私人还是公共:我国托育服务体系供给范式研究

刘中一

(中国人口与发展研究中心, 北京 100081)

托育服务本质上是一种由国家、社会或个体提供的补充性儿童照顾服务。在社会政策语境下,托育服务是指由于各种主客观因素造成父母正常的儿童照顾功能不足,3岁以下婴幼儿必须于一天当中的某段时间离开父母,由社会组织或其他个人提供衣食照料和安全看护等。原则上,只要不是由父母亲自照顾,由其他主体提供的儿童照顾都属于托育服务的范畴。从概念内涵上看,人们很难简单地判断某项托育服务属于公领域还是私领域。不过,为了更准确地认知托育服务,人们习惯根据托育服务供给主体的属性将托育服务划分为私人托育和公共托育。这样的划分虽然突出了不同托育服务主体间的异质性,但却忽略了不同托育服务主体之间的协同性。在一个国家或地区中,私人托育和公共托育之间并不一定是非此即彼或此长彼消的关系,相反,二者在很多时候相互交织、相互嵌入。只是在不同的国家和地区或在不同的历史时期,两者的地位及其相互之间的关系有所不同,由此,形成了不同特色、不同风格的托育服务供给理念,其主导或决定了一个国家和地区托育服务供给的性质。进一步讲,公共托育与私人托育在托育服务体系中的比重和角色地位的排列组合不同形成了一个国家或地区不同的托育服务供给范式。(1)范式本意是指自然科学中的知识生产模式,后来被引入公共政策研究之中,强调政策过程中存在的信念和表征。与模式相比较,范式具有更为明确的实践逻辑和运行机制。

目前,在大力发展普惠托育服务体系的政策背景下,我国政府提倡构建的普惠托育服务体系大多以公共托育为主,主要涉及增加公共托育设施、降低托育服务价格、推动专业托育的师资建设等一系列与公共托育密切相关的问题。由此,有人将目前的托育服务直接等同于公共托育。比较而言,学界对私人托育的关注很少。事实上,公共托育与私人托育的合理发展对于托育服务体系的良性运行和协调发展具有重要影响。近年来,对于二者究竟在托育服务体系当中应当扮演何种角色,经过多年的辩证,已发展为各自具有无数拥趸的供给范式,并对托育服务实践发挥着重要的指导作用。一种范式认为,政府基于维系国家竞争力的考量,应当大力发展公共托育,以协助父母解决育儿问题;另一种范式认为,生育子女属于家庭事务,政府不应过度介入家庭在托育方面的选择。在建立健全托育服务体系的大前提下,如何正确地认识这两种范式,即如何正确认识公共托育与私人托育在托育服务体系中的地位角色是一个值得深入探讨的话题。

一、公共托育的优缺点及现实状况

公共托育是指政府部门、专业机构与非营利组织等提供的托育服务供给,一般具有严密的组织性和规范的制度性,在大多数情况下更加注重投入产出比和效率。公共托育在政策意识形态或价值取向上强调托育服务属于公共领域,由政府全部承担或由政府与家庭共同分担3岁以下婴幼儿的托育责任,主张政府应投入适当额度的公共资源于托育供给端。［1］按照运行逻辑划分,公共托育有两种实现路径。一是政府主导的公共托育,托育被提升到国家福利产品的层次;二是市场(社会)主导的公共托育,托育被视为一种商业化的市场机制。二者共同成为公共托育的资源配置方式和逻辑起点。

(一)政府主导的公共托育

政府主导的公共托育指的是由政府部门主导或者直接生产和供给托育服务产品。对个体来说,政府主导的公共托育可以减轻家庭的照顾负担,保障女性参与劳动力市场的权利,有利于两性平等权利的实现。因此,为了保障托育供给的公正性和公平性,政府的积极干预成为必然。［2］进一步讲,政府主导的公共托育实践逻辑包括四个方面。其一,政府部门的性质与职能决定了其在公共托育供给中的主体地位;其二,政府有责任维系托育中的公平与正义,为弱势群体提供托底保障的福利性托育;其三,政府除了直接生产公共托育服务之外,还通过在宏观上制定法律法规政策等手段发挥规范作用,为公共托育提供法律保障和合法性依据;其四,政府通过建立健全托育服务体系的架构和平台,将相关非政府行动主体引入公共托育的生产过程,以达到托育服务资源最大限度的优化配置。此外,对于多样化、个性化、付费高的高端托育,公共托育要求政府制定一定的规则并优化营商环境,以确保相关托育服务产业的健康、可持续发展。

