地方政策百花齐放，破解生育意愿难题

■文／张继元 廖小倩

国家统计局数据显示，2022 年我国总人口比2021 年年末减少85 万人，总和生育率降至1.07，这标志着我国正式迈入人口负增长时代。积极应对中国少子化挑战被列入政策议程，在中央层面，2022年8 月16 日，国家卫生健康委等多部门联合发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，为加快完善生育支持政策体系指明方向。同时，党的二十大报告再次提出要优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。在地方层面，政策百花齐放，针对影响生育意愿的没钱、没人、没时间三大难点，从经济支持、服务支持和时间支持3 个方面进行了探索。

经济支持：生育补贴、育儿补贴齐上阵

生育与育儿的经济压力大是影响生育意愿的直接原因。各地利用经济支持政策对生育与育儿进行补贴，减轻家庭的经济压力，促进生育与育儿意愿。

在生育补贴方面，各地一次性发放生育补贴的标准为1000 元至2 万元不等。在二孩、三孩政策的背景下，多数地区主要针对生育二孩和三孩的家庭发放补贴，一般随着孩次的增加，补贴力度增大。比如，陕西省汉中市出台的《汉中市优化生育政策促进人口长期均衡发展工作方案》规定，对二孩、三孩家庭分别发放一次性生育补贴2000 元和1 万元。也有部分地区将一孩纳入生育补贴的范围。比如，公开征求意见的《深圳市育儿补贴管理办法》明确，拟按照差异化递进式对生育一孩、二孩和三孩的家庭分别累计发放7500元、1.1万元和1.9万元的生育补贴；《温州市户籍人口一次性生育补贴发放办法》规定，对生育一孩、二孩、三孩的家庭分别一次性发放1000元、2000 元、3000 元的生育补贴。

在育儿补贴方面，各地的补贴标准为月均300 元至1200 元不等，多数地区的标准设置为500 元/月。与生育补贴相同，很多地区主要针对二孩、三孩的家庭发放补贴。比如，湖北省武汉市东湖高新区明确，对2023 年1 月1 日后满足相关条件生育三孩及以上子女的家庭，每年每孩可享受育儿补贴1 万元，最长可享受至小孩6 周岁，为目前补贴力度最大的地区；黑龙江省大庆市出台《大庆市育儿补贴政策规定》，对二孩、三孩及以上的家庭每月分别发放300 元、500元的补贴，最多可享受36 个月。也有针对所有生育家庭进行梯度补贴的地区。比如，河南省郑州市印发的《郑州市优化生育政策促进人口长期均衡发展实施办法》规定，对一孩、二孩、三孩及以上家庭分别一次性发放2000 元、5000 元、1.5 万元的育儿补贴。

各地应对少子化的经济支持政策中，在覆盖对象、待遇水平与制度稳定性等方面各不相同，但结合国际经验以及二孩、三孩政策效果的弱化，覆盖对象应逐步统一扩大至所有新生儿；各地生育补贴与育儿补贴的待遇水平有待进一步完善；部分地区的生育补贴与育儿补贴缺少制度化、稳定的筹资安排，在制度稳定性方面应进一步加强。

服务支持：托育补贴惠及机构和家庭

生育、育儿会牵扯家庭的大量精力，特别是在3 岁以下婴幼儿照护服务缺位的情况下，家庭必须有人全天候进行照护，因此建立和完善婴幼儿托育服务体系迫在眉睫。《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》明确，从增加普惠托育服务供给、降低托育机构运营成本和提升托育服务质量等3 个方面健全普惠托育服务体系。各地积极响应，制定出配套政策推动普惠托育服务发展，主要内容为实行托育补贴（包括建设补贴、运营补贴和示范机构奖补）。建设补贴通常为一次性发放，如浙江省温州市出台的《加快推进3 岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案》规定，为公办婴幼儿照护机构提供不高于30 万元的一次性建设补贴；运营补贴通常按月度或年度分期发放，如湖北省荆门市印发的《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》规定，为普惠托育机构发放每个托位每年600 元的托位补贴；示范机构奖补则采取以奖代补的形式，通常也为一次性发放，经过评估后，质量越高的托育机构将获得更高金额的补贴，如浙江省宁波市印发的《宁波市3 岁以下婴幼儿照护服务专项资金管理办法》规定，对获评为国家级、省级、市级奖项的示范性婴幼儿照护服务机构，每个机构分别给予20 万元、15万元、10 万元的一次性奖补。

除此之外，部分地区也对家庭发放托育补贴以降低托育成本，尤其针对多孩家庭。比如，浙江省绍兴市上虞区出台的《绍兴市上虞区优化生育政策（卫生健康篇）》规定，在婴幼儿 2—3 岁期间，对二孩、三孩家庭每月分别发放500 元、800 元的托育服务补助。

