行政违法行为监督的办案探索

李一川　钭继来　范丽

摘 要：当前，检察机关在行政诉讼监督中发现行政违法行为线索的主动意识不强也缺乏正确的方法，办案欠缺统一部署和安排，对案卷的审查往往流于表面，鲜见对违法现象的深入调查，难以取得最佳的办案效果。2022年，湖北省在行政诉讼监督中发现并办理了一批案件，通过行政违法行为监督的办案探索，认为办理此类案件：在线索发现上要突出主动性，在查案步骤上要强调计划性，在协调配合上要加强统筹性，在审查力度上要强化穿透性，在案件处置上要保持谦抑性，在办案效果上要增强权威性。

关键词：行政违法行为 检察监督 调查策略

虽然湖北省从2020年以来就办理了一批行政违法行为监督案件，但总体上数量不多、地区发展不平衡、案件结构也不尽合理，上级检察机关统一指挥和协调的职能并未充分发挥，发现的也多是浅层次或程序性问题，没有综合运用询问案外人、实地查验、专家咨询等方法。本文通过对湖北省检察机关开展行政违法行为监督专项工作尤其是2022年以来办理的部分案件进行分析，总结出若干办案方法和思路，以期规范、指导和有利于行政违法行为监督工作的长远发展。

一、在线索发现上突出主动性

2021年6月15日，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称“中央28号文”），要求检察机关开展行政违法行为监督工作。作为一项新近安排的制度设计，并无成型的经验可供借鉴，但可以明确的是，行政违法行为监督与传统行政诉讼监督的办案方式应当不同：行政诉讼监督作为一项司法工作，被动性是其重要的特点［1］，尤其是行政抗诉案件，大多数案件的线索源自当事人申请监督，检察机关很少主动寻找行政抗诉案件线索。然而，行政违法行为监督工作难以被动地等案上门，在线索来源上应当讲求能动性。

2022年，为了突出工作重点，贯彻党中央关于贯彻新发展理念、构建新发展格局、推进经济社会高质量发展的重大决策部署，根据《湖北省检察机关开展行政违法行为监督工作的意见》，湖北省人民检察院将行政违法行为监督的重点放在与营商环境密切相关的行政许可、行业准入和市场监管等领域。为此，在中国裁判文书网以“湖北省”“行政判决”“招标”为关键词搜索到350份判决。又以“湖北省”“行政判决”“拍卖”为关键词搜索到804份判决。利用大约2个月的时间对上述判决进行逐一筛选，共发现20余条具有一定价值的行政违法线索。其中，十堰市4条、孝感市4条、恩施州4条、宜昌市3条、黄冈市2条、荆门市1条，等等。

二、在查案步骤上强调计划性

办案对象的特殊性，决定了调查工作不能盲目出击，必须讲究筹划和谋略，这是办案取得实效的基本保障。为了进一步明确行政行为违法性的证据和认定依据，我们按照“调卷-审阅-预案”的顺序，积极稳妥推进案件的调查核实。

第一步：调阅法院审判卷宗。湖北省人民检察院将上述20余份行政判决的审判案号交由对应的市级检察院，由其先调阅法院卷宗。由于有的判決有一审、重审和二审；有的是异地法院审理，还需要市级检察院在辖区内协调对应的基层检察院调卷；有的尚在二审或者再审，案卷被调至上级法院，查询和调阅颇费了一番周折。

第二步：调阅行政执法卷宗。由于所调阅的多为重大敏感案件，有的行政机关较为抵触，且检察机关一般又没有与行政机关会签调卷文件，调卷过程充满了曲折、反复和协商等。因此，调阅行政机关的有关卷宗，占用了很多时间和精力。

第三步：阅卷、研判和督办。在这里，个案差异较大：有的行政违法较为明显，通过案卷可以基本确定；有的则比较隐晦还需要实地走访和接触当事人；有的还存在争议，比如一审法院和二审法院认定不一致，还比如上位法的行政法规与下位法的地方性法规的规定不一致，行政机关与法院的观点矛盾但都有一定道理。因此，本着先易后难、尽快突破的思路，经比对，湖北省人民检察院最终选择了5件违法事实比较明显、情节也较为严重的违法线索，与市级检察院反复沟通确认后挂牌督办，并要求市级检察院在正式接触行政机关涉案负责人之前，必须向湖北省人民检察院报告调查提纲和预案。

三、在协作配合上加强统筹性

一体化办案机制在检察系统内具有长久的历史，其具有宪法和检察院组织法上的依据，特别是对于重大复杂的案件，检察机关可以发挥上下级领导体制优势，在案件线索统一管理的基础上，实施调查活动统一指挥、调查人员统一调配、调查资源统一使用的工作机制。［2］最高检《关于人民检察院开展行政违法行为监督工作的指导意见（征求意见稿）》和《湖北省检察机关开展行政违法行为监督工作的意见》也均要求检察机关“充分发挥检察一体化优势”。在湖北省蕲春县人民检察院办理一起行政违法行为监督案件中发现：违法行为系由该县政府作出，蕲春县人民检察院及其上级黄冈市人民检察院在办案中都存在一定的困难，加之违法出让土地给受害企业造成了两千多万元的经济损失，案情重大，湖北省人民检察院便将该案指定给铁路检察分院办理。在院领导的统一调度下，铁路检察分院抽调民行、案管、公益诉讼等部门人员组成专班，多次赴蕲春县调卷、查阅、实地走访，受到蕲春县自然资源规划局和县政府的高度关注。在检察建议发出后，县自然资源规划局和县政府多次到铁路检察分院说明整改进展，听取反馈意见，取得了良好的政治效果、社会效果和法律效果。

