都认为《个人信息保护法》打击的是倒卖贩卖成批成量电子存储个人信息的刑事犯罪行为，不法分子利用单张面单从事违法犯罪活动的几率小；快递面单属于寄递行业的末端，保护面单个人信息的意义不大。

3.隐私面单的派送成本高，派送效率低。成本来源于支付给快递员的额外费用和智能终端机。快递员需要使用智能终端机扫码拨打收件人电话，一台智能终端机的成本为4000元左右。隐私面单日较非隐私面派送效率降低一半。据某快递经营企业工作人员介绍，一个快递员，平常一天的派件量大概在300到400之间，如果派送隐私面单，可能一天100多不到200。［4］

4.监管薄弱。邮政管理部门认为，《快递暂行条例》并未明确规定快递经营企业要强制性使用隐私面单，且隐私面单的使用必须由国家邮管局推动快递经营企业从总部自上而下推行，其执法无据。市场监督管理部门认为，对于电子商务经营者，其监管的重点在于食品药品安全、产品质量等方面，隐私面单在《中华人民共和国电子商务法》（以下简称《电子商务法》）没有明确规定，缺乏执法依据。再加上执法力量、机构设置等原因，地方邮政管理部门和市场监督管理部门对于隐私面单的日常监管以及查处几乎都处于空白，寄递行业未依法推广隐私面单的违法违规成本不高。

5.隐私面单推广具有综合性。综合性体现在参与主体多样和涉及地域广阔。隐私面单的推广，不仅需要快递经营企业、电子商务经营者、电子商务平台甚至是菜鸟驿站等末端物流服务平台的协调、配合，还需要众多行政监管主体加大监管力度，比如市场监督管理局、邮政管理部门、网信部门等。快递经营企业官方寄递渠道隐私面单的设置，需要总部统一制定和设置，各个地区无法单独实施，占据较大市场份额的电子商务平台，比如淘宝、抖音、拼多多等注册地在不同地区，其行政监管分属不同区域，需要全国统一标准和尺度。

二、检察公益诉讼助推隐私面单使用的必要性

（一）隐私面单强制性使用的需要

自2017年隐私面单问世来，其推广屡屡“遇冷”，快递企业甚至邮政管理部门均认为隐私面单并非强制性。根据《个人信息保护法》的相关规定，电子商务经营者、电子商务平台、快递企业等均属于个人信息处理者范畴，必须采取加密、去标识化等必要技术措施确保个人信息安全，防止泄露等。对于可能发生泄露的情形，应当及时采取补救措施。未取得个人同意的前提下，不公开个人信息。事实上，《个人信息保护法》实施后，个人信息使用者使用隐私面单加密等等手段保护个人信息是个人信息使用者的法定义务，具有强制性。寄递行业隐私面单的推广成为“必选项”而非“可选项”。

（二）防止信息泄露的现实需要

据澎湃新闻网调查，活跃在涉及电子商务平台上的快递信息收购者贩卖个人信息的现象依然猖獗，尤其是当天的实时快递面单，被高价批量售出，该类刑事案件不在少数。2021年检察机关起诉侵犯公民个人信息犯罪就有9800多人，同比上升64%。［5］例如，2022年3月某物流公司从事快件业务揽收的赵某等，以3元每条的价格出售快递面单个人信息给不法分子共计2300条，导致不少客户遭遇诈骗。快递面单作为寄递行业的中端和末端环节的“标签”，其个人信息裸露带来了安全隐患，急需予以规范和保护。

（三）保护个人信息是检察公益诉讼的法定职责

检察机关作为公共利益的代表，提起公益诉讼的初衷、就是维护国家利益和社会公共利益。网络经济时代，快递和千家万户息息相关，快递面单承载的个人信息关系到不特定多数人的切身利益，属于社会公共利益范畴。2021年11月1日起施行的《个人信息保护法》第70条明确规定个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼，首次授予检察机关个人信息保护领域提起公益诉讼的法定职责。检察公益诉讼要充分发挥督促、支持和协调职能，督促履行政府监管责任与企业主体责任，切实维护消费者个人保护信息权益。

三、检察公益诉讼助推隐私面单个人信息保护的思考

（一）积极探索“刑事检察+公益诉讼”并行保护

2022年2月最高检在“坚持以人民为中心 加强网络时代人格权刑事保护”新闻发布会上公布了2019年以来全国检察机关起诉涉嫌侵犯公民个人信息罪被告2万余人，用刑事检察守护人民群众切身利益和社会公众安全感受。新时期检察机关要强调“刑事、民事、行政、公益诉讼”四大职能并行发展，全方位守护个人信息安全。在传统的办案模式下，公民个人信息保护往往体现在刑事职能保护，公益诉讼介入较少。2021年《个人信息保护法》明确赋予检察公益诉讼保护个人信息法定职能，检察机关可积极探索强化刑事检察和公益诉讼协作联动，以民事公益诉讼和行政公益诉讼，积极开展寄递行业快递面单个人信息公益诉讼检察，积极推动犯罪惩治和公益保护。

（二）以行政公益诉讼推动协同保护

寄递行业快递面单个人信息保护涉及众多消费者，面临多个行政机关职责交叉，职能定位不够明晰，存在“多龙治水”难题。根据《反电信网络诈骗法》《个人信息保护法》《邮政法》《电子商务法》等的规定，邮政管理部门、市场监督管理部门等均存在监管职责。但是在实践中，往往由于监管力量有限、监管意识薄弱等原因，各个监管机关仅在本行业的法律法规内履行个人信息保护监督管理职责，未能有效结合《个人信息保护法》。比如，邮政管理部门仅依据《快递暂行条》《邮政法》等履行监管职责，从而未能认定隐私面单的强制性使用。市场监督管理部门仅根据《电子商务法》《网络交易监督管理办法》等的规定，对电子商务者推销商品、服务等垃圾短信侵害个人信息保护权利的行为进行监管，对隐私面单推广使用的认识不足。

