安徽省普惠托育服务的现实需求、发展困境及政策建议——基于实证调研的分析

何 婧

(合肥师范学院 教育与心理科学学院,安徽 合肥 230601)

一、引 言

发展0～3岁婴幼儿托育服务,作为促进儿童发展、提升家庭生育率和应对人口老龄化的重要举措,自全面二孩政策实施以来,受到党和国家的高度重视及大力推进。2022年8月底,国家发展改革委等13部门联合印发了《养老托育服务业纾困扶持若干政策措施》,进一步从房租、税费、社会保险、金融等多方面给予托育机构诸多扶持[1]。在党和国家的大力支持下,近年来,各类托育机构从无到有,如雨后春笋般蓬勃兴起。然而,由于我国托育服务起步晚、缺口大,当前的供给总量依然难以满足婴幼儿家庭旺盛的托育需求。在有限的供给总量中,不少育龄女性一方面将“无人照护”列为影响生育的重要因素,另一方面却又不愿意选择托育服务[2]。近年来对各地托育机构的进一步调研发现,不少机构存在招生困难、托位空置率高的问题[3],造成了有限托育资源的浪费。究其原因,是当前的托育服务在供给总量、供给结构、供给质量方面与家庭的托育需求不匹配[4],无法满足广大家庭安全质优、价格适中、方便可及的托育需求[5],“入托难”“入托贵”的问题尚待进一步解决。为此,近年来,国家和地方陆续出台了系列政策,将“普惠”作为我国托育服务发展的主要方向。2021年初,安徽省政府亦将普惠托育服务纳入了民生工程,积极回应人民群众对普惠托育服务的关切。

从学界研究来看,已有文献主要围绕婴幼儿托育服务发展历史、国内外托育实践、政府职责定位、托育供需现状、适龄人口及托位规模预测展开了丰富的理论与实证研究,揭示了我国托育服务供给严重不足,家庭对托育服务的获得感不高,面临入托难、入托贵、离家远、优质资源少等难题,存在着高额托育服务费与普惠性需求之间的矛盾[6]。具体到普惠托育服务的研究,目前主要散见于国内外托育实践经验介绍与启示中,系统性研究较少且不够深入。已有研究在肯定普惠托育服务价值的基础上,就普惠托育服务内涵、衡量标准、发展路径展开了理论探讨,提出从可利用性、可适应性、可接近性、可负担性和可接受性5个维度来衡量[7],并进一步将普惠托育服务的内涵界定为覆盖面广、可达性强、价格适中和质量合格[8]。但从实践层面来看,一项针对上海市普惠托育点的实地访谈调研发现,目前的普惠托育点招生规模较小、托育内容以生活照料为主,在托育招生与托育内容上均存在着供需不匹配,不少机构生存困难[9]。作为一项新的社会政策,普惠托育在理念合理性、程序合理性、实践合理性方面有待加强[10]。为促进普惠托育服务发展,需要进一步明确“普惠”的认定标准,加大支持力度和普惠的受惠面[5],更需要从法律层面给予普惠托育服务强有力的支撑和保障[11]。

综上,托育服务作为新时代亟需解决的重大民生问题,受到了学界较高的关注。但总体看来,我国托育服务研究尚处于起步阶段,学者们多从宏观视角探讨托育服务体系的构建,专门针对普惠托育服务的研究较少,且存在以下不足:一是在研究内容上,现有研究主要集中于对普惠的重要性、内涵界定与供给方案的探讨,鲜有从家庭需求与机构供给双方互动的角度聚焦普惠托育服务的具体需求与发展困境;二是在研究方法上,针对普惠托育服务的描述性、思辨性分析较多,实证研究较少且地域特色明显。安徽省地处我国中部地区,近年来面临着适度生育水平提升、人口老龄化应对、公共服务保障等压力[12],普惠托育服务等基本公共服务“提质扩容任重道远”,具有一定的代表性。在此背景下,本研究选取安徽省作为目标地区,从供需双方互动的视角,探寻婴幼儿家庭对普惠托育服务的现实需求及当前的发展困境,以期为安徽省普惠托育服务发展在总量布局、结构优化和质量保障方面提供参考性建议。

