刑事拘留及公安派出所刑事侦查活动检察监督之探究

天津市河西区人民检察院课题组

内容摘要：公安机关是我国司法机关的组成部分，刑事拘留和刑事侦查是公安派出所行使司法职能的重要形式。刑事拘留是一种限制人身自由的刑事强制措施，其运用是否正确直接关系到公民人身权利在刑事诉讼中能否得到切实的保护和尊重。刑事侦查具有主动性和隐蔽性的特点，如果不能有效监督则易造成侦查机关滥用职权。检察机关作为国家的法律监督机关，应加强对刑事拘留和刑事侦查活动的检察监督，以更好保障人权和维护法律的尊严。

关键词：公安派出所 刑事拘留 刑事侦查 检察监督

随着公民法治意识的不断增强，刑事诉讼领域人权保障问题备受关注。我国现行《刑事诉讼法》规定刑事案件的侦查、拘留由公安机关负责。其中，大部分刑事拘留和刑事侦查活动主要由公安派出所自由决定实施，缺乏有效的监督制约。任何一种权力都可能被滥用，并且权力越大，它被滥用的可能性也就越大。[1]在司法实践中，公安派出所不严格遵守刑事拘留和刑事侦查的法定条件、任意扩大拘留对象、在治安案件和自诉案件中违法适用刑事拘留、在侦查活动中滥用查封扣押措施等问题时有发生。为规范和监督公安派出所的刑事拘留和刑事侦查活动，本文以强化检察监督为目标来探究完善检察机关对公安派出所刑事拘留和刑事侦查的监督机制。

一、检察机关对刑事拘留和公安派出所刑事侦查活动监督的现状

（一）检察机关自身对检察监督认识不足

“重实体、轻程序”的传统诉讼观念在我国根深蒂固，受长期工作影响，检察机关与公安机关在相互配合方面表现的比较突出，但是检察监督的意识相对薄弱。在司法实践中，由于个别案件难度大、阻力多、顾忌多等原因，检察机关不敢监督。这些反映了检察机关对检察监督认识不足的现象，也在一定程度上妨碍了检察机关对公安派出所的刑事拘留和刑事侦查活动进行监督。

（二）检察机关检察监督力量不足

从机构设置上讲，一个辖区内只有一个检察院，但是公安机关却往往有几个或是十几个派出所，一个检察院对数量众多派出所进行监督则显得力量不足。从检察机关内部来看，对公安机关进行监督主要由侦查监督部门和公诉部门来进行。以侦查监督部门为例，侦查监督部门只是检察机关的一个下属部门，人员极其有限，面对庞大的监督对象，侦监部门很难对刑事拘留和各个派出所的的刑事侦查活动进行监督。与此同时，侦监部门还承担大量的审查逮捕案件。检察机关人员与公安机关办案人员数量上严重不对等，检察机关疲于应对，很难发挥监督的作用。以天津市河西区为例，公安河西分局下设13个派出所，另外还有经侦、刑侦、禁毒支队以及公交分局，这些职能部门均有权进行刑事拘留和独立开展刑事侦查活动，这些职能部门人员配备民警两千人左右，但是河西区检察院侦查监督部门人员仅有11名干警，人员差距极大，检察干警在办理审查逮捕案件之外再承担对刑事拘留及刑事侦查活动进行监督可谓难度极大。

（三）检察机关获取监督信息渠道狭窄

知悉公安派出所的刑事活动才能有效开展监督，司法实践中，检察机关主要是从审查逮捕和审查起诉的案卷材料中获取信息，方式相对单一，甚至有时公安机关会有意识的隐瞒一些问题，导致违法行为不能在第一时间被发现，有的违法行为也因为难以收集到充分的证据而无法查实。在实践中，对于公安机关很多违法方面的信息是通过讯问犯罪嫌疑人才能得知，有时是在复核被害人时才知道公安机关实施了何种行为，但是在办案过程中，检察干警并没有充足的精力去核实被害人的言词证据，这也导致了对于公安机关的很多违法行为不能及时发现和纠正。除此之外，对于公安机关的搜查、查封、扣押、冻结等侵犯当事人财产权利的侦查措施，检察机关更加无法进行有效的监督。