四、在审查力度上强化穿透性

穿透，就是不局限于事物的表面现象，对内部的、原始的、深层次的问题进行逐层的剖析。穿透式监督，是最高检对行政检察工作部署的一项重要任务，其要义在于“由表及里，依次监督审判权，促进依法行政，实质性化解行政争议，参与社会治理，使行政检察监督在每个层次都有能动性举措，即每个层级都有发力点，打破原有‘一次发力、逐级损耗、无法传导’的桎梏，从而保证行政检察监督的力量在每一层级都发挥出力度和质效”［3］。在湖北蕲春县人民检察院办理的一起行政违法行为监督案件中，检察机关不仅确认了法院认定土地出让没有经过“招拍挂”的违法性，通过阅卷、走访、实地调查、请教专业人士等，还深入调查了蕲春县自然资源规划局未缴清土地出让金即颁发土地证且至今未缴清、土地出让合同签订前办理建设用地规划许可证、擅自减免土地出让金等原行政诉讼未查明的违法事实，获取各类证明材料上千页。在大量的证据面前，县政府和县自然资源规划局当即承诺按照检察建议和面谈确定的“时间表”“路线图”积极整改，接受检验。在湖北省南漳县人民检察院办理的一起行政违法行为监督案件中，检察机关不仅查明了县自然资源局在省级自然保护区内发放采矿证的行为违法，通过阅卷、实地走访、询问当事人和周围群众、请教专家，调查到该县还存在6处违法发放采矿证的事实，其分布在国家级自然保护区、省级自然保护区、有的发证时是在市级自然保护区后升级为省级自然保护区。该县检察院通过当面询问该县自然资源局并发出检察建议，督促相关问题得到解决和整改。

五、在案件处置上保持谦抑性

谦抑性原则，又称必要性原则，起源于刑事立法领域，是指立法机关只有在没有可以代替刑罚的其他适当方法存在的条件下，才能将某种违反法律秩序的行为设定成犯罪行为，所以将其简称为“减少打击面、扩大教育面”［4］，后该原则拓展到民事诉讼和行政诉讼等领域。具体到行政违法行为监督，与行政公益诉讼类似，就是要尊重行政机关初次判断、尊重行政裁量权、理解风险社会下行政规制的局限性、考虑行政不能作为等。［5］在湖北省秭归县人民检察院办理的一起行政违法行为监督案件中发现：秭归县水利局未经过“招拍挂”出让河道的采砂权，系因秭归县委县政府出台的《关于进一步支持基层村集体经济组织健康发展的意见》（以下简称《意见》），其中提及“村所在地的矿产资源开发，原则上可交由该村集体经济组织”。虽然从法律上该《意见》违反了《中华人民共和国行政许可法》第12条第2项“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定權利的事项”之规定，但秭归县水利局的工作人员是执行县委县政府的《意见》，主观上的过错不大。在该《意见》已于2019年被县委县政府主动撤销，在检察建议的意见已经得到采纳和整改的情况下，检察机关决定不向纪委监委移送该线索。

六、在办案效果上增强权威性

检察权威蕴涵“权力”和“威势”两个方面的内容，是检察机关自身所蕴含的地位、价值、尊严等内在力量以及在检察权运行过程中形成的外在影响力的总和，是检察机关应当追求的一种内在目标，也是保障检察机关依法独立公正行使检察权的重要基础和必要条件。［6］在行政违法行为监督案件中，增强调查工作的权威性至少需要做到以下两点：一是领导带头办案。在实际办案中，院领导亲自办案组织协调，不仅有利于整合院内资源，也有利于提升对行政机关的监督势能，传导监督压力。二是聚焦实体性问题。能够发现和证明行政行为的实体性违法问题，也是增强检察机关调查权威性的重要保障，仅仅程序性问题，如送达、期限或催告等，难以彰显检察机关调查的权威和力度。只有关注实体违法，才能精准监督行政机关的行政行为，有效提高检察办案的公信力和美誉度。前文所列的案例，均能说明这点。

综上，开展行政违法行为监督是党中央赋予检察机关的重大政治责任，是深入贯彻习近平法治思想，落实以人民为中心发展思想的重要举措。只有展开充分细致的调查，才能及时发现和处理行政违法行为，促进法治政府建设。因此，应当尽早将中央28号文关于行政违法行为监督的内容写入法律，并明确可以采取的调查手段和法律后果，助推国家治理体系和治理能力的现代化。

*本文系湖北省人民检察院2022年度检察理论与应用研究课题“行政违法行为检察监督的理论与实践研究”（HJ2022B30）和国家检察官学院2022年度科研基金项目“行政违法行为的类型及监督标准研究”（GJY2022Q01）的阶段性成果。

**湖北省人民检察院行政检察部副主任、三级高级检察官［430071］

***湖北省荆州市人民检察院法律政策研究室主任［434020］

［1］ 参见汪习根：《司法权论》，武汉大学出版社2006年版，第134页。

［2］ 参见陈连福、何家弘主编：《渎职侵权犯罪侦查实务》，法律出版社2008年版，第30-31页。

［3］ 张相军等：《论“穿透式”行政检察监督》，《人民检察》2021年第10期。

［4］ 张明楷：《网络时代的刑法理念——以刑法的谦抑性为中心》，《人民检察》2014年第9期。

［5］ 参见邓可祝：《论环境行政公益诉讼的谦抑性——以检察机关提起环境行政公益诉讼为限》，《重庆大学学报（社会科学版）》2021年第5期。

［6］ 参见孙洪坤：《检察权威研究》，《东方法学》2014年第3期。