二、研究设计

(一)研究对象

1.问卷调查对象

本研究中的问卷调查对象为安徽省0～3岁婴幼儿家庭。具体说来,根据地理位置与经济发展水平,采用分层抽样,从皖北、皖中、皖南地区各选取两个城市,总计6个城市(皖北的阜阳市、宿州市,皖中的合肥市、六安市,皖南的芜湖市、池州市)进行问卷发放,共回收问卷887份,其中有效问卷811份,有效回收率为91.4%。参与调查的0～3岁婴幼儿家庭基本信息见表1。

表1 婴幼儿家庭基本信息(N=811)

2.访谈对象

根据机构性质与区域分布,选取9家托育机构(含幼儿园托班)负责人作为访谈对象。按照访谈时间先后顺序,用字母A—I命名。具体来说,A、F、H、I均为城市民办托育机构负责人;G为县城一家民办托育机构负责人;C和D为两家乡镇民办托育机构负责人;B和E为已开设托班的城市幼儿园负责人,其中,B所在的幼儿园为公办,E所在的幼儿园为民办。

(二)研究方法

本研究在参考韦素梅关于《上海市0～3岁儿童托育服务需求问卷》[13](P75)基础上,自编调查问卷,对安徽省6所城市的0～3岁婴幼儿家庭进行调查。问卷调查内容主要包括两部分:第一部分为0～3岁婴幼儿家庭背景信息,如所在地、父母学历、父母工作;第二部分为家庭托育服务意愿与需求调查,需求调查主要包括0～3岁婴幼儿家庭对托育机构性质、距离、服务类型、服务价格等多方面的期待。

2.访谈法

本研究采用自编访谈提纲,围绕托育服务供给,对托育机构(含幼儿园托班)负责人进行访谈。访谈提纲主要内容包括托育机构(含幼儿园托班)发展现状、经验与困境、未来规划等。访谈资料主要用于分析安徽省普惠托育服务的发展困境。

(三)研究过程

本研究的问卷收集时间为2022年1月至4月,通过问卷星答题方式和线下调查方式收集数据,采用SPSS26.0对问卷数据进行整理和分析。访谈主要根据各机构负责人的时间,安排在2022年5月至7月间陆续进行,采用面对面的方式,每位访谈对象的访谈时间为2小时左右,在征得访谈对象同意的情况下对访谈过程进行录音,事后对访谈内容进行整理和归纳。

三、安徽省普惠托育服务的现实需求

发展普惠托育服务首先要了解广大婴幼儿家庭的关心与期盼。本研究具体从以下5个维度考察安徽省婴幼儿家庭对普惠托育服务的现实需求。

(一)数量需求

数量反映了婴幼儿家庭对托育服务的需求规模。本次调查中,有43个家庭中的婴幼儿已入托,占样本总量的5.3%;在婴幼儿尚未入托的768个家庭中,有明确托育意愿的为394个,占样本总量的48.6%。这二者合计即为本次调查中对托育服务有现实需求的家庭,占比53.9%。分城乡来看,城市家庭入托率为6.6%,需求率为58.3%;县城家庭入托率为5.1%,需求率为52.8%;乡镇农村家庭入托率为1.4%,需求率为41.7%。

有调查数据显示，青少年中受青春期感情问题困扰的占30%，中学期间谈恋爱的占19.5%，15岁以下谈恋爱的占3.7%。高中三年是学生学习生活中极为关键的时光，学生正处于风华正茂、情窦初开的年龄，随着身体的不断发育，心理也随之发生微妙的变化，对异性产生朦朦胧胧的好感，在与异性交往中难以建立自然、适度的关系，使学习生活明显受到影响。因此，笔者决定通过主题班会揭开恋爱的神秘面纱，让学生了解早恋的危害及应对策略，学会正确对待恋爱问题，帮助学生们顺利度过青春期。

(二)距离需求

从机构位置来看,有托育需求的婴幼儿家庭中,接近八成的家庭希望托育机构离家近,占比76.7%。在具体的机构距离上,30.2%的家庭能接受的最远送托距离为1千米以内,37.5%的家庭能接受的最远送托距离为1～3千米,25.2%的家庭能接受的最远送托距离为3～5千米,能接受5千米以外的家庭极少。