检察机关要充分发挥行政公益诉讼的督促纠正作用，积极进行诉源治理，督促履行政府监管责任。检察机关可以通过刑事案件或者其他群众举报平台等发现检察公益诉讼线索，调查寄递行业个人信息保护法定义务履行情况、行政机关监管职责履行情况等，分析行业主管部门是否依法履行法定职责，是否存在公益受损等问题，视情况予以行政公益诉讼立案。未依法履行行政监管职责的，检察机关可以行政公益诉讼立案调查，对于涉及多个行政机关的，可通过磋商、圆桌会议、公开听证、检察建议等方式，搭建平台，听取多方意见，厘清监管职责，推动监管部门加强监管并形成监管合力，推动协同保护，从行政、司法、社会层面推动对寄递行业快递面单个人信息的保护。

（三）以民事公益诉讼推动企业主体责任落实

要综合治理、源头防范遏制电信网络诈骗，有效保护快递面单个人信息，关键还在于寄递行业快递面单个人信息保护特别是寄递行业的主体责任落实，包括电子商务平台、电子商务经营者、快递企业等。根据《反电信网络诈骗法》《个人信息保护法》《邮政法》《电子商务法》等的规定，电子商务平台、电子商务经营者、快递企业等必须采取采取加密、去标识化等必要技术措施确保个人信息安全，防止泄露等。对于可能发生泄露的情形，应当及时采取补救措施。未取得个人同意的前提下，不公开个人信息。2022年12月2日中共中央、国务院出台的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》也强调“压实企业的数据治理责任”。

一方面，检察机关对于寄递行业泄露快递面单个人信息导致不特定消费者利益受到侵害的，要依法提起刑事附带民事公益诉讼或者民事公益诉讼或者支持法律规定的有关机关和组织提起民事公益诉讼，在刑事制裁的基础上增加赔礼道歉、赔偿损失等民事责任的追究，可积极探索惩罚性赔偿，提高侵害个人信息者的违法成本，有效遏制不法行为，切实维护公民个人信息安全。另一方面，检察公益诉讼可坚持依法能动履职，破题开局、先试先行，对于承担一定公共管理职能和社会责任的网络运营者、电子商务电子商务平台经营者，探索预防性民事公益诉讼，检察机关可以探索提出民事公益诉讼诉前检察建议，督促其整改。尤其是对于占据网络购物市场较大份额的淘宝、天猫、拼多多等电子商务平台，针对其未履行个人信息保护主体责任的行为，检察机关可以通过诉前检察建议，督促其全面推广隐私面单的使用，切实履行个人信息保护的社会责任。

（四）以普法宣传推动社会共治共享

检察公益诉讼要能动履职，深入开展诉源治理，更要抓前端、治未病，强化双赢多赢共赢理念，推动协同治理，自主融入社会治理能力和治理体系现代化建设中。《反电信网络诈骗法》《个人信息保护法》都赋予检察机关公益诉讼法定职能，但二者均为新法或者实施时间不长，无论是行政机关还是企业责任主体和社会公众，对其知晓率不高。检察机关要切实履行“谁执法、谁普法”责任制，立足办案加强法治宣传和普法教育，推动社会共治共享，形成多元共治的快递面单个人信息保护综合治理格局。

一方面，要以人民群众喜闻乐见的形式，综合运用宣传册、短视频等形式，对民法典《反电信网络诈骗法》《个人信息保护法》等关于个人信息保护规定进行普法宣传，引导人民群众知法、懂法、用法。提高隐私面单知晓率，引导消费者主动选择隐私面单以保护个人信息。另一方面，检察机关要推动普法宣讲进行政机关、企业，以刑事案件、公益诉讼案件等释明个人信息保护法定责任，推动寄递行业责任主体优化内部管理制度和操作规程，以最小化原则确定个人信息处理操作权限，加强从业人员安全教育培训等，切实履行企业主体个人信息保护责任。

*湖南省长沙市人民检察院副检察长、三级高级检察官［410023］

**湖南省长沙市人民检察院第七检察部二级检察官［410023］

［1］ 参见《前三季度中国快递业务量超800億件》，新浪网http：//k.sina.com.cn/article_1843155271_m6ddc514703302mrzo.html，最后访问日期：2023年1月31日。

［2］ 参见《2022年邮政快递业隐私面单日均使用量2亿单》，新闻频道https：//news.cctv.com/2023/02/22/ARTIvBlxOOYQmJLX

kmmwZdL1230222.shtml，最后访问日期：2023年2月24日。

［3］ 参见《国家邮政局公布2022年邮政行业运行情况》，中华人民共和国国家邮政局https：//www.spb.gov.cn/gjyzj/c100015/c100016/202301/c910dd57e739490ea60bda58174ef826.shtml？temp=%E9%9A%90%E7%A7%81%E9%9D%A2%E5%8D%95，最后访问日期：2023年2月24日。

［4］ 数据来源于《长沙市人民检察院督促快递面单个人信息保护行政公益诉讼听证会会议记录》。

［5］ 参见《2021年，检察机关共起诉侵犯公民个人信息犯罪9800余人》，新浪财经https：//finance.sina.com.cn/china/2022-04-21/doc-imcwipii5626191.shtml，最后访问日期：2023年1月31日。