非法金融业务活动民事法律监督之样本分析

郭布红　姚君

摘 要：近年来，非法金融业务活动衍生出大量民事案件，已成为G省B市法院民事诉讼最大增量。对此，G省B市检察机关以办理的民事监督案件为研究对象，并结合国内、G省其他地区类似案件，梳理实践中遇到的监督依据不足、监督能力薄弱等问题及联动形成监督监管合力，做实企业合规源头防控等方面的完善思路，旨在为有效推动非法金融业务活动衍生民事案件法律监督提质增效，加强诉源治理提供启迪和完善方案。

关键词：非法金融业务活动 民事法律监督 依职权监督 精准监督 诉源治理

1998年，国务院制发《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，对非法金融业务活动实行严格监管、依法打击的法规指引。此后，《银行业监督管理法》《融资担保公司监督管理条例》《融资性担保公司管理暂行办法》等法律、法规、规章，延续了对非法金融业务活动高压监管、露头打击的政策导向。2017年中央经济工作会议，再次重申“重点是防控金融风险，做好重点领域风险防范和处置，坚决打击违法违规金融活动”［1］。2018年全国开展扫黑除恶专项斗争后，非法金融业务行为人暴力或软暴力追讨非法债权现象逐渐减少，转为以提起民间借贷纠纷、追偿权纠纷等民事诉讼追讨，由此衍生大量民事案件。衍生民事案件严重扰乱金融市场秩序，损害不特定主体的民事权益，同步加强检察监督势在必行。应当注意的是，2021年施行的《防范和处置非法集资条例》，已将非法金融业务活动纳入广义上的非法集资范畴。

一、非法金融业务活动衍生民事案件主要类型及特点

（一）检察机关履行法律监督情况

2018年至2021年，B市检察机关共监督非法金融业务活动衍生民事案件202件，呈总体上升趋势。其中，2018年，依职权监督14件，民间借贷纠纷12件，买卖合同纠纷2件。提出抗诉14件，再审全部改判；2019年，依职权监督44件，其中民间借贷纠纷37件，买卖合同纠纷（含商品房买卖合同纠纷）5件，追索劳动（劳务）报酬纠纷2件。发出再审检察建议监督43件，采纳14件，不采纳10件（不采纳后跟进监督抗诉1件），未按期回复后跟进监督抗诉7件（4件改判、2件终结再审程序、1件维持原判），书面回复但未明确是否采纳监督意见12件。提出抗诉1件，再审改判；2020年，依职权监督84件，其中追偿权纠纷76件，民间借贷纠纷7件，房屋买卖合同纠纷1件。抗诉76件，再审改判43件，维持33件。再审检察建议监督8件，采纳7件，不采纳1件（跟进抗诉1件）。2021年，依职权监督60件，其中民间借贷纠纷43件，追偿权纠纷11件，追索劳动报酬纠纷4件，买卖合同纠纷2件。提出抗诉47件，已改判15件，其余再审审理期间，再审检察建议监督13件，采纳12件，不采纳1件。

（二）非法金融业务活动衍生民事案件的主要类型

1.非法集资。B市主要有房地产企业非法募集资金，供销社成立股金合作社发展社员并吸收新社员存款和向新社员放贷等。

2.非法经营贷款业务，职业放贷。行为人以投资有限公司、信息咨询服务公司、民间借贷登记管理中心等形式，以公司或公司股东、员工名义，職业放贷人或其家庭成员名义发放高利贷、套路贷。

3.非法网络金融。行为人以提供网络金融科技服务或网络融资信息中介咨询服务等名义，建立由非法金融机构掌管运行的网络金融交易平台。

4.新型非法金融业务活动。行为人在原有金融交易模式基础上，虚增交易环节，虚构交易主体、改变交易形式，打着“金融创新”“普惠金融”“国（境）外先进金融模式”“P2P网络金融”等外衣开展吸储、放贷、融资担保等金融业务，或套用最新最热政策名词、网络流行语，如“数字货币”“区块链”“元宇宙”等，以虚构的金融服务或金融模式开展业务。