落实税收优惠和水电气费减免等措施也是推动普惠托育服务发展的重要手段。上海市印发的《上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案》规定，对于符合一定条件的托育机构免除增值税，所得税减按90%计入收入总额；契税、房产税、城镇土地使用税按照规定享受优惠政策；用水、用电、用气实行居民价格。

构建完善的托育服务体系是应对少子化政策中最为关键、也是最艰巨的工作。目前，各地探索主要停留在托位的建设补贴与运营补贴，未来需要进一步借鉴国内社区养老服务体系发展经验，与社区养老、党群服务等社区服务体系建设统筹布局，加大支持力度，健全公共托育服务体系。

时间支持：产假、陪产假、育儿假全到位

时间支持政策主要包括产假、陪产假、育儿假3 项政策工具。

我国产假遵循“基本产假 + 奖励产假”的模式。《女职工劳动保护特别规定》规定了98 天的基本产假。在此基础上，各地修改人口与计划生育条例，奖励的产假天数在60 天至120 天不等，大多数地区奖励产假为60 天，合计产假158天。产假较长的地区包括山西省泽州县和西藏自治区。《泽州县促进人口均衡发展九项措施》规定，泽州县行政和企事业单位工作的女职工生育三孩，在全省158 天产假的基础上再延长60 天，共计218 天。《西藏自治区贯彻落实〈中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定〉的实施方案》规定：干部职工生育三孩，可享受带薪产假一年；在海拔4000 米以上地区或边境县工作的干部职工生育三孩可享受带薪产假一年半。大多数地区对每个孩次所设置的产假长度是一致的，通常为158天；部分地区则延长生育二、三孩母亲的奖励产假，如 《浙江省人口与计划生育条例》规定，女方在享受国家规定产假的基础上，一孩延长产假60 天，二孩、三孩延长产假90 天。除此之外，为提高出生人口素质，增强孕前风险防范意识，延长产假也成为鼓励孕前检查的措施之一，如《陕西省人口与计划生育条例》规定，女职工参加孕前检查的，在国家规定产假的基础上增加产假10 天。

对于陪产假，我国并未在法律层面予以明确，相关规定分散于各省（直辖市、自治区）的人口与计划生育条例及相关政策中，各地分别设置了10 日至30 日不等的陪产假，大多数地区陪产假为15天。《上海市人口与计划生育条例》规定，男方享受配偶陪产假10 天，是目前陪产假最短的地区。部分地区针对不同孩次所设置的陪产假也有所差异，尤其针对三孩进行了“时间”奖励，如《陕西省人口与计划生育条例》规定，符合条件生育子女的给予男方护理假15 天，生育三孩的增加护理假10 天。此外，陕西省在陪产假的设计上还考虑到了异地夫妻的情况，给予这部分群体更多的便利，规定夫妻异地居住的，在15 天的基础上增加5 天陪产假。

育儿假的具体时长也未在全国性的法律法规中予以明确，各地的育儿假标准各异，每年5 天至20 天不等，持续至子女3 周岁或6 周岁。大多数地区的标准为：孩子3 周岁前，父母双方每年享受10 天的育儿假。目前，育儿假标准最低为：子女满3 周岁之前，父母双方每年可享受育儿假各5 天，如上海市和北京市。每年育儿假最长的地区为吉林省。吉林市人民政府印发的《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》中规定，符合条件的夫妻，在子女3 周岁前，每人每年休20 天育儿假。育儿假享受时间最长的地区为重庆市和安徽省。《安徽省人口与计划生育条例》规定，在子女6 周岁以前，每年给予夫妻各10 天育儿假。重庆市则在育儿假的设置上进行了创新，提供了两种可选方案：《重庆市人口与计划生育条例》规定，符合条件的职工，在产假或者护理假期满后，经单位批准，夫妻一方可以休育儿假至子女1 周岁止，或者夫妻双方可以在子女6 周岁前每年各累计休5 至10 天育儿假。

在时间支持方面，立足原有产假的基础上增加陪产假、育儿假是重要的政策探索，也嵌入了性别公平视角，但与国际经验比较，目前还存在假期时长较短、政策执行率低等问题。

综上所述，我国应对少子化政策已经出现了由消极社会政策向积极社会政策的转变，即从二孩政策、三孩政策等放松生育限制的人口政策向为生育、育儿家庭提供经济支持、服务支持与时间支持的生育支持政策转变。随着地方试点的普及与经验总结，相信在“十四五”期间将初步形成较为完善的中国积极应对少子化的政策与服务体系，促进生育友好型社会的建立与完善。■