政府主导的公共托育旨在构筑一个优质的儿童托育环境,以提供免费的或平价的托育。有些北欧福利国家明文规定,接受普惠托育是所有儿童的权利。然而,实践中,政府主导的托育运营成本是否应当或者能够一直由政府承担却是一个争论不休的话题。在一些人看来,政府主导的公共托育容易模糊托育的结构成本,助长部分享受到服务的家庭的“中签”或“拣便宜”心态,以至于将其视为一种低廉且平价的公共产品而不珍惜、不接受。同时,虽然政府在提供公共托育时具有一定的合法性优势和财政资金保障,但在实际操作过程中,由于缺乏必要的监督和适当的竞争关系,难免会造成公共服务资源浪费、服务效能低下等困境。常见的情况是,无论一个地区的实际托育需求如何,都会按照国家规划的千人托位数而设计和提供公共托育资源。并且,在缺乏有效管理和监督的情况下,还可能会导致不必要的投资或建设,从而无法实现托育服务资源的合理、有效配置。总之,高额的财政投入和部分低效的公共托育之间不平衡的矛盾已经成为政府主导的公共托育发展壮大的主要掣肘。［3］

20世纪 80年代前,我国政府主导的公共托育作为一种职工福利表达,获得了政策支持并付诸儿童福利体系建设的实践;20世纪80年代后,随着市场经济的发育和单位福利制的式微,政府主导的公共托育逐步退出了社会政策范畴和历史舞台,市场(社会)主导的公共托育登场并不断发展。在市场(社会)主导的公共托育中,国家或政府不再是托育的主要提供者,其在托育输送过程中不再大规模地供给托育,而是扮演规范者的角色,支持和鼓励市场(社会)、私有部门及志愿部门提供托育,以矫正政府主导的公共托育的不适当与低质量、减少无法满足人们多元化托育服务需求现象的出现。

(二)市场(社会)主导的公共托育

市场(社会)主导的公共托育是指通过市场化或商品化的手段,由社会组织或社会机构等提供公共托育产品。其逻辑前提是,在托育需求量日益增加的压力下,单纯依靠政府往往难以提供充足的公共托育。市场(社会)层面的社会组织或社会机构往往具有充足的物力资源和人力储备,且具有灵活的运作机制。因此,市场(社会)主导的公共托育成为政府主导的公共托育的重要补充。为了提高效率,政府实际上时常有意无意地将市场(社会)主导的公共托育推向营利化、商品化、产业化的方向,甚至将托育服务视为一个商机无限的新兴照顾产业。

除了个别由非营利组织运行的托育服务外,市场(社会)主导的托育基本上遵循自由竞争的市场运作逻辑。这在一定程度上对提高公共托育的质量是有帮助的,但公共托育并不是普通的商品或物品,如果将公共托育放入市场竞争的环境使其完全市场化和商品化,就会造成一系列的弊端。其一,完美的市场环境并不存在,如果发生信息不对称、外部成本、市场独占等问题,就会导致市场失灵。换言之,市场上真正可及的公共托育设施非常有限,并且他们彼此之间未必会形成竞争关系,反而可能会为了垄断市场而形成攻守同盟。例如,多家托育机构可能会拟订共同的服务和收费标准,以保持利润或应对政府的限价政策。其二,出于效率和投入产出比的考虑,市场(社会)主导的公共托育会倾向于高效率或高获利的服务对象。公共托育设施的设置地点容易向婴幼儿人口集中、家庭经济能力较高的地区集聚。这就使得一些弱势家庭或弱势儿童以及偏远地区受限于家庭经济能力或者居住环境,其附近的公共托育设施较少,最终会造成公共托育的白领化或中产阶级化。其三,公共托育具有明显的公共性特征,而市场(社会)却没有足够的动力介入公共托育。虽然政府会通过政策倾斜、财政补贴等措施鼓励社会力量投入到公共托育之中,但是补贴的有限性并不能保障供给和需求的一致性和可持续性。因此,市场主导的公共托育在实践中经常遭遇困境。