(三)价格需求

调查显示,有托育需求的家庭中,22.2%的家庭每月能承受的托育服务费用仅为1 000元及以下,36.8%的家庭每月能承受的托育服务费用为1 001～2 000元,28.4%的家庭每月能承受的托育服务费用为2 001～3 000元,三者合计占比87.4%;仅有12.6%的家庭每月能承受3 000元以上的托育服务费用。

分城乡来看,在乡镇农村家庭中,每月能承受1 000元及以下、1 001～2 000元、2 001～3 000元和 3 000元以上托育服务费用的家庭占比分别为43.1%、27.6%、27.6%和1.7%;在县城家庭中,每月能承受1 000元及以下、1 001～2 000元、2 001～3 000元和3 000元以上托育服务费用的家庭占比分别为16.1%、50.8%、24.2%和8.9%;在城市家庭中,每月能承受1 000元及以下、1 001～2 000元、2 001～3 000元和3 000元以上托育服务费用的家庭占比分别为20.4%、32.2%、30.6%和16.8%。总体看来,从乡镇农村到县城、城市,婴幼儿家庭对托育服务的支付能力在逐渐提升。

(四)质量需求

质量是普惠托育服务的应有之义。家庭在选择托育机构时,已不是单纯地需要解决“托”的问题,对“育”的需求也是很多家庭选择送托的原因。调查结果显示,有托育需求的家庭中,62.5%的家庭期待的托育服务是托管与教育并重,仅有17.6%的家庭需要托管为主的托育服务,另有19.9%的家庭需要教育为主的托育服务。选择托育机构时,家庭最看重的前4个因素分别是环境设施安全卫生(76.7%)、接送方便(57.9%)、伙食质量(50.8%)和教师素质(50.3%)。由此可以看出,安全、便捷、营养和师资是婴幼儿家庭的普遍追求。其中,安全、营养和师资更是体现出家庭对优质托育服务的期待。

进一步考察家庭对托育师资的素质要求与婴幼儿入托后的发展需求,结果显示:家庭最看重的师资素质排名前3位的分别是有耐心爱心热爱孩子(77.3%)、有相关的从业资格证书(66.4%)和专业的学科背景(51.9%);在孩子入托后,家庭最希望孩子获得智力开发(72.3%)、社会交往能力(71.6%)和生活自理能力(65.9%)方面的发展。

(五)其他需求

其他需求主要考察婴幼儿家庭对入托月龄、机构性质和服务类型的期待,同样影响着家庭对托育机构的选择,也是托育服务实现普惠、可持续发展必须要重视的因素。

从家庭期待的入托月龄来看,随着孩子月龄增长,家庭对托育服务的需求越来越强。具体说来,在有意入托的家庭中,仅有2.5%的家庭认为孩子6个月以内即可进入托育机构,15.3%的家庭认为孩子在7～12月龄可以入托,17.8%的家庭认为孩子在13～18月龄可以入托,21.3%的家庭认为孩子在19～24月龄可以入托,43.0%的家庭认为孩子在2岁后可以入托。

从机构性质来看,在有意入托的家庭中,有65.0%的家庭希望选择公办托育机构,14.9%的家庭不在意托育机构性质,10.3%的家庭会选择社区婴幼儿托管点,仅有9.8%的家庭会选择民办托育机构。

从服务类型来看,家庭对全日托育和半日托育的需求最为强烈,分别占比51.7%和26.1%;对弹性托育、临时托育和寄宿托育的需求程度较低,分别占比8.9%、8.5%和4.8%。

四、安徽省普惠托育服务的发展困境

在明确婴幼儿家庭对普惠托育服务现实需求的基础上,本研究结合文献资料、问卷调查及访谈调研,基于供需双方互动的视角发现安徽省发展普惠托育服务还面临着不少困境,亟待进一步解决。

(一)供给总量不足,难以满足家庭急切的托育需求

普惠托育服务是面向大众、覆盖城乡的托育服务,托位数量充足是实现普惠的前提。在本次调查中,有53.9%的婴幼儿家庭对托育服务有现实需求;分城乡来看,乡镇农村家庭对托育服务的需求率最低,但也超过了四成。统计数据显示,2019年至2021年安徽省出生人口分别为76.60万、64.50万和51.58万人[14],据此测算安徽省现有0～3岁婴幼儿人口数约为192.68万人。为满足婴幼儿家庭的托育需求,预计需要托位数103.85万个(托育服务需求率×3岁以下人口数),而根据安徽省统计局发布的信息,截至2021年底,安徽省0～3岁婴幼儿托位数仅有9.3万个[15]。由此可以看出,安徽省当前的婴幼儿托位缺口较大,有限的供给总量难以满足家庭旺盛的托育需求,普惠托育服务发展任务艰巨。

