共同富裕背景下公平优质受教育权研究

吴 腾,李承霖

(1.东南大学 法学院,江苏 南京 211189;2.中南财经政法大学 国家治理学院,湖北 武汉 430073)

党的二十大报告指出:“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”,“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化,优化区域教育资源配置,强化学前教育、特殊教育普惠发展,坚持高中阶段学校多样化发展,完善覆盖全学段学生资助体系。”[1]中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。更加公平、优质的教育成为人民的普遍期盼,教育发展面临着新的时代语境,受教育权同样亟需作出内涵阐释和拓展[2]。当前我国正处于推进共同富裕的关键期,享有公平而优质的受教育权不仅是建设教育强国的应有之义,也是扎实推进共同富裕的重要环节。因此,有必要对共同富裕下公平优质受教育权进行再次阐释,查找制约公平优质受教育权发展的不利因素,并提出行之有效的治理路径,促进建构高质量教育体系,以保障社会共同富裕目标取得新成效。

一、共同富裕背景下公平优质受教育权的语境塑造

中华人民共和国成立以来,党中央高度重视教育工作,在党的领导下,我国由一个教育落后的国家逐步发展成为教育大国,并在向教育强国迈进,为我国社会主义建设和发展提供了坚实的基础。随着国家社会化程度的不断提高,教育质量显著提升,受教育权从一项基础权利被人民群众逐渐赋予更高的期望。新时代,共同富裕成为我国全面建成小康社会之后的又一项伟大工程,是以高质量发展为核心,以缩短区域、城乡收入差距为标志的社会变革[3]。公平优质受教育权是新时代美好教育生活目标与价值追求,其实现可以逐步缩小社会贫富差距,满足人民美好生活的需要,是实现共同富裕的必由之路。

(一)公平优质受教育权的理论基础

受教育权是宪法所确立的一项重要的公民基本权利,也是体现国家权力与公民权利相互关系的一种实体性宪法权利[4]。我国在1954年宪法、1975年宪法中均明确规定公民有受教育的权利,受教育权作为一项宪法权利实现从无到有的跨越,体现了国家对受教育权的重视与保护。随着教育事业和受教育权的持续发展,1978年宪法对受教育权的内容作出调整,规定:“公民有受教育的权利。国家逐步增加各种类型的学校和其他文化教育设施,普及教育,以保证公民享受这种权利。国家特别关怀青少年的健康成长”①。进入新时代,党和国家发展面临新形势、新挑战,将“受教育权”的表述调整为:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”②。这表明公平优质受教育权具有宪法基础,即“享有权利—享有高质量的权利,公平的享有权利—公平的享有优质的权利”。从这一进路来看,公平优质受教育权没有脱离受教育权的范畴,其本质上并不是一种新型权利,而是受教育权在新时代背景下的转型升级进阶新形态,是对传统受教育权内涵的一种承继和发展[5]。在明晰公平优质受教育权的宪法基础后,需要进一步讨论公平优质受教育权的概念。作为一项衍生型权利,学界对公平优质受教育权的研究是一条以教育公平为主线,穿插优质教育、优质教育资源的讨论而形成的。由于社会发展的阶段不同,教育发展水平以及基本价值理念存在差异,对公平、优质教育的内涵、范围、意义都有一定的争议,作为权利基础的公平、优质受教育权相关研究起步较晚。

2017年,李克强同志在政府报告中提到办好公平优质教育及相关部署工作[6]。这表明政府是公平优质教育的重要提供者,换言之,国家有义务提供公平优质的教育,与之相应的是公民有从国家、政府获得公平优质教育的权利,公民享有公平优质的受教育权。综上,公平优质受教育权的产生逻辑,是教育学概念与法学概念融合,以宪法规定的公民基本权利为基础,以教育公平为核心,追求优质教育为目标,由国家提供公平优质的学习机会和条件,保障获得公平优质教育的基本权利。

(二)共同富裕与公平优质受教育权的语境塑造

习近平总书记指出:“共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征。”[7]新时代语境下的共同富裕是全体人民的共同富裕,是人民群众物质生活和精神生活都富裕。具体而言,就是要在生产生活、劳动实践各方面都应追求和实现的目标,既是乡村、城市、社区、家庭等场域的共同富裕;又是经济、政治、文化、教育等领域的共同富裕;还是民主、公平、正义、法治等人民需求的共同富裕[8]。共同富裕是一个统揽全局的综合性、系统性目标,其实现离不开公平与高质量两个关键因素。社会公平以教育公平为重要基石,通过维护教育的公平公正来促进社会公平正义,是实现共同富裕的大前提,而高质量的教育是人民群众在更高层次追求物质富裕和精神富裕的重要方式,也是实现共同富裕的时代要求。我国义务阶段教育取得的成就,宣示着人民群众有学上的问题基本解决,也是深入实施教育强国战略、人才强国战略,促进教育高质量发展的重要条件。公平优质受教育权是公民为了谋求个人发展、追求优质教育以及阻断贫穷代际传递等目的,强调教育内容的更高水准以及实现方式的更加公平[9],这一点与新时代共同富裕的实现路径是契合的。

