事业单位全面预算管理研究

郭红萍

摘 要：事业单位的全面管理中，预算管理是重要组成部分，对制定宏观战略目标、加强业务及管理活动意义重大；实际预算管理执行中，凸显出一些矛盾和问题，需要结合具体情况，及时采取有针对性的处理措施，促进各项社会性服务职责的高效履行。本文以X单位（事业单位）为对象，在阐述全面预算管理重要作用的基础上，分析当前极易出现的问题及不足，并提出一些优化建议及策略，为相关研究提供借鉴。

关键词：事业单位；全面预算管理；预算

关于事业单位的全面预算管理，明确预算收入及支出的来源、途径和数量，集体制、机制、方法等于一身，是一种系统、综合的管理方法和策略工具，兼具内控和约束的属性及特点，对于推进管理质量与效率具有重要效益。为进一步研究事业单位的全面预算管理机制，本文选取X单位，具有典型性和代表性，经过全面研究及梳理，总结实际全面预算管理运行中出现的问题，探讨相应改善举措的科学性，丰富全面预算管理的理论及实践经验。

一、事业单位全面预算管理的重要作用

（一）有利于增强经济发展水平

事业单位全面预算管理的实施与执行，与我国社会整体的经济发展状况相符，在经济新常态下，经济呈现出迅猛发展的趋势，现行的经济模式具有计划经济的特色，在一定程度上与传统预算管理体制有着不相适应的特点，会加大财务管理与市场经济的脱节。事业单位在市场经济体制下，应与时俱进、有所创新，既要懂得如何适应发展，又要积极学习借鉴国内外先进额度全面预算管理经验及理念，在为人民群众提供公共职能服务的过程中，运用真实可靠的财务数据“说话”，动态反应数据信息的真实情况，切实发挥出监管作用。因此，事业单位全面预算管理，是稳步推进经济发展的有力举措，在实际发展中，应与市场环节结合起来，着力强化内部管理，注重对收支差异分明现象的处理，严格防范和杜绝资金资产的损失及浪费，尤其是在投资及支出时，应把握轻重缓急，做到合理安排[1]。

（二）有利于提高政府管理能力

一般来说，事业单位全面预算管理工作的好坏，也就是其质量及效率的高低，直接反映出政府资金的运行情况。各基层单位应理论联系实际，全面详细地编制——上报——执行——落实，依据各项规定及章程，考评预算管理实施效果。事业单位管理层在全面预算管理中处于引导地位，需要充分认知这项工作的重要性和必要性，明确预算管理的宏观战略，细化和分解各指标，将各项指标逐步下方到部门，落实到每个人身上，采取责任落实到人的方式，保障全面预算管理的成效。与大、中型企业相比，事业单位具有一定的公益性和特殊性，基本无收入来源，对上级下拨的财政资金，有着较强的依赖性，对此应创建一套健全的财务预算管理体系，规范各项财政支出，动态把握和控制一些不必要的财政资金，杜绝资金资产的消耗，还要对其他财务资金进行整合和处理。因此，事业单位的全面预算管理体系构建，既能增强管理层及工作人员的责任意识，又能高效衔接各项业务及管理活动，促进其管理质量及效率的提升。

（三）有利于提升财政资金高效率

事业单位全面预算管理工作的开展，是各级政府部门对财政资金情况的合理把握，特别是财政部门，应围绕年度预算，经过统计、预测及分析，事先评价和预估资金周转及使用中可能产生的情况，尤其是各种问题及不足，应创建科学合理的预算调整方案，及时纠正和改进不合理的支出。与此同时，統筹规划预算资金，不仅提升政府管理效力，还能提高资金使用率，将更多的财政资金真正投入到民生项目中去。政府下拨的财政资金是固定和有限的，尤其偏远落后的地区，财政资金远远不足，对此事业单位应规范整体性全面预算管理工作，使有限的资金物尽其用，发挥最大化的效能，为社会和民众创造更多的社会效益和经济效益[2]。

二、当前事业单位全面预算管理的问题及不足

（一）X单位基本情况介绍

X单位作为一家公益性的事业单位（二级预算），主要是由财政局定额定向补助拨款，采用政府会计制度，采用财务会计和预算会计的双体系记账模式，整个预算收支结构框架，见图1.整个收入结构情况，其总体性收入结构中，事业收入比值12%、上级补助收入36%、财政拨款收入52%、其他收入0%，2017～2019年预算收入执行情况，基本保持平稳，项目预算收入执行效果欠佳；2017-2019年部门支出执行率差，各项数据具有不完整现象；2017-2019年项目经费预算执行中，培训项目占有较大笔者，还有工程经费、运行经费等，但在资金分配方面，各类项目经费使用效益不高，项目经费收支差异不明显，但项目预算的支出和实际支出的差距尤为显著，表明X单位在编制预算中，出现高度项目经费的不合理行为，后期根据实际情况，采取了具有针对性的调控措施，调减实际的收支计划。因此，X单位全面预算管理过程中，也出现一些不尽人意的情况，预算执行效果与问题并重的局面，尤其是项目支持的预算执行率低，造成项目执行情况差；项目经费庞大、预算编制考评不足、执行估计不合理等现象，究其原因，主要在于未能创建一个科学完整的预算绩效评价机制。