我国公共托育的发展路径比较复杂,经历了从单纯的政府主导的公共托育到市场(社会)主导的公共托育,再到二者混合发展的多个历史阶段。20 世纪 50 年代至 80 年代初期,在大力发展政府主导的公共托育民生建设原则的指导下,我国形成了独特的“单位制”背景下的集体福利式托育,并为增加社会主义建设劳动力的供给与妇女解放发挥了重要作用。后来,随着社会主义市场经济的发育,市场(社会)主导的公共托育逻辑逐步占上风。直到2016年,随着计划生育政策的转型,在解决少子化和提高生育率的社会背景下,政府主导的公共托育作为一项工具性政策产品重新进入社会公共政策的视野。

二、私人托育的优缺点及现实状况

私人托育是指个人(含祖辈及其他具有亲缘的个人)或保姆等提供的托育。私人托育的特征是其与婴幼儿之间有着各种各样的社会关系联结(例如血亲关系、共同生命经验和居住邻近性),且具有亲近性、灵活性和私密性等特点,私人托育在政策意识形态或价值取向上注重情感、责任和义务,强调三亲等之内家庭成员的互济责任。在绝大多数国家和地区,当家庭遭遇儿童照顾服务危机时,不论有没有公共托育,家庭和亲属所提供的私人托育绝对是个人在产生照顾需求时优先考虑的资源。［4］

目前,私人托育仍然是我国广大家庭最普遍的选择。四川省妇联对省内十个市州5000 多个拥有3岁以下婴幼儿的家庭的调查发现,近八成的家庭由祖辈进行托育。［5］私人托育在我国之所以长盛不衰,主要有三个方面的原因。

其一,我国传统文化对于祖辈的角色扮演常常有文化或习俗的形态混杂其中,这使得祖辈对孙子女的照顾带有一层割舍不下的情怀与责任。而当父母亲自照顾子女出现困难或缺席时,传统社会规范与舆论压力使得祖父母会义无反顾地接下照顾孙子的“工作”。祖父母的照顾不但减省了托育费用的支出,而且增加了托育的便利性与可及性,托育的品质也让父母放心,并且由于这种照顾行为包含多层面的情感责任,因而托育质量是一般公共托育难以比拟的。其二,随着经济社会的发展和国民文化程度的提升,人民群众对于生活品质的需求层次逐步提高,在托育方面,民众的需求日益多样化、层次化、个性化和精准化。相较于公共托育,各种祖辈托育、保姆托育等私人托育具有更多的比较优势和发展理由,无论是祖辈托育、亲属托育还是保姆托育都更有利于3岁以下婴幼儿的身心发展。此外,在受托的婴幼儿人数有限的前提下,私人托育可使婴幼儿获得较多的关注和人际互动的机会,从而有助于婴幼儿与外部世界建立起稳固的联系。因此,在重视儿童的早期发展理念不断被强调的背景下,私人托育的重要性与必要性与日俱增。其三,面对日益增长的公共托育需求,无论是政府主导的还是市场(社会)主导的公共托育都可能会产生力有不逮的情况。如前所述,有时单凭政府或市场(社会)的力量很难解决所有的问题,包含资源、资金及人力等方面都可能存在掣肘。如果私人托育可以顺应形势,那么,就能为民众提供更多的选择(不管是主动的还是被动的),由此私人托育拥有了更大的发展空间。

虽然近年来我国出台的国家战略和发展规划已明确要求构建家庭托育支持体系,以支持家庭承担儿童照护的责任,但具体制度安排的缺失使对私人托育的支持更多地停留在政策层面。在一些研究者和政策制定者的认知中,一提到托育基本上就单纯指公共托育。所谓完善0～3岁儿童托育模式,就是要将公共托育纳入公共服务范畴并作为健全托育服务体系的主要追求。［6］实践中,关注度的缺乏使私人托育的发展在整体上处于不利地位。此外,不同于公共托育的运作逻辑,私人托育的运作空间存在于私领域而非公领域,并不简单地依循质量管控和公益原则。由于私人托育往往基于道义伦理或利他原则,其在相互信任和彼此理解的基础上被提供,因此私人托育容易缺少稳定性和制度保障。现代社会的发展和变迁面临着很多不确定性因素,家庭也面临着各种各样的风险,家庭经济的不稳定因素逐渐增多,失业、灾害、疾病都可能使私人托育受到影响。此外,建立在单个家庭和道德水平基础上的私人托育的服务质量和服务水平差距较大。与全控式的机构化公共托育不同,私人托育无法保证每个家庭的照顾环境都相同,也无法确定每个被照顾者所身处的照顾环境都是妥善无虞的。由于私人托育本身具有非正式、弹性大、灵活性强等特性,因此无可避免地会面临社会对于私人托育服务品质的怀疑。特别是随着公众对托育服务质量期望值的提高,传统的祖辈托育经常会因此遭到不同程度的质疑。［7］