（三）非法金融业务活动衍生民事案件主要特点

1.“专业性”强、迷惑度高。非法金融业务活动行为人对国家金融监管法律、行政法规、政策非常熟悉，部分行为人聘请专职律师做以规避监管为目的的“合规性审查”，在行为模式，程序衔接、合同格式内容、资金流转手续等各个环节进行变化伪装，造成审判人员、金融监管和交易相对方难以察觉。

2.单一行为主体涉及非法金融业务数量庞大、跨区域经营。非法金融机构或个人从事非法金融业务活动多年，非法债权体量巨大。如PH金融服务有限公司在B市提起追偿权纠纷诉讼595件，通过中国裁判文书网检索到G省法院裁判文书4280件，全国27个省、直辖市、自治区法院裁判文书13847件。

3.民事案件与刑事案件相伴相生、关联交织。为实现非法债权，同时采取民事诉讼和暴力追讨的案件层出不穷，非法金融机构员工里应外合骗取非法金融机构资金滋生大量“案中案”，非法金融业务活动漏洞被利用骗取资金又派生出新的民事诉讼或刑事案件，部分非法金融机构主要人员涉嫌黑恶犯罪等。

4.金融监管、司法监督“各自为阵”。B市金融监管和市场监督管理部门至今没有查办过1件非法金融业务活动案件，非法金融业务活动目前只在民事、刑事诉讼程序进行规制，与非法金融业务活动主要受金融监管法律、行政法规、部委规章调整的立法现状不符。

5.被告应诉能力普遍不足、弱势群体较多。B市检察机关监督案件中，原审被告到庭应诉比例不到20%，被告委托律师、法律工作者代理应诉比例为零。检察机关监督启动再审后，被告到庭应诉比例虽有大幅提升，但被告委托律师、法律工作者代理应诉比例仍然为零。经统计，涉案被告主要为进城务工人员，部分被告为精准识别贫困户、低保户。

二、非法金融业务活动衍生民事案件的法院裁判冲突

全国各地法院审理非法金融业务活动衍生民事案件时，存在不同区域法院、不同审级法院、同一法院不同审判组织之间裁判结果冲突问题。据本文梳理［2］，目前法院对该类民事案件已决案件的裁判观点主要有合同合法有效支持诉讼请求、合同违法无效驳回诉讼请求、合同违法无效支持本金和资金占用费，行为涉嫌刑事犯罪裁定驳回起诉四种。

（一）不同区域法院裁判冲突

以NR公司起诉的追偿权纠纷案件为例，除J省法院的主流裁判意见为NR公司行为涉嫌刑事犯罪，裁定驳回NR公司起诉外，其余各省法院对NR公司起诉的追偿权纠纷案件主流审判意见为合同合法有效。G省B市、L市法院以交易行为是当事人真实意思表示，不违反法律行政法规的强制性规定认定合同合法有效，支持NR公司诉讼请求。G省G市、Z市法院以NR公司未取得金融业务行政许可，违反法律行政法规强制性规定无效，但支持NR公司代偿本金及资金占用损失诉讼请求。G省Q州法院以NR公司行为涉嫌刑事犯罪移送公安机关，驳回NR公司起诉。

（二）不同审级法院裁判冲突

上下审级法院裁判观点不一致的情况常见于上诉、申请再审案件中。如NR公司追偿权纠纷案件，NR公司住所地Z省H市G区法院一审认定涉案合同合法有效并支持NR公司诉讼请求，部分案件上诉后，H市中级法院改判不支持NR公司除代偿款之外的资金占用费等诉讼请求，NR公司向Z省高级法院申请再审被驳回。G省B市D县法院13件民间借贷纠纷案件中，D县法院一审认定李某某放贷行为属于合法民间借贷，支持原告诉讼请求。2件案件被告上诉后，B市中级法院认为李某某属于职业放贷人，其放贷行为涉嫌刑事犯罪，裁定驳回李某某起诉。