（四）检察机关事后监督具有滞后性

根据我国的法律规定和司法实践，除逮捕外，公安派出所在刑事侦查活动中采取的措施事先不必报请检察机关的批准，这使得检察机关对于公安派出所滥用职权行为很难及时发现和监督，只有在审查逮捕和审查起诉阶段才能够依据案卷材料进行审查，个别案件甚至在犯罪嫌疑人因权利遭受侵害向检察机关提出控告时才介入，但此时侦查违法行为和对犯罪嫌疑人的权利侵害已经发生，侦查监督只能起到弥补的作用。因此，时间的滞后和范围的狭窄导致不能对公安派出所的行为形成行之有效的监督。

（五）检察监督的执行力不足

检察机关事后监督主要为口头纠正、书面的《纠正违法通知书》和《检察建议书》3种方式，但口头纠正常常软弱无力，书面文书虽然能引起公安机关重视，但缺乏法律强制性和执行力。公安机关可以对检察监督置之不理或“淡然处之”，造成检察机关对刑事拘留的监督手段乏力、严重缺乏刚性。[2]以本院为例，今年我院在办理一起强奸案的过程中发现外区一派出所存在违法行为，因此对外区一派出所发出书面纠正违法通知书，但是该派出所将该纠正违法通知书退回本院，致使该纠正违法不能发挥其作用。在实践中，本辖区内的公安机关对于我院的监督还比较重视，但是辖区之外的公安机关则表现得更为消极，无法使纠正违法落实。面对这种情况，检察机关监督的执行力则显得更加无力。

二、检察机关对刑事拘留和公安派出所刑事侦查活动进行监督的依据

（一）我国宪法性法律赋予了检察机关实施检察监督的职能

《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”《人民检察院组织法》第1条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第5条也规定了：“人民检察院对于公安机关的侦查活动是否合法实行监督。”这些宪法性法律对我国检察机关的性质和职能作出了原则性的表述和规定，可以看出公安机关的刑事拘留和刑事侦查活动是检察监督的重要内容。

（二）《刑事诉讼法》明确了检察机关实施检察监督的范围

《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”这条规定是人民检察院对行使诉讼活动实施监督的原则。检察机关行使检察监督职能覆盖刑事诉讼的全过程，有权对公安机关的刑事司法活动的全过程行使法律监督权。同时《刑事诉讼法》第98条规定：“人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”该条款是检察机关行使检察监督权的直接依据。

（三）《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》细化了检察机关的检察监督职能

《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第14章具体规定了检察机关刑事诉讼法律监督的内容、程序以及发现公安机关违法情形后如何处理的相关内容。其中第564条规定：“人民检察院依法对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。”第565条也详细列举了侦查活动监督的具体内容。

（四）《公安机关办理刑事案件程序规定》规定检察机关有权对公安机关的刑事侦查活动进行监督

《公安机关办理刑事案件程序规定》第143条规定：“人民检察院在审查批准逮捕工作中发现公安机关的侦查活动存在违法情况，通知公安机关予以纠正的，公安机关应当调查核实，对于发现的违法情况应当及时纠正，并将纠正情况书面通知人民检察院。”该条不仅规定了公安机关要接受人民检察院监督，也规定了在面对监督时公安机关如何去做的问题。

三、检察机关加强对刑事拘留和公安派出所刑事侦查活动监督的具体措施

（一）充分发挥提前介入机制的作用

确立检察提前介入制度可促使侦查机关收集、保管、移送证据材料时，做到全面、客观，保证侦查取证依法进行。2012年修订的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第567条确认了检察机关“提前介入”公安机关侦查活动的做法，人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动，发现违法行为，情节较轻的可以口头纠正，情节较重的应当报请检察长批准后，向公安机关发出纠正违法通知书。充分发挥提前介入机制的作用，明确检察机关介入侦查活动是为了了解侦查活动情况，履行监督职责，着眼于及时发现和纠正违法，不但可以指导侦查机关依法取证，还可以实现对侦查行为的同步监督。与事后监督相比，同步监督有利于增强监督的实效性，一定程度可以避免事后监督带来的违法行为已经发生而无法纠正的滞后性弊端。