(二)空间布局不均,难以实现家庭就近入托与托位充分利用间的平衡

普惠托育服务是可达性强的托育服务[8]。可达性反映的是两点之间的空间距离与交通便捷程度,是评价普惠导向实现程度的关键指标[16]。国家住房和城乡建设部2019年修订的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》指出,托儿所的服务半径宜为300米”[17]。本次调查发现,家庭对就近入托有着强烈需求,接近八成的家庭希望附近就有托育机构。但是,仅有三成左右的家庭周边实际拥有托育机构,且区域分布不均、城乡差异明显。以安徽省托育服务发展较好、托育机构备案数量最多的合肥市为例,截至2022年7月12日,在通过备案的150家托育机构中,包河区有27家,肥西县有25家,庐阳区、蜀山区各有18家,肥东县有12家,瑶海区有11家,高新区有8家,经开区、新站区、长丰县各有7家,庐江县有6家,巢湖市有4家[18]。根据各机构公布的地址,位于乡镇的仅有十多家。从机构分布情况来看,存在明显的空间布局不均衡现象,可达性强只能被少数家庭享有,影响了普惠的公平性以及多数家庭对托育服务的获得感。

另外,空间布局不均衡也不利于整个托育市场的可持续发展,部分区域托育机构稀缺,婴幼儿家庭“一位难求”;部分区域托育机构扎堆出现,供大于求,使得不少机构出现托位空置率高的问题,造成一定的资源浪费,这也让不少机构面临生存困难。访谈中,一位连锁托育机构的负责人H提到:“听说X区那边托育需求很大,家长找不到可以去的地方,我们也一直想去那边开分中心,无奈还没有找到合适的场地。” 另一家开设托班的民办幼儿园周边则同时分布着好几家托育机构,竞争较为激烈,遭遇了严重的招生困难,负责人E谈到:“我们幼儿园是A类普惠园,向下延伸办的托班也是社区的服务示范点,但我们招不到孩子……我们备案的年龄是招收2岁以上幼儿,开两个班,一共40个托位,但上学期秋季招生才来了4个孩子,今年春季学期到现在陆陆续续也才有11个孩子。我这边如果没有幼儿园在支撑,绝对是亏本,作为管理者来讲,我是越干越没劲。”由此可见,托育机构空间布局不均衡的问题一方面影响了广大家庭就近入托的需求,另一方面也造成了有限托育资源的浪费,不利于整个托育市场健康、可持续发展。

(三)托育费用昂贵,难以体现托育服务普惠性的要求

价格是决定托育服务能否实现普惠的重要指标。对广大婴幼儿家庭来说,普惠托育服务应该是价格可负担的。在本次调查中,接近六成的安徽省婴幼儿家庭对托育服务费用的可负担标准在2 000元以下,且城乡之间差异明显。超过四成的乡镇农村家庭每月能承受的托育服务费用不能高于1 000元,五成左右的县城家庭每月能承受的托育费用为1 001～2 000元。但在实际中,由于托育服务起步晚、底子薄,普惠性供给严重不足。截至2022年7月12日,在合肥市通过备案的150家托育机构中,营利性机构为128家,占比85.33%[18]。在收费方面,入托月龄越小,收费越高。以入托需求最高、在不同年龄段中收费最为低廉的2～3岁幼儿为例,在对9家托育机构负责人的访谈中了解到:在6家城市托育机构(含幼儿园托班)中,A、H、I所在的民办托育机构每月收费在3 500～4 000元(不含生活费),B所在的公办幼儿园托班每月收费3 000元左右(不含生活费),E所在的民办幼儿园托班每月收费在2 000～3 000元(含生活费),F所在的民办托育机构尚未备案,每月收费在2 000元左右(含生活费);G所在的县城民办托育机构每月收费在2 500～3 000元(含生活费);C和D所在的乡镇托育机构每月收费均在1 500～2 000元(含生活费)。总体看来,结合机构运营成本、当地的社会经济发展水平以及城乡居民实际收入,从乡镇到县城、城市,托育服务费用在逐步提高,但依然超出所在地大多数有托育需求家庭的可负担标准。在本次调查中,有一部分家庭正是因为“托育费用高”而不愿意选择托育服务,可见高昂的托育费用是抑制婴幼儿家庭潜在托育需求的一项重要因素。