（三）同一法院不同审判组织之间裁判冲突

同一法院不同合议庭或审判人员受审判理念、个案中举证质证情况、被告应诉能力等差异影响，经常出现对类案、系列案作出不同且存在冲突的裁判意见。如B市J县法院对NR公司起诉的8件追偿权纠纷案件，6件认为NR公司行为合法有效支持其诉讼请求，2件案件认为涉嫌非法经营犯罪移送公安机关，裁定驳回NR公司起诉。ZCM公司向J县法院起诉的9件民间借贷纠纷案件，J县法院一审判决、调解认定3件为合法民间借贷，对ZCM公司诉讼请求予以支持，另6件案件以原告放款对象众多，且具有反复性、营利性，违反金融监管法律强制性规定无效支持剩余本金，不支持利息等诉讼请求。

三、非法金融业务活动衍生民事案件法律监督面临困境

（一）能动性民事法律监督规定不够具体明确，依职权监督合法性、正当性遭受质疑

“民事检察权具有公权力监督和私权救济两方面权能。”［3］根据《人民检察院检察院组织法》和民事诉讼法，检察机关对生效民事裁判、调解负有法定监督职责，“2012年修改的民事诉讼法同样遵循了民事抗诉制度一贯的‘发现错误、即应监督’的表述模式，并将当事人申请监督条文至于抗诉条文之后，从两个条文的顺位和体例逻辑看，依然突出了发动监督的依职权属性，而没有把当事人申请作为发动监督的必然依据，也即法律在首先确立检察机关‘发现错误、即应监督’的基础上，又赋予了当事人的监督申请权。这是前述两个条文的立法逻辑，否则两个条文的顺序则应颠倒，正如规定当事人再审申请权的第199条与规定规定法院应当再审的第二百条的逻辑关系。”［4］有的法官、当事人形成了根深蒂固的民事诉讼是私权调整制度的观念，认为检察机关依职权监督民事案件，违背了民事法律监督谦抑性，破坏民事诉讼均衡，有检察权干涉私权处分之嫌。

（二）民事法律监督与行政监管、刑事办案衔接不够紧密，监督效果不理想

B市检察机关监督案件中，有生效刑事判决作为监督依据的，法院采纳监督意见比例在100%。没有生效刑事裁判、金融监管部门处罚决定支持的监督案件，法院采纳监督意见情况则不理想。如B市中级法院讨论NR公司76件抗诉案件时，审判委员会多数意见为NR公司行为是否属于融资担保和非法金融业务活动，只能以生效刑事判决或金融监管部门生效行政处罚决定作为判定依据。检察机关调查核实笔录、互联网专家咨询意见，B市政府金融办书面回函、各地法院裁判文书等都不属于判定依据，不予采信。

（三）指导性案例、典型案例缺乏，实践争议解决难

各级、各地法院审理非法金融业务活动衍生民事案件存在法律适用不统一的“同案不同判”突出问题。目前“两高”没有发布过该类案件的审判、监督指导意见、指导性案例、典型案例等。B市检察院抗诉B市YDLH投资有限公司起诉的5件民间借贷纠纷案时，依据“最高人民法院（2017）民终647号民事判决”裁判观点认为企业超出经营范围职业放贷属于非法金融业务活动应认定无效，但B市中级法院以该案不是最高法发布的指导性案例和典型案例，判决书观点不能代表最高法审判意见为由不予采纳。

（四）“监督者弱于被监督者”，监督能力短板弱项凸显

监督不是高人一等，而是技高一筹。［5］非法金融机构、职业放贷人通过购买专业法律服务实现规避打击、应诉对抗能力急剧提升。反观之，B市民事检察工作长期缺少对某一细分领域监督工作的专项突破和成熟办案经验累积。B市检察机关长期以来“兵（全能型干警）多将（领军型干警）寡”的干警培养模式，难以适应当前民事法律监督工作需求。

