关于PPP项目管理的思考与建议

汪黎

PPP项目属于一种公私合营的经营项目模式，其在实施过程中往往将实现政府以及社会资本共赢作为主要目标，是一项由政府部门与社会资本共建的长期稳定的合作方案。通常情况下，PPP项目涉及的投资金额较大，大都是大型公益项目，项目周期相对较长。相较于其他建设项目，PPP项目的优势主要在于其是唯一一项能够在当期未形成预算就可以实施的项目，局限性则主要是指项目管理单位想要确保项目能够顺利实施，就必须具备较高的管理水平和实力。

PPP项目简述

PPP项目的全称为Public-Private Partnership，其主要是指通过政府部门与社会资本之间的合作，推动某些公共设施建设项目开展的一种运作模式，这同时也是一种新的项目融资模式。PPP项目最初是于1998年在英国被提出并加以运用，并在20世纪80年代初步引入中国，在各项基础设施建设领域进行了初步的实施，通过对BOT等运作方式的利用，在我国成功建设了一批诸如水厂、电厂、市政桥梁以及高速公路等工程。经历了30多年的发展，PPP项目在我国的基础设施建设工作中发挥了十分重要的作用，有效提升了各项基础设施建设水平。

PPP项目管理的基本模式

一是金字塔型分级管理模式。这类管理模式主要表现为等级划分较为严格、清晰，属于立体的三角锥结构，其通过多层管理，能够实现对PPP项目开展过程的全面管理，在实际应用过程中往往划分为基层、中级、高级三个层级，这也是企业传统管理模式中的一种常见形式。在金字塔中，各层级都具备相对独立且完善的规范化管理流程，相关人员需要按部就班地完成自身负责的各项工作，并在企业内部逐步形成一套“高层决策、中层管理、基层执行”的管理方式，确保能够对PPP项目的开展实施全面管理。但同时，这类管理工作模式也存在一定的负面影响，如：受等级观念影响，部分基层人员出现问题时很难向中层或高层人员进行反馈，导致部分较为新颖的管理理念和创新思路无法得到有效应用，而高层管理人员已经形成了一套较为完善的管理模式在项目管理过程中缺乏创新。为了改善这一现状，企业可以根据项目的实际开展需要，不断提升基层人员的工作地位，使其能够积极提出创新工作思维，并要求中层管理人员为其创造一定的发展环境，激发各层级人员的工作积极性，促进PPP项目管理工作不断优化和完善。

二是扁平化圆锥形管理模式。这类管理模式最初是由美国较为知名的管理学家提出的，是一种学习型管理模式。相较于金字塔管理模式，这类管理模式更加注重的是减少管理工作的层级划分，确保各项管理决策能够在各部门间及时传递，实现企业管理效率的有效提升。在这样的模式下，项目的管理人员以及基层人员之间不再具有明显的界限，面对多变的市场经济形势采取的管理方式也更为灵活，对于传统管理模式中人员冗杂、效率较低等问题进行了有效解决，实现了PPP项目各项数据信息传递效率的有效提升，确保项目决策更为科学。

三是智慧型管理模式。这类管理模式重点突出以人为本的管理理念，在实际实施过程中融合了一定的西方先进管理思维，并结合我国当前的管理模式，在项目推进过程中将人作为管理工作的重点内容，形成了一套智慧型管理组织，对PPP项目开展的全过程进行管理。智慧型管理模式中的“以人为本”主要是指对于管理人员当前的管理思维、技巧、工具以及项目管理过程中的管理组织结构等方面内容进行不断完善和优化。PPP项目在实际开展过程中往往会涉及较为复杂的工作内容，而智慧型管理模式的组织结构可以对于各项工作内容中存在的问题进行及时发现，并迅速做出反应，进行有效的解决。当项目管理工作存在某一环节的纰漏时，智慧型管理模式可以对该项纰漏及时填补，并充分调动各部门的主观能动性，为PPP项目管理工作的开展提供更为优质的服务。

PPP项目管理过程中存在的问题

政府层面

1.未严格按照项目合同进行履约

在PPP项目的开展过程中，部分政府部门与项目公司签订了合同后，往往未能严格按照合同的要求履行，在施工过程中部分施工人员对于合同中作出了明确规定的内容仍然不够了解，导致项目的实际施工效果与合同约定的效果不一致，在一定程度上损害了政府部门的合法权益。

2.对绩效管理工作缺乏重视

绩效管理工作能够对PPP项目的开展起到一定的激励作用，但当前，政府部门在项目开展过程中，对于绩效管理工作仍然缺乏重视，尚未形成完善的绩效管理考核体系，且对于考核结果的应用范围较小，未能将其与奖惩制度相结合，导致绩效考核工作的效果较差。

企业层面

1.现有的管理方案不够完善

当前，PPP项目在实际开展过程中涉及的管理内容较多，一些项目管理部门在对PPP项目进行实际的管理时未能形成完善、合理的管理方案，现有的管理方案在內容上存在设计较为混乱的现象，且对于各部门的工作完成情况未能形成合理的量化指标，导致其在实际的工作开展过程中往往都仅关注自身的工作内容，未能树立良好的工作目标和策略，项目管理工作应有的效用得不到充分发挥。