图1  X单位预算收支结构框架

（二）轻视全面预算管理

结合当前我国事业单位全面预算管理的执行情况，虽然已经构建相应的管理体系，但往往用于应付设置，存在表面化、形式化的现象。究其原因，主要在于事业单位匮乏全面预算管理，过于重视业务管理。事业单位若是对全面预算管理意识不足，单纯认为是财务部门的工作，使得各项预算组织工作无法灵活调整和运用。

（三）预算编制存在缺陷

事业单位的预算编制，有系统性和综合性的特点，实际预算编制过程中，对于项目预算的数据精准性不高，过于侧重对财政资金的争取，未能与实际预算需求有机结合。同时，在某些预算环节，主要沿用传统单一的增量法编制预算目标，极易受到陈旧数据和人工经验的满足，无法明晰和细化预算目标，致使资金的使用效率低。此外，预算编制还存在时间的仓促性问题，都需要予以重视。

（四）全面预算目标制定不足

事业单位全面预算目标制定不足，主要表现在预算目标选择错误、预算功能理解偏差。一方面，预算目标选择错误，事业单位盲目制定宏观战略目标，过于看重短期建设，缺乏长期规划，无法高效衔接各个预算项目，将预算目标等同于战略目标，造成自身定位具有偏差性。另一方面，全面预算管理主要包括决策管理和决策控制，实际应用中，将预算费用和生产销售作为编制的重点，忽视其他预算内容，如资产负债、先进流量等，特别是资金管理时无法达到价值最大化，不流于事业单位总体性的经济建设。

（五）预算执行与控制不完善

事业单位内部控制为全面预算管理提供安全保障，尤其是风险管理，对各预算工作实施风险评估，但一些单位无法审查认知内部管控，制定的内部控制体系不完善，无法及时发现和纠正各种风险，再加上监管机制不到位，都会加剧全面预算管理风险因素。与此同时，事业单位在信息化建设方面，无法利用信息软件共享共建资源，预造成算执行和控制依据不充分。

（六）预算绩效评价与考核低下

事业单位具有非盈利性的特点，这与企业盈利性质有着很大的不同，所以轻视预算绩效评价及考核不足。除了轻视预算评价及考核重要性外，创设的绩效评价指标过于宏观笼统，没有足够数据支持，每个项目评价指标单一，评价及考核针对性不足。同时，设计的绩效评价与考核方法形式化严重，而且往往是事后评价的行为，缺乏绩效评价结果反馈性机制，不利于绩效评价及考核实施。此外，事业单位也未能建立项目信息库，没有做好对所有项目信息的统一管理，阻碍和侄儿绩效评价和考核过程[3]。

三、优化事业单位全面预算管理的路径分析

（一）创建全面预算组织机构

X单位经过对自身全面预算管理工作的综合分析，总结潜在的矛盾及问题，既制定宏观战略方案设计，又创建具有目标性和针对性的措施。该单位在原有预算组织机构的基础上，成立预算管理组织机构，即为预算管理领导组。这个小组统领和监管全面预算管理，发挥相应的审核及监督作用，主要是由财务及业务部门负责人组成，全权把关预算管理的规章、编制、程序、执行、调整等；财务部门还要全程维护及保障资金，有效控制资本资产，还要实时监管及控制各业务部门的预算执行情况。此外，还应深化业财融合，以预算为关键和核心，相互协作、鼎力配合，推进各项预算目标顺利执行和完成。

X单位全面预算管理流程如下（见图2），管理层及决策层制定事业发展预算目标，全面预算组织结构根据预算目标，加强预算编制，待审批后细化和分解各项预算子目标，落实到各业务部门及人员，各部门及人员严格执行预算，财务部门发挥预算控制监督功能；期间全面预算组织机构实时把控，注重绩效评价与考核，采取考核的方式，提升预算编制及流程的科学性和合理性，这对今后的预算工作提供真实可靠的数据，进而形成一个良性循环。与此同时，一旦出现异常情况，要及时纠正和调整预算，确保每项经济业务活动合理有效，提升各项预算目标高质高效落实。

图2 X单位优化全面预算管理流程图

（二）制定科学合理的预算目标

全面预算管理体系综合复杂，涉及到多方面内容，如财务预算管理、内部控制、评价活动。X单位围绕全面预算管理，加强各项工作流程规范，提升单位服务意识，结合以往的预算目标，分析不合乎实际、不注重效果的情况，优化制定预算目标，細化各项预算目标，将预算绩效目标管理引入其中，合理把握绩效指标的合理性与科学性。结合预算管理的实践过程，探索出与自身单位情况相符的预算制定模式，使预算目标覆盖范围更广，将成本及费用的理念贯彻其中，如各项经费的涨幅标准，以及资产清查工作。对于项目预算目标的制定，应禁忌一味地注重短期化行为，如果是中长期项目，则建议采用3年滚动预算的方式，以此来推进预算目标的完善与执行[4]。