在共同富裕背景下,公平优质受教育权的语境融合了新时代的发展格局和共同富裕的战略目标。新时代,人民群众对美好生活的需要内在要求国家创造普惠公平的条件,保障公民平等的享有优质教育的权利,提升劳动者的素质,提高就业创业能力,增强致富本领,实现共同富裕战略目标。

二、制约公平优质受教育权的因素

公平优质受教育权所面对的阻碍,是我国教育事业在不断完善过程中必然会遇到的挑战,在现阶段表现为教育的功利化、市场化,以及教育改革政策效果不足、教育发展不均衡不充分等一系列因素。正确的总结阻碍公平优质受教育权实现的不利因素,深入分析其表现形式与形成原因,是提出有效应对措施的重要前提,能进一步为实现共同富裕战略目标提供更有力的保障。

(一)教育的功利化

教育的本质之一在于提升生命价值,就是使个体通过教育,提高思想品德和才能,从而能够为社会、为他人作出有价值的贡献[10]。然而,在工具性观念的支配下,部分群体和个人将利益与功用作为衡量标准,素质教育的缺失,教育功利化的顽瘴痼疾,是当前制约公平优质受教育权的首要因素。

教育功利化倾向不是一个新现象和新问题。对教育功利化、工具化的理解由来已久。分数成为学习好坏的判断依据,升学成为阶段教育成功的评价要素,文凭成为衡量人生价值的主要尺度;以考试为导向的“主课”占据核心地位,人文学科和艺术体育等失去在学校课程中的重要位置。另外,教育的功利化是加剧教育不公平现象的关键因素。在教育功利主义的理念下,“不让孩子输在起跑线”成为部分家长奉行的教育投资理念。有条件的家庭通过上补习班、兴趣班提前获取高阶知识,或者通过补课、培训等方式弥补义务教育中的知识空缺。此种经济扶持下积累的知识给教师们带来“学生都会、都懂”的假象,致使一些课堂教育覆盖面不足,深度缺失。而一些学生的家庭经济条件有限,可能无法通过补习提升知识储备,学习差距逐渐拉开。

每个人追求实现梦想的机会均等,是共同富裕语境下公平优质受教育权达成的目标,但教育的功利化掣肘公平优质受教育权的覆盖。

(二)教育的过度市场化

“教育市场化”本是指将市场机制引人教育领域中,市场成为教育资源配置的主要方式,通过市场机制自发调节教育供求双方在市场中的行为,使教育达到供求均衡的状态[11]。究其实质,教育市场化是家庭对优质教育资源的需求,但有时它会与教育“高收费”“乱收费”“择校”以及教育“寻租”等联系在一起, 影响教育公正[12]。

校外培训机构泛滥是教育过度市场化的突出表现。一方面助长了教育功利化倾向,另一方面使得某些教育培训机构以所谓“优质”教育资源招徕受众,宣扬“影子教育”的价值与功能,削弱学校教育主阵地作用,损害群体教育公平并加重家庭养育负担[13]。以“双减”政策实施前数据为例,有24.4%的中小学生在2018—2019学年参加过学科类校外补习,全国中小学生每年校外补习支出平均为8 438元,分城乡来看,城镇地区平均为9 926元,农村地区为3 581元[14](P429-430)。此外,在“划分学区、就近入学”的政策实施方面,在优质教育资源配置不均的情况下,就近入学政策保证了公民获得平等的入学权,却无法保证每一个家庭都能平等地享受到优质教育资源。于是,一些地方出现“学区房”买卖市场,教育资源成为房地产开发商的宣传口号。

在教育资源配置存在差异的情况下,过度的市场化为部分群体获取优质资源提供了可乘之机,如违规补课、学区房买卖甚至高考移民等,影响教育事业的可持续高质量发展。

(三)教育改革效果不显

2021年7月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》,教育减负改革拉开新序幕。其中,“双减”政策从校内外两方面入手,治理学生过重的学业负担,强化学校教育主阵地作用,破除教育“内卷”困境,以期构建良好的教育生态,把学生培育成德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人[15]。“双减”政策旨在促进义务教育高质量发展,是保障公平优质受教育权的有力举措。

