检察公益诉讼中公益诉权与法律监督权的关系

王福　王广德　关小娟

摘 要：立法赋予检察机关公益诉权，但对其权力属性以及与检察机关其他监督权之间的关系，未予明晰，加之立法没有明确授予检察机关公益诉讼法律监督权，所以对于公益诉权与法律监督权的关系产生了不同理解。在公益诉讼中，检察机关有监督行政权合法运行的公益诉权和监督审判权合法运行的公益诉讼法律监督权，两项权力的行使是检察权运行的内部分工。面对当前立法缺失和理论争议，检察机关需坚守宪法赋予的法律监督职责，对立法未规定事项的处理要参照民事诉讼法、行政诉讼法及其司法解释的原则性规定，能动履职，为进一步完善公益诉讼立法工作提供数据支持。

关键词：检察公益诉讼 公益诉权 狭义的法律监督权

立法授予检察机关公益诉权，但未明确授予检察机关公益诉讼法律活动监督权（以下简称“公益诉讼法律监督权”）。关于公益诉权与法律监督权之间的关系，理论界和实务界存在不同认识。有观点认为公益诉权兼具公诉权属性和法律监督权属性。如“检察机关提起公益诉讼实际上是……刑事公诉人角色的自然延伸”［1］“公益诉讼检察工作是以诉的形式履行法律监督的本职”。［2］也有观点认为公益诉权不具有公诉权和法律监督权的属性，因为“检察机关集诉讼监督权与公诉权于一身不能够同时行使好两种权力”［3］“检察机关提起公益诉讼本身是法律监督权的具体化，但是作为提起诉讼者必须遵循诉讼规律……不能把宏观层面的法律监督定位来代替提起诉讼者的诉讼角色。”［4］因此，亟需在理论层面对公益诉权与法律监督权之间的关系进行再梳理，便于实践中检察机关更好地开展工作。

一、公益诉权和法律监督权关系的冲突表现

（一）权力分工视角下检察权运行的内在统一性

公益诉权具有公诉权属性的观点认为监察体制改革后，虽然我国检察权的部分职能发生了变更，但关于检察权监督行政权与审判权的权力制约机制并未改变，公诉权仍然是检察权监督行政权的有效手段。该观点还认为公诉权监督行政权的职能不应局限在刑事诉讼中，还应在民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼中得到全面彰显，因此公益诉权是检察机关公诉权职能在公益诉讼中的延伸。公益诉权的公诉权属性也可通过研究检察公益诉讼制度的设计初衷找到答案。立法赋予检察机关公益诉权，就是为了充分发挥检察权遏制行政权的不当滥用，以检察权制约行政权的立法意图非常明显。公益诉权具有法律监督权属性的观点认为，公益诉权是检察机关法律监督权衍生的权力，是部门法对宪法授权的“法律监督权”的一种细化，［5］“检察机关对犯罪的追溯本身就包含了对违反刑事法律的监督……说明作为检察权主要内容的公诉权实质上是一种监督权”。［6］

笔者赞同“公益诉权具有公诉权属性”的观点，对“公益诉权具有法律监督权属性”的理解持不同看法。理由如下：根据检察机关是国家法律监督机关的定位，可以将公益诉权视为检察机关的一项法律监督权。但检察机关的法律监督权有广义和狭义之分，如果不加以区分，笼统描述为公益诉权具有法律监督权属性，“把宏观层面的法律监督职责定位来替代提起诉讼者的具体角色”［7］，不仅有失精准也会引发误解。职务犯罪部门转隶后，法律监督权的广义和狭义之分显得更为清晰。有学者认为检察权分为公诉权、侦查权和狭义的法律监督权，［8］而广义的法律监督权源自国家法律监督机关的职能定位，［9］泛指包括公诉权、公益诉权、诉权监督权在内的所有检察机关的监督权。狭义的法律监督权仅指检察机关对司法审判活动及执行活动的诉讼监督权。所以，如果在公益诉权具有“法律监督权”属性的理解之前不加“狭义”二字，容易产生公益诉权与公益诉讼法律监督权之间的混淆，认为公益诉权可以发挥对审判权的监督误解。

（二）影响两造对抗法官居中裁判的外在对立性

公益诉权不具有公诉权和法律监督权属性的观点认为如果将公益诉权视为公诉权，则其具有了公诉权的积极性。如果将公益诉权视为法律监督权，则其具有了法律监督权的中立性。积极性要求检察机关能够主动参与诉讼并全力赢得诉讼，中立性则要求检察机关能够在当事人和法官之间保持中立，确保公正监督。［10］該观点看似道出公益诉权与公诉权、法律监督权之间的冲突，实则阐释了公诉权与法律监督权之间的矛盾，认为检察机关作为监督者却是“既当运动员又当裁判员”［11］，不仅打破了两造对抗法官居中裁判的诉讼结构，也不能公正行使监督职责。