但是,托育服务又是一项投入成本高、回报周期长的事业,家长眼中的“上不起”在不少普惠托育机构负责人看来却已经是“不赚钱”,甚至“在亏本”。访谈中,开设有托班的公办园负责人B在谈到收费问题时,说到:“我们肯定谈不上盈利,勉强收支平衡吧。”D则明确表示在亏本:“我们是民办公助的普惠托育机构,政府给我们提供的免费场地,那我们就让利给老百姓,把价格压低,我们因为在镇上,平均要比城里一个月少收1 500元,但家长还是觉得贵,做托育的成本太高了,除非那种收费很高的。但就我了解的情况,目前的托育机构能挣钱的特别少。……像我现在,不仅不挣钱,保本都不行,每个月都在贴钱,房子都抵押了在做,不然资金流就断了。”由此可以看出,如果没有更多的支持,婴幼儿家庭期待的价格普惠是很难真正实现的。

(四)托育质量良莠不齐,难以满足家庭对优质托育的需求

质量有保障是普惠托育服务的基本要义。当今社会,随着家庭生活水平与科学育儿观念的提升,家长对托育服务的需求已不再满足于“有地可托、有人能带”,更是希望通过专业机构育儿促进婴幼儿获得良好的早期发展[6],因而对高品质的托育有着强烈需求。本次调查中,婴幼儿家庭对优质托育同样有着强烈的需求,安全、营养、师资是家庭在选择托育机构时普遍看重的因素,家长希望通过托育服务促进婴幼儿在认知、社会交往、生活自理能力等方面的发展。但是,受各种综合因素的影响,当前的托育机构在质量上良莠不齐,不同城市家庭对托育服务质量的满意度均为50%左右,不信任、不放心是家庭面对托育服务的普遍心态[19]。本次调查中,在问及不愿托育的原因时,也有超过四成的家庭表示出对机构托育质量的担忧。在实地走访与访谈中发现,目前多家托育机构在环境设施、一日生活安排、课程设置及师资队伍方面均存在一些问题。具体说来,在环境设施方面,部分托育机构最大的问题是没有户外活动场地,很难满足每天不少于2小时户外活动的基本要求;在一日生活安排上,强调整齐划一,缺少对婴幼儿尊重与回应式的保育;在课程设置上,随意性较大且部分内容与幼儿园小班课程安排类似;在师资方面,目前托育机构普遍存在的问题就是专业人才稀缺,准入门槛较低,先上岗再培训的情况较为普遍,师资队伍偏年轻化且流动性较大。访谈中,C提到:“我们也总强调对孩子的尊重和回应,但老师实施的时候还不是很让我满意,有的老师可能水平高一点好一点,有的老师就不行了,恨不得天天牵在手上,集体管控为主。”就课程标准与实施规范的问题,A提到:“我们现在很多时候是在摸着石头过河,没办法,上面也没有统一的标准和规范,我们就自己做吧,肯定还是存在一些问题的。”由此可以看出,我国的托育服务尚处于起步阶段,托育服务体系还在不断完善之中,良莠不齐的托育质量难以充分满足家庭对优质托育的期待。