2.存在一定的风险

PPP项目在实施过程中可能面临的风险主要有法律变更风险、投资风险以及融资风险三类。法律变更风险主要是指受到政府、部门等方面的法律以及制度规范的影响，PPP项目的开展范围、合法性、合同协议以及回报机制等因素发生了一定的变化而导致项目无法正常开展的风险。投资风险主要是指PPP项目实际的开展过程中通常会涉及较大金额的投资，若在这一过程中有关部门未能针对PPP项目的开展设置合理的投资计划和方案，对于投入的资金缺乏监管，导致后期的项目存在一定的投资风险，项目被迫中止。融资风险则主要是指PPP项目受到金融市场政策缺失。融资方法较为单一等问题的影响，在合同规定的时间内很难实现融资的落实而引发风险，如资金筹措存在一定难度等。PPP项目的一项重要的特点就是在招标阶段对某社会资本进行选择后，政府部门应当与其先行签订特许权方面的相关协议，社会资本凭借该协议在约定的期限内完成融资工作，进而使特许经营权尽快生效。

3.PPP项目的信息化建设不够完善

首先，在信息化技术高速发展的环境下，各PPP项目参与单位为了实现自身管理工作的闭环，都逐步引入了CRM、OA等信息系统对管理工作进行辅助。这虽然在一定程度上提升了各单位整体的信息化水平，但对于项目管理单位信息化平台的构建造成了一定的困难，很难实现信息平台的统一管理。

其次，未能形成有效的多端融合。随着社会的不断发展，移动设备逐渐在我国的经济生活中得到了普及，但一些PPP项目的负责人在实际的工作中未能加强对各类移动端设备的应用，对于施工现场人员的实际工作需求缺乏足够的了解，未能及时配备有关的移动设备，导致PPP项目开展过程中的信息互通渠道有限。

最后，缺乏对各项新技术的应用。近年来，随着各项新兴技术逐步发展和完善，各企业也逐步加强了对信息技术的应用。但一些PPP项目在实际开展过程中，由于管理人员对信息技术缺乏了解，实际的施工过程中仍然采用传统的管理模式，未能及时引进先进的信息技术手段，导致项目整体的管理工作水平很难得到有效提升。

PPP项目管理的优化措施

政府层面

1.严格按照项目合同进行履约

在PPP项目签订后，政府部门在履约过程中，应当严格按照合同约定的内容进行项目的开展，有效维护政府部门的合法权益，帮助政府部门对项目公司的实际情况具备详细的了解，并实施有效的监管，以免陷入“难追责”的困境。

2.加强对绩效管理工作的重视

政府部门在PPP项目的开展过程中，应当不断加强对绩效管理工作的重视，构建科学的绩效管理考核体系，确保其能够覆盖至项目开展的各个环节。同时，还应当加强对绩效考核结果的应用，将其与年终的考核相结合，并设置一定的奖惩措施，对于较为重要的指标设置一定的奖励体系，有效提升PPP项目的开展效果。

企业层面

1.制定完善的管理方案

一方面，应当设立一定的阶段化管理工作方案，将PPP项目的开展划分为项目开展前期、开展中期以及项目的竣工三个阶段，在前期加强对各项合同以及协议的管理，在中期加强对项目实施过程的管理等。这类管理方式能够实现各项工作职责的明确划分和落实，当发现存在不合理的操作问题时，可以有效追责，以免对项目后续的开展质量造成影响。另一方面，应当形成一定的量化管理方案。量化管理方案主要是指将项目管理过程中的各项工作内容尽可能地按照“数量化”的形式进行管理，并准确地分配各项管理内容和职责，形成科学的量化指标，有效提高PPP项目的管理质量。

2.加强对风险的识别

以A企业为例，其在PPP项目的投标环节，通常需要由企业的法务部门根据相关的法律规范，制定法律意见书，针对投标过程中存在的各类法律风险进行预测和防范，并委托事务所的专业人员，针对某些PPP项目交易过程中过于复杂的交易流程和模式进行专门风险分析，尽可能地降低法律风险发生概率。同时，还应当加强对PPP项目各开展阶段的管控。在项目识别过程中，应当重点分析PPP項目的需求，明确PPP项目的标的、质量、合同金额等内容。在对PPP项目实施前的准备阶段，企业应当对项目的具体情况、风险分配、支付方式、合同、监管模式等各项工作都加强管理，同时加强对投融资活动的管理，确保PPP项目的开展能够筹集到充足的资金。

3.加强PPP项目的信息化建设

首先，应当建立一套协同的工作平台。PPP项目的管理单位应当积极构建统一的管理平台，打破各单位间的信息孤岛，在各单位间建立有效的数据接口，实现各项数据信息的良好互通，提高信息共享水平。统一的信息系统的构建，还能够有效避免各单位数据信息的重复录入，确保项目的各项数据信息能够具备较高的准确性和完整性，减少数据错误的发生，有效提升PPP项目管理工作效率。

其次，加快多端融合。项目管理部门应当加强对手机、笔记本电脑等移动设备的应用，充分了解其特性，根据现场各施工人员的信息化系统的实际使用需求，配备较为完善的移动设备，并对于不同环境下的具体应用场景进行充分考量。

最后，加强对各项新兴技术的应用。项目管理单位想要有效提升自身的管理工作水平，就应当不断加强对各项新技术的应用，了解其实际的适用范围，根据不同的项目场景，选择合适的信息技术进行引用，有效提升PPP项目的整体管理水平。

综上所述，随着PPP项目在我国大量实施，其对于我国社会公共服务质量提升的重要性已经得到了初步显现，但当前，PPP项目管理工作仍然存在一定的问题，严重影响了PPP项目在我国全面推进，因此政府部门应当积极加强对PPP项目工作的重视，尽快寻求有效的措施，对PPP项目实施过程中存在的问题进行尽快解决，推动PPP项目自身优势充分发挥，对我国的现代化建设提供有力支撑。

（作者单位：枞阳县财政局）