四、非法金融业务活动衍生民事案件检察监督的完善方案

（一）完善立法规制，适时制定司法解释、办案指引

尽快对金融监管领域法律、司法解释、行政法规、部委规章修订和补充完善开展调研，征集各方意见建议，统筹民事、行政、刑事法律法规规章同步修订、补充、完善，保持各法律规定的衔接、统一，对非法金融业务活动是违反效力性强制规定还是管理性规定、是否损害“两益”、检察机关能否依职权监督等问题予以明确，并制定操作性、针对性较强的具体规定。地方各级检察机关应加强与审判机关、公安机关、金融监管部门工作联系和办案探索，为推动制定办案指引、司法解释直至立法、修法提供丰富案例素材。

（二）横向联动，内部融合，不断提升民事法律监督刚性和实效

一要推动将落实法律监督年度报告、检察建议等纳入“平安建設”“法治政府”建设和高质量发展绩效评价考核体系。检察机关民事检察监督改判、整改情况，要积极主动向党委、人大报告，争取支持，提升民事法律监督刚性。二要加大企业合规审查力度，既要查“已犯”，更要防“未犯”，联合市场监督管理、公安机关、审判机关、金融监管部门等，对高风险企业预防提醒和对企业经营模式、资金往来、业务合同等审查监督，突击检查，保持监督的稳定性和长期性。对已经触及刑事犯罪底线的，严格依法追究刑事责任，形成震慑效应。三要融合“四大检察”监督职能，找准最为有效的监督切入口，用活用好法律监督手段，如对在非法金融业务活动中合法利益遭受严重侵害的弱势群体，检察机关可以探索支持起诉，帮助挽回损失，推动公平正义实现，彻底铲除非法金融业务活动牟利空间。

（三）加强指导性案例、典型案例制度精细化建设工作

一要坚持“一个案例胜过一打文件”的监督理念，以具有影响力、典型性的成功监督案件，尤其是公、检、法、金融监管部门共同参与处置的成功案例为基础，有计划、有意识地发现和打磨典型案例，逐步完善改进办案流程、模式，为开展同类案件监督提供可参照、可复制、有借鉴价值的办案参考。二要针对案例适用争议问题，“两高”要比照司法解释模式，尽快就各自出台、省级检察院出台的指导性案例、典型案例如何适用等达成共识。三要将指导性案例、典型案例作为评判金融监管、公安机关、审判机关、检察机关办案质量的重要衡量标准，细化指导性案例、典型案例参考、指引、强制检索要求，引导办案人员从思想、行动上真正实现“要我用”到“我要用”的转变。

（四）加快专业化办案团队建设

强化省级院统筹，立足市、县两级院内部攻坚挖潜，深耕一隅，以咬定青山不放松的坚持，打造专业化办案团队，内部实行专人、专岗、专职长期培养，外部采取金融监管部门、公安机关、审判机关、检察机关对口业务部门干警常态化轮岗锻炼实现相互学习，优势互补，专岗提升。争取在该领域打造一支精于监督、善于监督、敢于监督，知识结构更新、理论功底扎实、实战经验丰富的专业化办案团队，深耕细植非法金融业务活动领域民事、行政、刑事法律监督，将案件做成极致，做到极致。

*贵州省毕节市人民检察院副检察长、四级高级检察官［551602］

**贵州省毕节市人民检察院案件管理办公室主任、三级高级检察官［551602］

［1］ 央视财经：《重磅！2017中央经济工作会议全文发布》，央视财经百度百家号https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1587303312032855010&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2022年12月5日。

［2］ 梳理数据来自于中国裁判文书网2018年1月至2022年7月公布的部分公司起诉民事案件检索结果。

［3］ 冯小光：《民事检察制度发展的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑》，《人民检察》2021年第21期。

［4］ 朱刚：《民事检察監督发动原理探析及实践》，载重庆市人民检察院政治部主编：《法律监督的理论与实践》，中国检察出版社2017年版，第83页。

［5］ 史兆琨：《壮丽70年·检察事业谋新篇|民事检察勇开拓 砥砺创新行愈笃》，《检察日报》2019年9月25日。