（二）设立侦查监督驻公安派出所检察室

看守所驻所检察室应当对被拘留人进所、拘留期限变更、出所等情况进行审查，并对执行情况进行同步监督，发现违法行为立即开展调查。单独设立或者分片设立驻公安派出所检察室，可以延伸和下沉监督触角，对公安派出所刑事拘留和刑事侦查活动中的不规范行为和违法行为，及时发现和纠正，依法进行监督。可根据实际情况，选取规模较大、发案较多、辖区人口较多的典型公安派出所作为设立侦查监督驻公安派出所检察室的试点。同时，指派专人通过审查派出所接警台帐和受理立案的登记台帐、监控录像等相关案件资料，旁听审讯和询问，参与讨论分析案件，定期召开联席会议以及定期、不定期巡访检查等方式，建立对公安派出所刑事侦查活动的常态化监督机制，实现检察机关对公安派出所刑事侦查信息的实时、全面掌握，畅通信息来源渠道。

（三）建立健全刑事案件信息共享机制

实践中检察机关往往不能及时有效的知悉刑事拘留和公安派出所刑事侦查活动的情况，不能获取案件的充分信息。建立健全刑事案件信息共享机制，有助于打破信息不对等的知情难困局。2010年10月，最高人民检察院、公安部联合印发《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，明确要求公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度，但在实践中，刑事案件信息共享机制仍处于探索阶段，并未真正取得实效。具体来说：一是实现公、检业务系统的对接。通过刑事案件业务系统对接，建立刑事案件信息共享平台，赋予检察机关查看公安机关办案系统中治安、刑事立案及处理方面的权限，及时知悉刑事案件的受案、立案、破案、结案等情况。二是建立办案信息定期通报机制。由公安机关每月定期向检察室通报刑事立案、撤案、涉案人员处置、适用（变更）强制措施、提请逮捕等情况。由检察机关每月定期向公安机关通报刑事立案监督、纠正违法、追捕追诉、批捕、不捕、起诉、退回补充侦查、不诉等情况。三是建立案件定期巡查、抽查机制。由检察机关对派出所的治安案卷及没有报捕的刑事案卷进行定期巡查、抽查，对应当立案而不立案、不应当立案而立案、滥用刑事拘留措施等问题进行重点检查。

（四）建立健全审查机制

检察机关对公安机关提请批捕的案件进行审查，既是了解案情，确定逮捕的必要性的途径，也是发现违法行为的重要途径。实践中，审查案件的主要方式是查阅案卷，这种书面审查方式虽能够发现一些问题，但也存在一定的局限性。很多问题并不必然一定能够体现在案卷之中，对于相关文书没有随案移送的，很难发现侦查措施中的违法行为，难以实施监督。故应在严谨细致的阅卷基础上，完善审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人制度，听取犯罪嫌疑人的供述和辩解。建立当事人及其利害关系人对侦查机关采取的侦查措施不服时提请检察机关监督的机制，强化检察机关对侦查措施的监督。此外，2012年修订的《刑事诉讼法》明确了律师在侦查阶段的辩护人地位，进一步在制度上保障了律师的会见权，并增加了在侦查终结听取律师意见的相关条款。听取辩护律师的意见建议，有助于检察机关准确认定案情，把握逮捕的必要性，同时也为检察人员了解侦查情况提供了信息渠道。

注释：

[1]魏腊云：《最高检察机关及其法律监督权力的宪法分析》，载《武汉大学学报：哲学社会科学版》2008年第2期。

[2]曹卿龙：《困境与机遇：刑事拘留检察监督机制的完善》，载《浙江检察》2012年第2期。