“双减”政策实施以来,学生课堂作业过载现象得到有效缓解,义务教育阶段校外培训机构大量退出市场,教育主阵营回归学校。但随着校外培训市场的收缩,一些地区的校外培训对于薄弱学校学生的学业补偿效应相应降低,使得部分学生出现了学业“求助无门”的无力感。这种状况一方面将放大薄弱学校的资源劣势,另一方面将倒逼部分家长从源头上进行择校,进而将加剧择校和购买学区房的风气。另外,各地执法机关在“双减”政策实施以来,积极打击线下不合规的教育培训机构,但课外辅导屡禁不止。这说明教育资源优化配置问题尚未完全解决。因此,“双减”政策需要继续深入,形成全面覆盖、标本兼治的治理体系,发挥深层次治理效能。

(四)教育发展不平衡不充分问题仍旧突出

新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民对教育的需要和满意程度是美好生活的基础和重要组成部分。目前,教育发展不平衡不充分的现实困境是制约教育公平的核心问题,也是阻碍我国教育事业良性发展的重要原因。

教育发展不平衡的主要问题是教育资源区域分布不平衡。重点表现在经济发达地区与欠发达地区、城市与乡村两大领域。经济发达地区与城市的显著优势在于教育经费充足、教学方法新颖、师资力量雄厚、生源素质优良等多方面,对资源的“虹吸效应”明显;而经济欠发达地区和乡村的教育资源相对匮乏,存在优质人才持续流失问题。林小英等认为优质教育资源过度集中,“趋利”心理和焦虑氛围让教育功利化愈加强烈;“择校资本”的多寡在一定程度上决定家长的“离场能力”,进一步导致教育市场化的恶性扩张[16],加剧了教育发展不平衡的问题。

教育发展的不充分是教育发展不平衡的客观基础,而教育发展不平衡会加剧教育发展的不充分[17]。其中,教育发展不充分与教育投入不充分息息相关。据不完全统计,2022年,全国教育经费总投入为61 344亿元,学前教育经费总投入为5 137亿元,比上年增长3%;全国高等教育经费总投入为16 397亿元,比上年增长6.2%。其中,普通高职高专教育经费总投入为3 392亿元,比上年增长10.5%[18]。学前教育、职业教育与其他高等教育投入仍有很大差距。此外,学前教育托管化、职业教育低水平化问题也是影响“优质”教育平衡充分发展的另一因素。学前教育总体态势是师资力量不足,能力参差不齐,县城、乡镇学前教育更是难以以素质教育为核心,“托管所”“游乐园”意味明显。职业教育低水平化则体现在部分职业学校重管理、轻技能,职校教师和家长对职校生的管理性要求大于知识性要求,教育期望较低,技能教育薄弱,影响职校生的技能水平。

三、共同富裕背景下公平优质受教育权实现的路径

随着社会快速发展和人民群众需要的新变化,公平优质受教育权的意义更为凸显。新时代,公平优质受教育权需要从制度、理念等多方面进行探索,以实现共同富裕奋斗目标。

(一)运用教育信息化手段实现优质教育资源共享

习近平总书记指出:“我们将通过教育信息化,逐步缩小区域、城乡数字差距,大力促进教育公平,让亿万孩子同在蓝天下共享优质教育、通过知识改变命运。”[19]教育信息化在促进教育公平过程中起到重大贡献,并在新冠肺炎疫情暴发期间以“网课”方式为有效防范疫情发挥重要作用。截至2023年6月,我国网民规模达10.79亿人[20],“互联网+”战略广泛运用在国家经济发展的各个环节,成绩斐然。在互联网教育领域,以“慕课”“超星”为代表的移动智能学习程序收录着众多优质教育资源,是学生学习的重要窗口。因此,可借鉴应用此类智能程序,吸收优质名校、教育名师的课堂实录作为补充。一是一定程度上保障教育资源贫乏地区接受优质教育的机会;二是通过网络传播优质教育代替课外辅导、培训,便于学生查漏补缺。

利用互联网共享优质教育资源应坚持两个必要前提。第一,必须以学校教育为优质教育的主阵地。“网课”只是优质教育的替补品而非替代品,学校才是实现教育公平、提供优质教育的主渠道。互联网优质教育资源不仅要方便学生使用,也要能方便老师学习。一线教师通过对名校名师授课模式、授课方法的摸索学习,有效地提高授课能力,成为优质教育资源的提供者。第二,坚持公益原则。在“双减”政策背景下,不少课外培训班也通过网络授课的方式进行营利。政府通过互联网共享优质教育资源时,要与培训机构有明显的界分,如以购买服务的方式免费开放,维护教育公平。