(五)供给模式单一,难以满足家庭多元化的入托需求

供给模式同样影响家庭对托育机构的选择与托育服务的获得感,是托育服务朝着普惠性发展必须要重视的因素。本次调查中,从机构性质来看,接近七成的家庭期待公办托育机构;从入托月龄来看,家庭对于2岁后幼儿的入托需求最为旺盛,但也有不少家庭在孩子满半岁后就有了一定的托育需求;从服务类型来看,家庭对全日托和半日托的需求最为强烈,对其他形式的托育需求不高但也有少量占比。总体看来,在供给模式上,婴幼儿家庭的需求可以概括为公办为主、多元化的服务。但从托育供给实际来看,在机构性质上,当前的托育服务以民办为主,公办机构极为稀缺。从全国数据来看,现有托育机构中不到两成是公办的[20];从安徽省托育机构备案信息来看,公办机构多为幼儿园托班且数量极少。在入托月龄上,幼儿园托班的收托年龄多为2岁后,托育机构的收托年龄稍早,但出于安全性、难易程度及运营成本等因素的综合考量,大部分招收的是1岁半以后的幼儿,愿意接收1岁前婴儿入托的机构极少。在服务类型上,现有的托育服务以全日制为主,半日制、临时托数量较少。在访谈中,大部分机构负责人都提到由于场地有限、人手不够、不利于孩子健康发展、可能增加安全隐患等因素而不愿意接受半日托和临时托。比如,访谈中,A提到:“小年龄的孩子是容易发生交叉感染的,全日托的幼儿在入托前都要进行健康体检,半日托、临时托的话,可能在健康的可控性上难以把握,而且有的要就餐有的不要就餐,家长一会儿送来一会儿接走,太麻烦了,后来我们就不做了,主要招收全日托了。”C基于婴幼儿身心发展因素的考虑,目前也只做全日托:“我们审批的业务范围里也有半日托和临时托,但没有开展,这主要是从孩子方面考虑的。……全日托的话,孩子可能哭几天就好了,半日托、临时托这种,孩子一会来一会不来,他(她)会很焦虑,不利于身心健康发展,我们老师也特别累,所以就取消了这项服务。”可以看出,当前托育服务供给模式的单一化难以满足婴幼儿家庭公办为主、服务多元的托育需求。

五、推进普惠托育服务发展的思考与建议

发展普惠托育服务是党和国家察民需、解民忧,全心全意为人民谋福利的重大民生工程。本研究发现,安徽省普惠托育服务在供给数量、空间布局、服务费用、托育质量、供给模式方面均存在供需不匹配问题。为此,应以婴幼儿家庭的现实需求为导向,结合普惠托育服务发展困境,多方合力,共同推进普惠托育服务体系的不断完善。

(一)引导多元主体参与,增加普惠托育服务有效供给

我国托育服务起步晚、底子薄,仅靠政府推动,难以快速增加普惠的覆盖面。2022年政府工作报告明确指出要“多渠道发展普惠托育服务”[21]。结合调研中安徽省0～3岁婴幼儿托位缺口大、供需矛盾突出的问题,可从以下几方面增加普惠托育服务的有效供给:一是新建、改建、扩建一批公办托育机构,发挥示范引领、带动辐射的作用,为托育行业树立标杆;二是鼓励有条件的地区在保障普惠性学前教育资源供给前提下,支持公办幼儿园和普惠性民办幼儿园向下延伸,拓展2～3岁婴幼儿托育服务;三是利用社区及周边闲置场地,建成一批社区婴幼儿照护机构,满足家庭就近入托的需求;四是鼓励企事业单位利用自有场地为职工子女提供福利性托育服务,托位充足的情况下可惠及周边有托育需求的家庭;五是通过各项支持措施鼓励民办机构提供普惠托育服务。

(二)合理布局托育机构,实现家庭就近入托与托位充分利用间的平衡

在普惠托育机构选址规划与布局中,既要增进空间距离与交通的可达性,方便家庭就近入托,又要充分利用有限的托位,防止资源浪费。为此,需要科学研判、精准布局,优化托育资源配置。具体来说,要在了解各地现有人口托育需求的基础上,借用人口学的研究范式,估算未来一段时间城乡0～3岁人口总量与变化趋势,预判托育服务需求规模,发挥大数据、人工智能等现代科学技术对托育机构选址与布局的支撑作用,合理配置托育资源。结合调研中发现的托育机构区域分布不均、城乡差异明显、乡镇较为稀缺等问题,需要借助政府力量进行针对性调控,实现普惠托育资源在区域分布间的相对均衡。具体来说,在布局过程中,对现有普惠性托位充足的地区,不再借助政府力量进行更多配置;对现有托位过剩但普惠性不足的地区,可由政府引导将一部分资源转型为普惠托育机构,或者在尊重托育机构意愿基础上引导其转移至托位紧张地区重新布局;对现有托位紧张特别是经济发展水平较低、资本市场不愿进入的欠发达地区、农村地区,则需要更多依靠政府力量,推动普惠托育服务建设。