笔者认为该观点存在“检察权不能集公诉权与法律监督权于一体”的认识误解。首先，公诉权和法律监督权的监督对象不同。宪法对我国检察机关的定位和授权是国家的法律监督机关，依法独立行使检察权。检察权是与行政权、审判权平行的权力。“检察权本质上是一种监督权，包括对法官的监督和对警察的监督”［12］，检察权天生包含两项权能：一项是监督行政权合法运行的公诉权，另一项是监督审判权合法运行的法律监督权，即诉讼监督权。只有集两权于一身，检察权才能有效发挥对行政权和审判权的外部监督制约作用。其次，公诉权和法律监督权均系程序启动权，［13］都不是实体上的终局裁判权。“法律并没有因为检察机关既是法律监督机关又是公诉机关而赋予检察机关改变法院判决的权力”。［14］最后，保护公益是法院和检察院的共同职责和使命……在检察公益诉讼中，法、检之间并不仅仅是审判与监督的关系，还有共同保护公益的协同关系。［15］因此，公益诉权和法律监督权之间看似对立实则统一。

二、法律监督职责下权力运行的内在规律

（一）分工负责、彼此完善

建立检察公益诉讼制度，除了社会经济发展产生各种矛盾纠纷原因之外，还有行政权监督机制缺失这一重要因素。因此，需要在制度层面建立一个机制重新发挥对行政权的监督作用。就行政权的监督机制而言，我国检察权从诞生之初就肩负这一使命，所以只需将检察权监督行政权的机制引入公益诉讼制度设计即可。习近平总书记专门指出：“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法资源配置、完善行政诉讼制度、也有利于推进法治政府建设。”［16］通过前文分析，公益诉权和公益诉讼法律监督权之间并非矛盾关系，而是检察权监督行政权和审判权的不同职能分工，二者结合起来才能有效发挥检察权对行政权和审判权的外部监督制约作用。为了保护公益，刑事公诉权和诉讼监督权（抗诉权、检察建议权）在刑事诉讼领域已经有效结合，协同发挥检察权对行政权和审判权的监督作用。而在公益诉讼领域，也需要用公益诉权和公益诉讼法律监督权结合起来，彼此分工、相互协作，共同发挥检察机关保护公益的法律监督职能。

（二）相互配合、相互制约

我国的检察制度不同于西方三权分立下的检察制度。三权分立思想确立了西方分权制衡的权力运行体制，强调权力之间的分立与制衡，检察权只是行政权的附属。“一切权力属于人民”［17］的思想，确立了我国“一府两院一委”的政治体制。检察权与行政权、审判权之间是分工负责，相互制约的关系。“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”［18］，但如何制约和监督权力，我国不同于西方强调权力之间的分立与制衡，更主张通过民主与法治实现权力之间的制约与监督。在保护公益方面，行政机关是第一责任人，相比行政机关的前置性，检察机关略显靠后，体现为对行政权合法运行的监督。因此，须将公益诉权和公益诉讼法律监督权结合起来，相互配合、互相制约才能实现检察权对行政权和审判权的制约和监督。

三、完善检察公益诉讼工作的设想

（一）坚守法律监督职责扛起公益保护使命

检察机关对民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼活动的监督都是在宪法的授权之下，依据不同的部门法、从不同角度对国家利益和社会公共利益的保护。“检察机关有权提起公诉，并不说明检察机关必然以胜诉为第一要旨，相反，检察机关提起诉讼的目的首先是维护法律的统一和正确实施。”［19］在公益诉讼中“当公共利益受到不法侵害时，无论实施这种侵害的主体是行政机关还是普通公民，在必要的情况下，作为法律监督机关的检察机关以提起公诉的方式履行法律监督职责都是符合其角色特征的。”［20］所以依据不同诉讼部门法而建立起来的检察监督模式都是宪法在保护公益之下对检察机关法律监督职责的延伸，检察机关必须坚守这一职责使命，不能因为立法缺失和理论争议影响职能发挥。

（二）能动履职推动实践工作不断完善

理论来源于实践，实践创造新的更能适应时代发展的科学理论。前文已经论及了公益诉讼中检察权运行的立法缺失，确实不利于理论研究和司法实践，但不能因为立法缺失而让实践工作停滞不前。检察机关必须在立法缺失与实践操作中找到一个平衡的连接点，援引立法对未规定事项的处理原则，参照民事诉讼法、行政诉讼法及其司法解释的规定，依法能动履职，不断完善检察公益诉讼实践，才能为将来专门的检察公益诉讼立法提供借鉴。笔者认为实践中检察机关不必太过纠结公益诉权和法律监督权的认识分歧，特殊情况特殊对待，只要在民事诉讼法和行政诉讼法及其司法解释中找到行权依据就可以行使监督职责。