（三）优化和完善预算编制

对于预算编制的改进及优化，X单位事先优化预算编制流程，根据预算编制环节的部门职责，明确责任落实到人，在此基础上编制预算流程，详细落实各项预算任务，使预算编制与实际相符。同时，优化预算编制方法，合理运用“零基法”、“基数法”等，严格遵循理论与实际相符原则，对单位内部的财务状况、资金需求等有一个清晰的认知，逐一分析每个预算项目，避免出现突击花钱的问题；每种预算方法各有利弊，要做到客观分析，提升预算项目的可行性和操作性。最后，围绕预算编制严格把握资金的收支情况，明确资金运用的先后顺序及优先级别，合理优化资源配置，以此提升管理水平。当然，关于优化和完善预算编制，需要足够的准备工作，如核查单位各项资产和资源情况、人员编制、预算指标等，X单位为更好地丰富预算编制内容，经过汇总和整理资金资产、收支状况等，真正做到预算编制科学与会计核算科学相符，有着高度的一致性。

（四）注重预算执行与控制

传统的预算管理控制中，X单位过于侧重资金申请，忽视资金管理，在内部控制等方面存在问题，如预算执行不力、监管不严等，对于产生的各种问题，采取事后弥补的方法，这些处理方式基本上是事后控制，降低全面预算管理的工作成效。在整个全面预算控制体系中，应形成自我监管的良好氛围，保持控制提前化的理念，在一定程度上会降低各种成本。也就是说，建议事业单位全面把控预算编制、预算执行等环节，构建起事前、事中、事后的控制流程，如果是重点项目，应明确控制重点，适当多分配人力物力加以控制；而对于日常非重点的项目，也不能忽视，运用定期与不定期结合的控制方法。

事业单位应引入信息化技术，以此提升全面预算管理工作的质与量，开发利用办公系统（OA）、财务软件（NC）等，检验这些软件的预算控制功能，如果业务支出额度超标，系统软件自动发出预警，工作人员在第一时间内给予纠正和处理。X单位在全面预算管理工作中，比较突出的问题是财务控制与业务跟踪相脱离、与实际不吻合、不相符，财务部门与业务部门之间有着比较高的独立性，呈现出各自为政的特点，难以及时获取和收集其他数据信息，对此应结合业务运行情况，依靠于先进的技术手段，构建信息记录和跟踪管理系统，特别是项目管理，在信息数据库中，应将其与资金安排结合起来，促进业务信息与财务信息成为一个有机统一体，及时汇总和记录各种项目预算信息，还要全程跟踪执行情况，使预算管理的控制及监督更加科学有效。X单位创建的信息管理系统主要包括工资系统、资产管理系统、财务系统、项目库、培训管理系统等，经过层层监管与内控，以此确保财务预算及核算的质量。

（五）推进预算绩效与考核

全面预算系统在事业单位管理中，作为一个科学完整的闭环管理系统呈现，绩效评价与考核是重要组成部分，应与整体宏观发展战略相符；期间综合分析年度预算目标，设计各项预算评价指标，绩效评价与运行现况结合。X单位虽然建立一套绩效考核体系，但具有表面化和形式化的问题，过于重视预算执行率，严格执行各项预算任务，未能监管和控制预算执行是否合理，以及资金能否安全运用。为防止绩效考核形式化严重，事业单位应将绩效管理融入到预算管理中，对于绩效指标的设置，将评价渗透到预算管理全过程，依据数据合理性、可行性原则，划分预预算编制考核指标、预算执行考核指标等，按指标进行打分，同时编制绩效考核报告，使预算编制有据可依[5]。

结束语

针对事业单位的全面预算管理，管理层及工作人员应全面提升预算管理意识，优化和完善预算管理体制，期间要设置一套完善的全面预算组织架构，合理规划预算目标，科学编制预算，保障预算数据的精准性。对于预算执行与控制，还要全过程注重内部控制建设，运用信息化平台，深化业财融合良好局面。

参考文献：

[1]卢彦廷.新时期水利事业单位实施全面预算管理的困境及出路[J].中国乡镇企业会计，2022（10）：53-55.

[2]姚增富.企业化管理事业单位全面预算管理的问题与改进措施分析[J].投资与合作，2022（9）：80-82.

[3]王天婧.新环境下差额拨款事业单位全面预算管理现状及优化策略探究[J].商讯，2022（18）：155-158.

[4]刘丹青.新时代背景下加强科研事业单位全面预算管理的有效措施[J].商业观察，2022（05）：81-84.

[5]武笛.《政府会计制度》下事业单位实施全面预算管理出现的若干变化[J].今日财富，2021（23）：105-108.

（作者单位：曲沃县文昌中学）