我国在讨论私人托育问题时,不能忽视家庭规模已呈现出明显缩小的趋势。一对夫妇加一个或两个子女构成的核心家庭是我国主要的家庭模式,且家庭小型化、核心化的程度越来越高。然而,我国家庭所特有的互助、共济的代际关系并不会因统计学意义上家庭规模的缩小而消失。无论托育服务范式如何发展,在可以预见的相当长的一段时间内,私人托育仍将是我国托育服务的重要组成部分。不同于传统意义上的私人托育,现代社会家庭除了选择传统祖辈托育之外,更多地会选择保姆托育的形式,即为了满足家庭更高层次的托育需求而选择商品化的形式。另外,随着社会的变迁,家庭托育的服务能力日趋衰弱,家庭本身也就成为需要协助的服务使用者。因此,无论私人托育多么富有弹性且符合人性化,社会对公共托育的需求仍然强劲。当政府致力于追求促进私人托育发展的同时,仍须体认公共托育的重要性和必要性。否则,单纯地强调私人托育,将国家的不干预、不作为正当化将会导致托育服务的发展滞后。

由于文化背景、家庭制度与社会福利政策的导向相去甚远,不同国家和地区对于私人托育的态度有很大差异。在有些国家或地区,社会支持政策(如私人托育津贴等)被普遍运用。［8］例如,为了鼓励和倡导私人托育的健康发展,我国台湾地区从2012 年开始逐步试行保姆托育费用补助政策,规定凡是台湾本土地区育有 2 岁以下幼儿的家庭,只要将2 岁以下的幼儿交给祖父母或其他三等亲亲属(三等亲亲属既包括二等亲中的爷爷奶奶、外公外婆和兄弟姐妹,也包括三等亲中伯、叔、姑、姨等)照顾,并符合相应的政策规定,就可以领取一定的托育津贴。［9］在一定程度上,如果通过托育津贴或者儿童家庭托育者津贴把原来私人提供的托育纳入公共财政支持的给付系统,就相当于把私人托育转化为特殊形式的公共托育。因此,我们应当重新思考我国普惠托育服务供给范式,从其他国家或地区的经验中获得有益的启示,以重新思考与建构私人托育与公共托育之间的互动关系和福利组合。

三、公共托育与私人托育之间的关系类型

如前所述,如果国家借助政策和行政的力量介入和推进私人托育的发展,那么公共托育与私人托育的边界就可能模糊难辨。由此,对于托育服务体系供给范式议题,不应当再以公共和私人二元界线来进行非此即彼的讨论。社会发展已将私人托育服务产品化和商品化,无论是祖辈托育还是保姆托育都已经无法被定义为私领域单纯的家务劳动。同时,将私人托育置于社会公共政策与制度文化脉络之中进行讨论,可以了解传统私人托育如何作为权力冲突的场域、如何重新形塑托育服务的公共政策和制度安排。因为我国普惠托育服务体系正在建构过程中,所以应当切实思考如何在私人托育和公共托育的光谱间找准适合目前托育服务体系供给的定位。否则,普惠托育服务体系的构建将异常艰难。

公共托育与私人托育之间的关系究竟是彼此替代抑或是彼此互补?对于公共托育与私人托育之间是替代还是互补关系的确认具有重要的政策意涵,这关系到什么样的供给范式会得到政府的优先支持。例如,如果优先考虑实现目标人群全覆盖、投入有保障,以达到托育普惠性和均等化的目标,那么政府主导的公共托育肯定是优先选择。虽然在探讨托育服务供给范式议题的文献中有不少实证研究对私人托育与公共托育之间的关系进行检验,但对于两者之间究竟是互补关系还是替代关系,至今尚无一致的结论。根据既有文献,可将私人托育与公共托育的关系区分为层级弥补、特定的任务分工、替代和补充四种类型,其中,特定的任务分工和替代偏向于竞合关系,而层级弥补和补充两种类型则偏向于相辅相成关系。