（三）有效实践为立法完善提供有益借鉴

为了能够顺利推进司法改革，当前立法暂将检察公益诉讼规定在民事诉讼法和行政诉讼法的私益纠纷模式之下是可取的。但公益诉讼毕竟不同于私益诉讼，完善立法势在必行。有学者呼吁制定一部专门的检察公益诉讼法，［21］党的二十大报告指出要“完善公益诉讼制度”。笔者认为不管将来是否制定一部专门的检察公益诉讼法，或在现行民事诉讼法、行政诉讼法中予以专章规定，或采取其他法律文件的形式。检察人需要明确，公益诉讼立法今后定会完善，但完善要有大量可供参考的有效实践经验作为前提。因此，检察机关不仅要积极作为，做大、做实检察公益诉讼，而且要能动履职，做好、做优检察公益诉讼，这样才能为更加合理的检察公益诉讼立法提供有益参考。

（四）在法律框架下稳步推进立法完善

“公益诉讼强调诉讼是一种社会变革的方式。”［22］作为近年来国家法制改革的重大举措，检察公益诉讼制度虽已建立并且工作成效显著，但不可否认该制度尚处于初创阶段，还有诸多不足需立法进一步完善。如今我国正处于改革的关键时期，必须要有法律为其保驾护航。党的十八届四中全会专门强调，改革必须在法律的框架下进行。因此，完善检察公益诉讼立法也应当立足于当前经济社会发展实际，在法律框架下稳步推进，有序开展。

立法滞后于实践必然存在。当前检察公益诉讼制度规定在民事诉讼法和行政诉讼法下也是改革必须在法律框架下推进的体现。因此，实践工作必定困难重重，但检察人需要明确不管是公益诉权还是法律监督权都是检察机关在维护国家利益和社会公共利益之下对行政权和审判权的监督，检察机关必须坚守宪法赋予的监督职责，不能因為立法不完善和理论研究争议，影响履职尽责。

*甘肃省定西市人民检察院党组成员、副检察长［730000］

**甘肃省定西市人民检察院第六检察部主任、四级高级检察官［730000］

*** 甘肃省定西市人民检察院第六检察部、二级检察官［730000］

［1］ 参见朱全宝：《论检察机关提起提起行政公益诉讼：特征、模式与程序》，《法学杂志》2015年第4期。

［2］ 参见：《检察机关提起公益诉讼是监督还是诉？最高人民检察院检察长张军回应：是以诉的形式履行法律监督的本职》，中国政协网：http：//www.cppcc.gov.cn/zxww/2019/11/25/ARTI1574646793734435.shtml，最后访问日期，2023年2月24日。

［3］ 参见洪浩：《检察权论》，武汉大学出版社2001年版，第156页。

［4］ 张雪樵：《检察公益诉讼比较研究》，载周洪波、刘辉主编：《公益诉讼检察实务培训讲义》，法律出版社2019年版，第6页。

［5］ 同前注［1］。

［6］ 田凯、单民：《论公诉权与法律监督权的一致》，《法学评论》2006年第4期。

［7］ 张雪樵：《检察公益诉讼比较研究》，载周洪波、刘辉主编：《公益诉讼检察实务培训讲义》，法律出版社2019年版，第6页。

［8］ 参见杨春雷 ：《深入贯彻党中央全面深化行政检察监督新要求 探索推进行政违法行为监督》，《人民检察》2021年第21期。

［9］ 参见《人民检察院组织法》第20条：“人民检察院行使下列职权：（一）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；（二）对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（七）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（八）法律规定的其他职权。”第21条第1款：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”

［10］ 参见陈光中、汪海燕：《论刑事诉讼中的“中立”理念—兼谈刑事诉讼的制度改革》，《中国法学》2000年第2期。

［11］ 陈兴良：《从“法官之上的法官”到“法官之前的法官”》，《中外法学》2000年第6期。

［12］ 黄学贤、王太高：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版，第226页。

［13］ 同前注［6］。

［14］ 张智辉：《法律监督机关的设置与改革》，载信春鹰主编：《依法治国与司法改革》，中国民主法制出版社1999年版，第476页。

［15］ 徐全兵：《检察公益诉讼的政策和法律问题》，载周洪波、刘辉主编：《公益诉讼检察实务培训讲义》，法律出版社2019年版，第39页。

［16］ 习近平：关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明，中国共产党新闻网http：//cpc.peop

le.com.cn/n/2014/1028/c64094-25926150.html，最后访问日期： 2023年2月24日。

［17］ 李渝昆、黄建都：《马克思的人民主权思想—基于〈黑格尔法哲学批判〉的分析》，《楚雄师范学院学报》2016年第4期。

［18］ 习近平：《在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调 更加科学有效地防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入》，中国共产党新闻网http：//jhsjk.people.cn/article/20289660，最后访问日期：2022年11月26日。

［19］ 同前注［10］。

［20］ 同前注［6］。

［21］ 参见汤维建：《立足公益诉讼独特性 积极推动专门立法》，正义网http：//www.jcrb.com/xztpd/ZT2019/201904/kllgiy/slg_66674/32546/201905/t20190520_2003151.html，最后访问日期：2022年11月27日。

［22］ 蒋小红：《通过公益诉讼推动社会变革—对印度公益诉讼制度的考察》，载贺海仁主编：《公益诉讼的新发展》，中国社会科学出版社2008年版，第304页。