(二)完善教育法律为公平优质受教育权实现提供保障

法律是治国之重器,良法是善治之前提。在共同富裕背景下,实现公平优质受教育权,应通过完善教育立法,坚持以教育法治化提供制度保障,并加强对公平优质受教育权行使的正确引导。教育立法是法律规范体系建构的重要部分,也是指导教育事业发展的基本规范。目前我国教育立法是以宪法为统领,以8部教育法律为主体(框架),16余部教育行政法规,100余项地方性教育法规,200多项教育部门规章和地方性规章构成的中国特色社会主义教育法律法规体系[21]。但是,上述教育法律法规及规章等制定时间较早,尚不能对新型受教育权提供全面的法律规范供给。教育法律法规体系整体表现出以政策调整为导向,部分法律法规变动滞后,规章及规范性文件不完善。公平优质受教育权作为公民受教育权的衍生,需要法律发挥作用来保障其实现。应推动教育立法的发展,特别是在共同富裕的时代背景下,加强立法对公平优质受教育权的规定,增强公平优质受教育权的实践举措、保障方式,更好地满足新时代人民群众对公平、优质教育的需要,通过享有公平优质的教育而实现物质层面、精神层面的共同富裕。

(三)完善教育评价体系以改革整肃教育生态

教育评价事关教育发展方向。唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的“五唯”现象,是不科学不合理的教育评价观、价值观和人才观,是造成教育短视性和功利化的主要原因[22]。2020年10月,党中央、国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》明确提出,要完善立德树人体制机制,扭转不科学的教育评价导向,切实破除“五唯”顽瘴痼疾,提高教育治理能力和治理水平,加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育[23]。因此,解决教育功利化、市场化等制约公平优质教育权实施的突出问题,需要进一步推进教育评价制度改革,探索有利于综合素质培养的评价体系,扭转教育内卷、教育功利倾向,实现教育生态良性循环。

具体而言,深化教育评价制度改革要以党中央、国务院的方针政策为引领,探索制定科学的评价体系。第一,坚持以学生的综合素质作为评价标准。改变功利主义浸淫下的教育风气,必须要改变以唯分数、唯升学率为判断标准的评价体系。新时代,党的教育方针是以落实立德树人为根本任务,培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。以学生的综合素质包括品德、心理健康等为评价标准,符合党和国家人才强国目标的实现。第二,探索实施增值性评价制度。增值性评价是以自我发展进步程度为评价的标尺和参照系,然而过度的横向竞争氛围影响了正常学习场域。因此,改变功利化的横向评价机制,建立和自己比较、寻求自我进步的增值性评价刻不容缓。第三,探索实施社会参与的多元评价机制。社会公众参与教育评价有力地将社会公众意愿与国家政策有机结合,通过人民群众贡献智慧,为教育评价体系提出破题之策。实施主体多元、标准多元的综合评价机制是评价结果公平、客观的有力保障。

(四)均衡优质教育资源分配以促进教育发展平衡化充分化

习近平总书记指出:“教育不平衡、不充分问题,跟区域发展不平衡、不充分密切相关。”“我们应该通过提升中西部教育水平来促进中西部经济社会发展,通过解决教育不平衡带动解决其他方面的不平衡”[24]。教育的发展需要对优质教育资源进行合理分配,缩小教育资源发达地区与教育资源匮乏地区的差距。

经费是优质教育的保障。首先,国家在教育经费投入政策上应倾向于中西部地区、经济欠发达地区,进一步加大中央和省级财政对经济社会和教育发展滞后地区的教育经费转移支付力度,不断缩小区域间生均教育经费差距[25]。经济发达地区、教育资源雄厚地区也可通过对口支援、协作帮扶等方式向贫困地区输入优质教育资源。其次,在一定范围内平衡名校入学率、录取率。从实践来看,省级优质教育名校在省会城市的招生比例大于省内其他市、县,其原因在于省会城市的教育水平更为发达。均衡市、县学生与省会城市学生进入一流名校或优质教育名校的比例,或者重点院校定向在经济欠发达地区实行专项招生,可在一定程度上缓解优质教育不平衡不充分的问题。最后,加大职业教育力度。公平优质受教育权并非专指高等教育,也包括学前教育和义务教育,在共同富裕的背景下,优质的职业教育、特殊教育更是公平优质受教育的应有之义。在我国,技能劳动者占就业人口总量仅为26%,高技能人才仅占技能人才总量的28%[26],这侧面说明“重学历、轻技术”的观念加剧了我国人才的结构性困境。加大职业教育普及力度可以保障专门人才的培养,同时也促进国家教育资源均等化,打破社会对职业教育的偏见和歧视,真正形成大学教学和职业教育两条线的可持续高质量发展。

注 释：

①1978年《中华人民共和国宪法》第五十一条,http://iolaw.cssn.cn/flfg_99/xf/201001/t20100116_4604744.shtml。

②1982年《中华人民共和国宪法》第四十六条,https://news.12371.cn/2015/03/18/ARTI1426664689523381.shtml。