第一,层级弥补。受到经济社会文化因素的影响,某个国家或地区对私人托育或者公共托育存在优先偏好。例如,在一些国家和地区,由于受到传统文化和社会结构方面的限制,只有当缺乏私人托育时,家庭才会选择公共托育。此观点受到批评是因为,前述偏好顺序并未考究托育工作内容的差异,除了不同托育可能有其擅长的托育内容之外,对于私人托育和公共托育的偏好不应仅仅进行单向的、不可逆的线性思考,在多数情况下,即使是在一些托育服务已经得到高度发展的国家和地区,私人托育与公共托育也是同时空存在的。

第二,特定的任务分工。私人托育和公共托育具有不同的托育功能,私人托育主要提供不需要专业知识及技术的日常生活照料与情感交流,公共托育主要提供需要专业技巧的个人发展策略,以促进儿童的早期发展。此关系类型受到批评是因为其并不存在针对私人托育与公共托育的分工,或者说没人能够对私人托育与公共托育的内容提出明确的界定。实践中,公共托育经由专业培训可以提供具有专业技巧的托育,相对地,私人托育具备情感交流的功能。因此,真实的情况是,私人托育与公共托育相互补充,共同承担托育任务。

第三,替代。在这种关系类型中,人们认为公共托育会使私人托育减少或中断,而私人托育会影响公共托育的发展。具体而言,一方面,人们担忧公共托育会危害家庭伦理等传统美德;另一方面,人们认为公共托育因私人托育的存在而不能得到充分发展。依此逻辑,在托育的资源分配上,公共部门与私人部门存在相互排挤的情况。对此,批评者认为,此种关系类型未能解释公共托育提供何种服务以及服务到何种程度能产生替代的效果,并且现实情况中家庭同时获得私人托育与公共托育的情形较为常见,因而不应存在一些家庭仅由或者仅能由私人部门或公共部门提供托育的情况。

第四,补充。在这种关系类型中,公共托育不会取代私人托育,私人托育也不会妨碍公共托育的发展,两者之间不具有特定的任务分工,只是相互辅助和相互支持的关系。私人托育的发展可以减轻公共托育的负担,而公共托育的发展则可以促进私人托育质量的提升。两者的配合能够促进托育供给范式的完善。对此关系类型的批评者认为,此种关系类型属于内含高度残补式福利的意识形态,并且两者的合作与促进很可能因认知的局限以及行动者的操作失误而失败。

原则上,我们主张公共托育与私人托育在托育资源配置过程中是一种协力关系。协力用于描述公、私部门之间的互动关系通常是指公共部门与私人部门之间是一种合伙关系。在公私协力的过程中,托育供给范式不再单纯地强调公共托育或者私人托育,而是转变成两者共同合作的新服务形态。

进一步讲,私人托育与公共托育是完全兼容的。不仅私人托育与公共托育之间存在内在的关联性,而且在不同的年龄阶段或不同的婴幼儿个体在某一阶段都可能会偏重于其中一种托育,而在另一阶段则依赖另一种托育。在我国大力发展普惠托育服务体系的前提下,越来越多的3岁以下的婴幼儿可能会同时接受公共托育与私人托育所提供的服务。实践中,各个国家和地区的托育服务表现出的关系类型不尽相同。在丹麦、瑞典及荷兰等国家的双薪家庭中,接受或者接受过公共托育和机构托育的比重较高,基本上可达30%以上。而在西班牙、意大利、希腊等国家的双薪家庭中,接受公共托育的比重则相对较低,很多3岁以下的婴幼儿都是由祖辈、亲属或者保姆托育照顾。同时,政府的制度政策对不同的关系类型也有所影响。例如,当政府大力支持公共托育时,人们对于公共托育的需求会因此大幅增加,而较少使用私人托育;当政府对私人托育给予补助时,情况则正相反。虽然在不同国家的托育服务体系中,私人托育与公共托育所扮演的角色不尽相同,但因受到人口、家庭和劳动力市场等结构因素的影响,协同发展的大方向是一致的。

四、建构合理托育服务供给范式的指导原则

托育服务供给范式应当是公共托育与私人托育互动关系的再造以及家庭与政府之间在儿童照顾问题上权责的再厘清。科学合理的供给范式将有助于促进托育服务体系的建立健全;相反,不合时宜的供给范式会影响托育服务体系的构建。比如,高度商品化的公共托育服务市场在一些城市已经呈现供过于求的状态。如果仍然执着于大力发展市场(社会)主导的公共托育,并以此作为原则指导当地托育服务体系的建构,那么就很可能会造成误导。因此,建构合理的托育服务供给范式,必须遵循四个原则。