(三)建立普惠托育服务成本分担机制,合理降低托育费用

我国托育服务资金投入主要以家庭承担为主,政府财政支持较少[22];托育机构经费来源渠道较为单一,各项扶持与优惠政策支持力度有限且落地见效难[3]。实证调研表明,当前安徽省不少婴幼儿家庭面临“入托贵”问题,而与此同时,不少普惠托育机构也正在面临因成本居高不下而带来的“运营难”问题。为实现价格上的普惠与机构的可持续运营,需要在充分考虑我国社会主义初级阶段基本国情的基础上,建立普惠托育服务成本分担机制,探索由政府、社会、家庭共同为普惠托育服务“埋单”。在具体做法上,首先,可结合各地社会经济发展水平、城乡居民收入水平、机构运营成本等因素,由各级政府进行普惠托育服务成本测算,在此基础上建立稳定的普惠托育专项财政支持与资金保障制度,满足普惠托育服务发展需求;其次,可以通过减免租金税收、提供民用水电、给予托位补贴、提供师资培训等方式降低普惠托育机构运营成本,还可以借鉴部分发达国家发行教育彩票的做法,明确福利彩票收入的一定比例可用于支持普惠托育服务发展[23],为公共托育服务筹措社会公益资金;最后,享受托育服务的家庭也需要合理分担一定的托育费用。关于家庭托育费用的划分,可以借鉴瑞典模式,限制家庭缴纳托育服务费用不高于家庭总收入的1%～3%,并将其与子女数量挂钩,生育的孩子数量越多,缴纳的托育服务费用就越低[24]。在此基础上,对确有困难的家庭,需要发挥政府财政的“兜底”作用,减免部分或全部费用入托,一定程度上向贫困和弱势家庭倾斜,实现真正意义上的“价格可承受”。

(四)引导多方合力并进,提升普惠托育质量

2021年3月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要“推进婴幼儿照护服务专业化、规范化发展,提高保育保教质量和水平”[25]。托育服务发展关涉卫生健康、教育、民政、财政、市场监督等多个部门,不同部门间精诚协作、合力并进,方能提升普惠托育服务质量。具体而言,一是要在现有关于托育机构设置标准、管理规范、保育指导大纲的基础上,进一步从园所设施、卫生保健、教养活动、师资队伍、收费管理等方面明确普惠托育服务的建设与衡量标准,出台普惠托育机构认定与管理办法,使质量提升有据可依;二是要加强托育师资的培养与培训,鼓励有条件的普通高校和职业院校开设托育专业、在学前教育专业中增加0～3岁婴幼儿保育与教育相关课程比例,加快培养专业人才,同时要明确托育从业人员职业资格准入制度,制定专业标准,加强对托育从业人员的职后培训,提高从业人员待遇,规范其职业晋升通道,提高职业吸引力,多举并措,不断提升托育师资素质与专业水平;三是要加强对托育机构的监管和评估,尤其要重视调研中婴幼儿家庭普遍关心的安全问题、营养卫生问题、教师专业性问题,推进托育机构备案管理工作,整治未备案机构违法运营问题,定期将评估结果向社会公示,以评促改、以评促建,不断推进托育市场的规范化发展和托育质量提升。

(五)拓展形式多样的托育服务,满足家庭的多元化需求

普惠托育服务应关照不同需求类型的家庭,与家长的就业时间或需求有效衔接[7]。根据调研中家庭的入托月龄需求与服务类型需求,结合当前实际,可从以下三方面入手进行改进:一是虽然当前家庭对2岁后幼儿的入托需求最为旺盛,但也有家庭因为家长就业等原因在孩子满半岁后就有了一定的入托需求。鉴于幼儿园托班主要招收2～3岁幼儿,托育机构可在积累一定经验的基础上,结合当地家庭需求,发展小月龄婴幼儿入托等特色服务,满足部分家庭的入托需求,同时也为机构2～3岁托大班幼儿招生做了前期储备。二是在服务类型上,结合不同家庭的需求,可在机构场地充足、师资尚有余力的情况下,以全日托为主,半日托为辅,适当接收临时托和弹性托,发展形式多样的托育服务,最大限度满足家庭对托育服务类型的需求。三是在服务内容上,增加对婴幼儿家庭的照护指导服务,可推出家长课堂、育儿沙龙等活动,提升家长的科学育儿水平,也帮助机构留住并吸纳更多生源。