第一,以践行儿童福利本位为基准。托育服务对象主要是3岁以下的婴幼儿及其家庭,托育本质上是一种儿童福利。换言之,无论是公共部门还是私人部门,只要其提供的托育具有儿童福利的特征,这种服务就应当得到鼓励和提倡。然而,目前存在的问题恰恰是因为对托育作为儿童福利的认识不足,所以会导致在处理私人托育和公共托育之间的关系上的一些做法与维护儿童福利的本位导向相脱节,甚至背道而驰。典型的表现是,几乎所有的以促进托育发展为目标的政策都以公共托育为政策工具,而很少关注同样可以解决问题的私人托育。因此,要将家长的满意度作为衡量两者之间的关系以及配置比例的核心指标。到底是需要私人托育还是公共托育,不应当由专家或者外人来评价,而应当由婴幼儿家长来评定。目前,存在一个认知误区,即用专家的判断取代家长的看法,过于强调评判标准的专业性和客观性。虽然专家的判断有其合理的地方,但到底是选择公共托育还是私人托育,应当以当事人的实际获益和主观感受作为核心指标。

第二,以兼顾多重价值为根本。不同托育服务范式的背后隐藏了对某种特定价值的默认。托育范式实质上是社会福利制度设计的结果。如果不考虑对婴幼儿精神与生理需求的响应等因素,那么任何形式的托育方式都有其优势,也有其短板。我们并不是要对各种托育方式从制度优劣上进行区分,也不是要把某种托育方式作为单一的理想型,而是提倡各种托育方式共同发展,即包括祖辈托育、保姆托育、互助托育等与公共托育共同发展,以构建托育的复合体系,为家庭提供多种托育选择。例如,讲求效率是市场(社会)主导的公共托育所追求的价值之一,讲求有效运用有限资源的经济效益预设具有合理性。然而,把价值目标无限运用在托育上容易消弭家庭间的生命经验与脉络,导致托育供给与需求之间的断裂。因此,既要着眼于社会总体目标来定位托育的发展重心,又要兼顾不同社会经济条件下促进托育发展的各种价值目标。

第三,以坚持与时俱进为引领。托育保障范式的选择不以人们的意志为转移,各种托育范式的出现取决于特定的社会经济条件。实践中,托育范式变迁的内在逻辑启示我们,当客观条件发生变化时,政府和决策部门应顺应时势,主动选择相应的保障手段。当一种公共服务需求未能通过其他部门的供给来满足时,政府有责任出面“兜底”;当其他部门可以通过经营活动满足这种需求时,政府就应当调整自身的角色。［10］例如,随着工业化和城市化以及家庭小型化的推进,代际家庭关系中的托育保障功能逐渐弱化,因而客观上呼唤相应的补充或替代方案,而不应当单纯强调“以家庭为主”或以私人托育为主。

第四,以坚持需求导向为遵循。从公共托育与私人托育的关系及其在特定托育范式中的地位的角度讲,托育需求和托育供给是一个问题的两面。在以往的实践中,出于公共服务均等化的考虑,政府在提供托育供给时总是考虑平衡,因而有时对托育普惠性的考量要远远超过民众对托育满意度的追求。其直接的结果是,一方面从公共托育的普惠性供给中受惠,另一方面民众自身的真实需求未得到满足。因此,在托育资源有限的前提下,必须对有限的托育资源进行选择,在效用最大化的前提下,秉持“不同需求、差异供给”的思路,以不同地区、不同类型群体的现实需要为出发点,在合理评估公共托育与私人托育需求的基础上,对其配置比重进行动态规划和调整,从而推动托育供给的精准化和高效化。因此,要将家庭从单纯的消费者或受惠者转换成生产者,并在共同的生产机制中要求其不断地表达需求,从而使托育服务供给与需求无缝衔接。

五、现阶段构建托育服务供给范式的合理化建议

2023年3月,为了规范发展多种形式的托育服务,促进托育服务体系的建立健全,国家卫健委人口家庭司发布了《家庭托育点管理办法(试行)(征求意见稿)》。该办法指出,家庭托育点是指利用家庭住宅,为3岁以下婴幼儿提供全日托、半日托、计时托、临时托等托育服务场所,且收托人数不应超过5人,每一名照护人员最多看护3名婴幼儿。作为一种包含公共托育与私人托育双重特点的儿童照护方式,家庭托育点结合了公共托育与私人托育各自的优势,尽力弥补或者避免了私人托育和公共托育各自的缺陷。从推进托育服务供给范式合理化的角度讲,家庭托育点是公共托育与私人托育协同发展的创新性实践。换句话说,家庭托育点不仅突显了政府与家庭之间在促进托育服务发展方面的相互依存与互动关系,而且隐含着重新考量普惠托育服务供给范式中私人托育与公共托育的关系的内在要求。

自2019年以来,国家先后出台了《关于促进婴幼儿照护服务发展的指导意见》《关于促进养老托育服务健康发展的意见》和《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》等,明确了部门协同工作机制,提出托育服务体系的构建原则、方向和任务。《人口与计划生育法》将“推动建立普惠托育服务体系”等5条法规纳入新修订的内容,为推动普惠托育服务体系的建立提供了重要依据。现阶段我国正处于大力推进普惠托育服务体系建设的历史时期,推进托育服务范式合理化不仅重要,而且必要。

第一,着力发挥公共托育的基础性作用。一直以来,我国的托育服务体系突出普惠性,强调托育服务具有公共服务属性。因此,公共托育在可以预见的一定时期内注定是我国普惠托育服务体系建设的基础组成部分。虽然不能简单地将公共托育等同于公立或任何形式的公私协力(公办民营的托育机构以及政府向家庭购买托育服务等),但是,供给结构中的公、私托育提供的服务数量占比仍是衡量运行范式性质的主要指标。换句话说,设立公立托育服务机构、国家财政维持相关机构的运行等是公共托育强度占比最高的供给范式,也是最接近普惠托育服务体系目标的。如果这样的供给范式在实践中因资金等的限制而不可持续,那么采取引入私人托育、公私协力或许是完善普惠托育服务体系的切实选择。换言之,由于现实国情无法在短时间内让所有家庭的公共托育需求都得到满足,因此,国家在借助市场化手段的同时应弥合制度张力,打通私人托育与公共托育之间的壁垒,为私人托育保留一席之地就成为构建普惠托育服务体系的现实选择。

第二,充分承认私人托育的地位和作用。按照宽泛的托育服务的内涵,目前我国绝大多数托育服务都是以私人托育的形式存在的。如果不发生颠覆性的变革,在未来的一段时期内,私人托育仍将是我国托育服务供给范式重要的组成部分和影响因素。传统社会对家庭育儿责任伦理的强调,使得私人托育被视为免费资源,因而缺少对私人托育的社会支持。正确地看待私人托育,应跳出家庭责任义务的窠臼,把私人托育放到更宏大的社会再生产体系中,在法律层面充分肯定私人托育的地位与角色,对私人托育人员承担的社会责任予以认可,肯定其贡献和价值,保障其社会地位。同时,应当通过外部资源的协助和协调来支持私人托育,以维持私人托育发展的可持续性。目前,各国出台的私人托育扶持政策主要分为经济支持、服务支持和政策法律支持三类,其中,经济支持主要采用托育者津贴的方式,服务支持包含为家庭托育者提供信息和咨询、教育和培训托育技能、通过互助组织提供精神慰藉和喘息服务。

第三,注重加强私人托育与公共托育之间资源的分享与整合。在合理化的托育服务供给范式中,除了广设公共托育机构以外,政府部门可以向私人购买托育或鼓励私人部门与政府部门合作来扩大托育供给。具体而言,就是要以公众托育服务需求的差异性为基点,通过集约化的资源共享与资源整合,突破私人托育与公共托育在设施、人员、功能以及空间上相互独立、在运行上相互割裂、在产品供需上存在错配的困境,实现私人托育与公共托育之间的协力、互补与适配。通过私人托育与公共托育的合作,实现婴幼儿照护资源的最佳配置。当然,如果公共托育与私人托育之间的联系过紧,就可能会因资源依赖而使得两者失去各自本应拥有的自主性。因此,在注重加强私人托育与公共托育之间的资源分享与整合的同时,还要注重保持公共托育与私人托育各自的独立性,从而防止托育服务供给范式的同一化和固定化。